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I. Das kantonale Amt für Wirtschaft und
Arbeit (AWA) stellte mit folgenden Verfügungen vom 15. Februar 2000 fest,
folgende Betriebe in folgenden Stadtzürcher Bahnhöfen seien gestützt auf Art.
65 der Verordnung II vom 14. Januar 1966 zum Arbeitsgesetz (aArGV 2; AS 1966,
119 ff.) von der behördlichen Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit
ausgenommen (je Dispositiv-Ziffer I): - Nr. 102345: Betriebe 1-5 und 7-93 (dito) Hauptbahnhof (act. 12/2/1) - Nr. 102347: Swatch-Shop (Columna AG) Hauptbahnhof (act. 12/2/2) - Nr. 102348: Bahnhofapotheke (I. Barrage AG) Hauptbahnhof (act. 12/2/3) In Verfügung Nr. 102345 figurierten die Apotheke auch als Betrieb 13 und der Uhrenladen als Betrieb 30.
Die Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) – beim
Stadelhofer Betrieb 5 bestätigt durch das Bundesamt für Verkehr (BAV) – hatten
zuvor alle nachstehend interessierenden Geschäfte als Nebenbetriebe im Sinn von
Art. 39 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG, teilweise in der
ursprünglichen [AS 1958, S. 335 ff., 345], am 8. Oktober 1982 ergänzten [AS
1984 II 1429 ff., 1434], teilweise in der anfangs 1999 in Kraft getretenen
Fassung vom 20. März 1998 [SR 742. 101]) eingerichtet und für sie die Öffnungszeiten
nach den Bestimmungen des Gesetzes über die öffentlichen Ruhetage und über die
Verkaufszeit im Detailhandel vom 14. März 1971 (RuhetagsG, LS 822.4)
festgelegt (act. 11/7, 11/9/3/1+3+5+6+7+14b, 13/8/1,
13/9/2/3/1+2+4+6a+6b+8+9a+9b+10+12+15+17+ 19+
20+21+23a+23b+24+25a+27+29+33+34+35+38+40+41+44+45a+46a+46b+47+48+49a+
II. Die Gewerkschaft Bau & Industrie (GBI), die Unia, die Gewerkschaft Verkauf Handel Transport Lebensmittel (VHTL) sowie der Gewerkschaftsbund des Kantons Zürich (GBKZ) hatten schon am 17. März 2000 zwei Beschwerden im Sinn von Art. 56 Abs. 1 des Arbeitsgesetzes vom 13. März 1964 (ArG, SR 822.11) erhoben. In der einen zum Bahnhof Stadelhofen beantragten sie, es sei Dispositiv-Ziffer I in der Verfügung Nr. 102205 des AWA vom 15. Februar 2000 hinsichtlich der dortigen Betriebe 4, 5, 7 sowie 16-18 aufzuheben und es seien diese der Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit zu unterstellen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Staats (act. 10/1); in der andern zum Hauptbahnhof taten sie das Gleiche bezüglich Verfügung Nr. 102345 des AWA für die Betriebe 1, 3-5 sowie 7-60 daselbst und bezüglich Verfügungen Nr. 102347 sowie 102348 für den Swatch-Shop bzw. die Apotheke (act. 12/1).
Mit zwei Verfügungen vom 26. Mai 2000 wies die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich die Rechtsmittel betreffend Hauptbahnhof (Rekurs Nr. 2000/009) und Bahnhof Stadelhofen (Rekurs Nr. 2000/010) ab (je Dispositiv-Ziffer I); sie auferlegte ihre Verfahrenskosten den Rekurrierenden zu je einem Viertel, unter solidarischer Haftung füreinander (Dispositiv-Ziffer II Abs. 1).
III. Gegen die beiden Verfügungen der Volkswirtschaftsdirektion vom 26. Mai 2000 gelangten GBI, Unia, VHTL und GBKZ am 24. August 2000 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und stellten folgende Anträge:
"1. Es seien die genannten Verfügungen aufzuheben und es sei demgemäss festzustellen, dass die Geschäfte 1 bis und mit 60 (ausser Geschäft Nummer 2) (Liste gemäss Verfügung Nr. 102345 ... vom 15. Februar 2000; Shop-Ville...), das Geschäft Swatch-Shop (Columna AG) sowie die Geschäfte 4,5,7,16,17,18 (Liste gemäss Verfügung Nr. 102205 ... vom 15. Februar 2000; ... Bahnhof Stadelhofen) nicht Art. 26 ArGV 2 [Verordnung 2 vom 10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz, in Kraft getreten am 1. August 2000, SR 822.112] unterstehen und somit der Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit etc. unterstehen und dass die Bahnhofsapotheke (I. Barrage AG, Apotheke Hauptbahnhof Zürich) nicht Art. 19 ArGV 2 und somit ebenfalls der Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit untersteht, soweit sie an Sonntagen nicht an einem Notfalldienst beteiligt ist.
2. Eventualiter seien die angefochtenen Verfügungen insoweit aufzuheben, als nur das Personal, welches nachweislich lediglich die Durchreisenden bedient, von der Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit ausgenommen ist und es sei festzustellen, dass das übrige Personal der Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit untersteht.
3. Subeventualiter sei die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese in Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden (Bundesamt für Verkehr), welche den Nebenbetriebstatus festlegen, ein einheitliches Verfahren mit einer einheitlichen Rechtsmittelbelehrung festlegen. 4. Subsubeventualiter seien die angefochtenen Verfügungen aufzuheben und es sei festzustellen, dass die fraglichen Geschäfte (gemäss Ziffer 1 hier vorn), nicht von der Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit etc. gemäss Art. 65ff. alt ArGV 2 befreit sind.
6. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerinnen [gemeint Volkswirtschaftsdirektion, AWA, betroffene Geschäfte und deren Vereinigungen]."
In der Beschwerdeantwort des AWA
(Beschwerdegegner 1) vom 12. September 2000 wurde dem Verwaltungsgericht
beantragt, das Rechtsmittel abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Unterm
29. September 2000 liess sich die Volkswirtschaftsdirektion im gleichen Sinn
vernehmen. Columna AG (Beschwerdegegnerin 4) und I. Barrage AG (Beschwerdegegnerin
5) verzichteten stillschweigend auf Beschwerdeantwort; am 30. Oktober 2000 und
damit binnen erstreckter Frist hingegen schlossen das Einkaufszentrum Shop
Ville und die Mietervereinigung Bahnhof Stadelhofen je samt den durch diese
beiden Vereine (vgl. act. 11/2/2 und 13/4/2) vertretenen übrigen betroffenen
Betriebe bzw. deren Trägerschaften (für den Hauptbahnhof zusammengefasst in
der Beschwerdegegnerschaft 2, für den Bahnhof Stadelhofen in der
Beschwerdegegnerschaft 3) auf Abweisung des Rechtsmittels, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten der vier Beschwerdeführenden (vgl. zum Handeln
in fremdem und eigenem Namen act. 10/7, 11/2, 11/2/1/1+6+7+ 14, 11/9,
11/9/1/3+5, 11/9/8, 12/11, 12/12/1, 13/4, 13/4/1/1+2+4+6+9+10+12+15+17+19+ 20+
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Die Beschwerdeführenden fochten in
einer einzigen Rechtsschrift die zwei
b) Die Beurteilung der Beschwerde fällt kraft der §§ 19b Abs. 1, 41 und 43 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) schon kantonalrechtlich in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts. Zudem beschlagen die angefochtenen Verfügungen das Gebiet des ArbeitnehmerInnenschutzes und stützen sich auf das eidgenössische Arbeitsgesetz bzw. die zugehörige Verordnung II. Laut Art. 57 ArG unterliegen Entscheide der letzten kantonalen Instanz der Beschwerde an den Bundesrat, soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht unzulässig ist. Deren Ausschluss gemäss Art. 99 f. des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG, SR 173. 110) lässt sich nicht ersehen. Bleibt sie somit nach den Art. 97 ff. OG offen, folgt daraus für den kantonalen Rechtsschutz abermals die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (vgl. auch §§ 42 und 43 Abs. 2 VRG).
c) Die Rechtsmittelberechtigung für die beschwerdeführenden ArbeitnehmerInnenverbände der hier einschlägigen Branchen (vgl. Rekursbegründungen S. 2 f. bzw. 3, auch zum Folgenden) ergibt sich aus Art. 58 Abs. 1 ArG, ohne dass es darauf ankäme, ob die betroffenen Arbeitnehmenden oder einzelne von ihnen Mitglieder seien (BGE 119 Ib 374 E. 2b/aa). Diese bundesrechtliche Bestimmung gilt ebenso für das kantonale Verfahren (Art. 98a Abs. 3 OG). Angesichts der Legitimation für die Beschwerdeführerinnen 1-3 als Gewerkschaften darf jene des Beschwerdeführers 4 als Bund nicht von GewerkschafterInnen, sondern bloss von Gewerkschaften dahin stehen.
Das Einkaufszentrum Shop Ville und die Mietervereinigung Bahnhof Stadelhofen vertraten in den Verfahren vor dem Beschwerdegegner 1 mit Ausnahme der Beschwerdegegnerinnen 4 und 5 die je betroffenen Betriebe bzw. deren Trägerschaften lediglich. Erst die Rekursantworten verfassten sie in eigenem Namen, was ein konkludentes Begehren um Beiladung bedeutete (vgl. dazu Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 21, §§ 8 N. 8, 21 N. 101 und 107 ff. sowie 58 N. 1, auch zum Folgenden). Ebenso konkludent gab dem die Vorinstanz statt, und zwar zu Recht; denn die beiden Vereine wären angesichts ihres Zwecks, die Interessen der Mitglieder zu vertreten – zu ihnen zählen alle GeschäftsinhaberInnen im Hauptbahnhof resp. Bahnhof Stadelhofen – , auch zur egoistischen Verbandsbeschwerde legitimiert gewesen, wenn die durch sie Repräsentierten beim Beschwerdegegner 1 unterlegen wären (vgl. dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 50 ff.; ferner act. 11/1/1-3, 11/2 S. 3, 11/2/2 S. 1, 13/2/1-4, 13/3, 13/4 S. 4 und 13/4/2 S. 2 sowie Art. 58 Abs. 1 ArG). Die jetzige Beteiligung der beiden Interessenverbände auf Seiten der Beschwerdegegnerschaft erfolgt demnach zulässiger Weise.
d) Die Beschwerdeführenden behaupten, die beiden angefochtenen Verfügungen am 13. Juni 2000 erhalten zu haben (act. 2 S. 3). Das wirkt plausibel und wird durch die Akten jedenfalls nicht widerlegt, weil es sich bei diesem Tag um den auf Pfingstmontag folgenden handelt und die fraglichen Entscheide am 9. Juni 2000, dem Freitag vor dem Pfingstwochenende, zur Post gegeben worden sind (act. 10/11 und 12/17). Die Rechtsmittelschrift vom 24. August 2000 wahrt also die durch die Gerichtsferien vom 10. Juli bis 20. August 2000 unterbrochene Beschwerdefrist von 30 Tagen (Art. 56 Abs. 1 oder Abs. 2 Satz 2 ArG in Verbindung mit § 53 VRG sowie § 70 in Verbindung mit § 11 VRG und § 71 VRG in Verbindung mit § 140 des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976, LS 211.1).
Die vorinstanzliche Vernehmlassung wurde dem Verwaltungsgericht per Weibel am Dienstag, 3. Oktober 2000 überbracht und hätte die dafür gesetzte 30-tägige Frist (act. 1 S. 3) verpasst, wenn diese wie der Beschwerdegegnerschaft schon am 30. oder 31. August 2000 eröffnet worden wäre (act. 6) oder auch erst am Freitag, 1. September 2000. Da die Akten hierüber indes nichts verraten, ist von Rechtzeitigkeit auszugehen.
e) Die einander zuwider laufenden Feststellungsinteressen der Beschwerdeführenden und der Beschwerdegegnerschaften 2-5 wie auch jenes des Beschwerdegegners 1 sind dermassen evident, dass darüber bis anhin mit gutem Grund kein Wort verloren worden ist (vgl. allgemein Kölz/Bosshart/Röhl, §§ 4 N. 14, 19 N. 58 ff. und 48 N. 19 sowie insbesondere Art. 18 ff., 27, 41 Abs. 3, 51 f. und 59 Abs. 1 lit. b ArG; ferner § 29 Ziff. 11 des Gesetzes betreffend die Organisation und Geschäftsordnung des Regierungsrates und seiner Direktionen vom 26. Februar 1899 [LS 172.1], § 2 lit. a der Delegationsverordnung vom 9. Dezember 1998 [LS 172.14] sowie §§ 1 Abs. 1, 12 und 14 Abs. 1 der Verordnung zum Arbeitsgesetz vom 27. Januar 1966 [LS 822.1]).
In den Verfahren vor dem Beschwerdegegner 1 und der Vorinstanz ging es nur um die Frage der Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit (vgl. auch die Begehren der in den Beschwerdegegnerschaften 2 und 3 zusammengefassten BetriebsinhaberInnen an den Beschwerdegegner 1, act. 11/2+9 je S. 2 sowie 13/4+9 je S. 4). Soweit die Beschwerdeführenden in ihrem Antrag 1 (und 4) an das Verwaltungsgericht den Streitgegenstand mit dem Stichwort "(Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit) etc." darüber hinaus erweitern wollen (vgl. Art. 26 Abs. 2 ArGV 2 und Art. 65 ff. aArGV 2), ist auf das Rechtsmittel nicht einzutreten (Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 4).
Im Übrigen ist Beschwerdeantrag 1 zur Apotheke im Hauptbahnhof bezüglich Art. 19 ArGV 2 irrtümlich negativ formuliert, indem die Beschwerde ja gerade geltend macht, die Beschwerdegegnerin 5 falle unter diese Bestimmung (S. 21). Auch soweit dieselbe mehr als die Sonntagsarbeit betrifft, lässt sich das Begehren der Beschwerdeführenden nicht an die Hand nehmen.
2. a) Zusammen mit den am 20. März 1998 revidierten Bestimmungen des Arbeitsgesetzes hat der Bundesrat die neue Verordnung 2 dazu (ArGV 2) auf den 1. August 2000 in Kraft treten lassen (AS 2000 II 1569 ff. und 1623 ff.). Der Beschwerdegegner 1 wandte in seinen mitangefochtenen Verfügungen noch die damals geltende alte Verordnung II (aArGV 2) an. Das taten auch die vorinstanzlichen Entscheide vom 26. Mai 2000; immerhin erwogen sie, künftiges Recht zeitigte das nämliche Ergebnis (je E. 10).
Bei der Überprüfung von nicht abgeschlossenen Sachverhalten (Dauerverwaltungsakten) erachtet die verwaltungsgerichtliche Praxis regelmässig neues Recht als massgeblich. Während eines Rechtsmittelverfahrens eingetretene Rechtsänderungen sollten allgemein dann Berücksichtigung finden, wenn der Entscheid andernfalls nur noch theoretische Bedeutung besässe. Auch das Bundesgericht teilt diesen Standpunkt, falls sich dabei der Streitgegenstand gleich bleibt und nicht neue Ermessensfragen erheben sowie namentlich in Bewilligungsverfahren die nach neuem Recht urteilende Instanz volle Sachverhaltskontrolle üben darf (Kölz/Bosshart/Röhl, §§ 20 N. 52 und 52 N. 18).
Zutreffend verficht die Beschwerde (S. 5) vor diesem Hintergrund die jetzige Anwendbarkeit der neuen Verordnung 2 zum Arbeitsgesetz und opponieren dem die Beschwerdegegnerschaften 2 sowie 3 nicht (act. 14 S. 2). Die Übergangsfrist für Anpassungen an das geänderte Recht ist am 31. Januar 2001 abgelaufen (Art. 54 ArGV 2). Die Kontroverse dreht sich hier – nach wie vor – um die Feststellung, ob die betroffenen Betriebe künftig von der behördlichen Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit ausgenommen seien, denn bislang durften diese darauf vertrauen (vgl. auch Sachverhalt lit. F in den mitangefochtenen Verfügungen des Beschwerdegegners 1). Zu (weiteren) Ermessensentscheiden wird es nicht kommen. Endlich binden die Sachverhaltsfeststellungen der Verwaltungsbehörden das Verwaltungsgericht in keiner Weise (§§ 51, 52 Abs. 2, 60 und 64 Abs. 1 VRG; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, §§ 51 N. 1 und 5 f., 52 N. 11, 60 N. 1 f. und 4 f. sowie 64 N. 3).
aa) Die Geltung der neuen Verordnung 2 zum Arbeitsgesetz zeitigt unmittelbare Folgen. Kraft Art. 4 Abs. 2 ArGV 2 dürfen Arbeitgebende die ArbeitnehmerInnen ohne behördliche Bewilligung ganz oder teilweise am Sonntag beschäftigen, soweit die Bestimmungen des 3. Abschnitts (Art. 15 ff. ArGV 2) hierauf verweisen (Art. 3 ArGV 2). Laut Art. 27 Abs. 2 ArGV 2 findet Art. 4 Abs. 2 ArGV 2 zum einen auf die Verkaufsgeschäfte von Bäckereien, Konditoreien, Confiserien und das in ihnen beschäftigte Verkaufspersonal für den ganzen Sonntag Anwendung. Art. 27 Abs. 3 ArGV 2 definiert als Bäckereien, Konditoreien oder Confiserien Betriebe, die Bäckerei-, Konditorei- oder Confiseriewaren herstellen, einschliesslich der zugehörigen Verkaufsgeschäfte, sofern diese überwiegend selbst fabrizierte Produkte verkaufen. Nach Art. 29 ArGV 2 ist Art. 4 Abs. 2 ArGV zum andern auf Blumenläden des Detailhandels und die in ihnen beschäftigen ArbeitnehmerInnen für den ganzen Sonntag anwendbar.
Am Hauptbahnhof handelt es sich bei Betrieb 5 um die Bäckerei/Konditorei Kleiner, bei Betrieb 11 um die Conditorei/Confiserie Sprüngli und bei Betrieb 48 um Blumen Krämer. Die Betriebe 5 und 11 fallen unter Art. 27 ArGV 2, Betrieb 48 unter Art. 29 ArGV 2 (vgl. act. 13/7 Blatt 1, 13/8/1 S. 1 f. und 5 sowie 13/9 S. 24, 47 und 79). Deshalb gilt es zu ihren Gunsten die Anordnungen von Beschwerdegegner 1 und Vorinstanz betreffend Ausnahme von der behördlichen Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit zu schützen sowie Beschwerdeantrag 1 abzuweisen, selbst wenn insofern Art. 26 ArGV 2 nicht spielen sollte. Dass sich der Beschwerdegegner 1 noch auf Art. 65 aArGV 2 stützte, erfordert keinen Eingriff in sein Dispositiv, weil es sich hierbei materiell ebenso um ein blosses Begründungselement dreht. Das gilt auch im Folgenden.
Das Gleiche hätte sich übrigens für Beschwerdeantrag 4 schon bei Anwendung von Art. 70 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 1 und Art. 90 in Verbindung mit Art. 91 Abs. 1 aArGV 2 ergeben, welche Bestimmungen das Personal der fraglichen drei Betriebe insofern zu beschäftigen erlaubten, als die Vorschriften über den Ladenschluss das Offenhalten der Verkaufsgeschäfte gestatteten. Denn gemäss § 8a Satz 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 1 lit. a RuhetagsG (in der am 1. Juni 1998 in Kraft getretenen Fassung vom 15. März 1998) dürfen in Zentren des öffentlichen Verkehrs Verkaufsgeschäfte, die sich in Bahnhofliegenschaften und damit verbundenen Einkaufspassagen befinden, selbst an Sonntagen von 6 Uhr bis 20 Uhr öffnen (vgl. auch § 8 RuhetagsG), was alles die Teilinkraftsetzung des neuen Ruhetags- und Ladenöffnungsgesetzes vom 26. Juni 2000 (vgl. auch dessen § 1 Abs. 1 lit. a) auf den 1. Dezember 2000 unberührt gelassen hat (OS 56, 351 ff. und 354). Der Begriff Zentren des öffentlichen Verkehrs meint dessen Knotenpunkte von grosser Bedeutung (ABl 1997 II 1425). Hierzu zählen ohne weiteres der Hauptbahnhof sowie der Bahnhof Stadelhofen (Prot. KR [1995-99], S. 10135 und 10139; vgl. auch Sachverhalt lit. A Abs. 1 in den vorinstanzlichen Entscheiden), und sämtliche durch die Beschwerdegegnerschaften 2 sowie 3 repräsentierten Betriebe und jene der Beschwerdegegnerinnen 4 sowie 5 liegen als Verkaufsgeschäfte zumindest in mit diesen Bahnhöfen verbundenen Einkaufspassagen (vgl. act. 11/3/1+2 sowie 13/5/1+2).
bb) Die in beiden Rekursen (je S. 5) und der Beschwerde (S. 6 f. und 22) geäusserten delegationsrechtlichen Bedenken, worauf es erst an geeigneter Stelle einzugehen gilt, betreffen bloss Betriebe im Sinn von Art. 26 ArGV 2 bzw. Art. 65 ff. aArGV 2, nicht aber die gegenwärtig ausschliesslich behandelten drei im Sinn von Art. 27 und 29 ArGV 2 bzw. Art. 70 ff. und 90 f. aArGV 2. Denn Art. 27 ArG erlaubt dem Verordnungsgeber, Gruppen von Betrieben oder Arbeitnehmenden ganz oder teilweise vom Verbot der Sonntagsarbeit oder dem Erfordernis von deren Bewilligung auszunehmen und entsprechenden Sonderbestimmungen zu unterstellen, soweit das die Rücksicht auf die speziellen Verhältnisse dieser Gruppen erheischt (Abs. 1 sowohl in der aktuellen als auch in der ursprünglichen Fassung; vgl. Letztere in AS 1966, 57 ff.); solche Sonderbestimmungen können namentlich erlassen werden für Betriebe, die der Versorgung mit leicht verderblichen Gütern dienen (Abs. 2 lit. d). Zu Recht hat der einschlägige Abschnittstitel XI vor Art. 70-92 aArGV 2 unter anderen Bäckereien, Konditoreien, Confiserien und Blumenhandelsbetriebe ausdrücklich als derartige Betriebe bezeichnet. Daran ändert nichts, dass es die jetzt anwendbare Verordnung nicht mehr tut.
cc) Beschwerdegegner 1 und Vorinstanz haben die Frage der Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit nur unter dem Aspekt der Betriebe beurteilt, die im Sinn von Art. 65 ff. aArGV 2 den Bedürfnissen der Reisenden dienen (so genannte Reisebedürfnisbetriebe, vgl. Abschnittstitel X vor den erwähnten Bestimmungen und zum Begriff RB 1999 Nr. 92). Hierzu rechneten Art. 65 Abs. 2 lit. a und c aArGV 2 Kioske und andere Verkaufsstellen in Bahnhöfen und Flughäfen sowie Dienstleistungsbetriebe in Bahnhöfen, Flughäfen und an Haltestellen der öffentlichen Transportbetriebe. Art. 65 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 68 Abs. 1 aArGV 2 erlaubte den Arbeitgebenden, die Arbeitnehmenden an Sonntagen ohne behördliche Bewilligung zu beschäftigen, soweit diese Betriebe nach den Vorschriften über den Ladenschluss oder gemäss Eisenbahngesetzgebung offen halten durften. Als Arbeitnehmende bezeichnete Art. 65 Abs. 3 aArGV 2 das Verkaufspersonal, mit Einschluss der ambulanten VerkäuferInnen, das Bedienungspersonal sowie die Hilfskräfte (AusläuferInnen und dergleichen). Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 definiert nunmehr Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetriebe namentlich an Bahnhöfen, Flughäfen und anderen Terminals des öffentlichen Verkehrs als Betriebe für Reisende, wenn jene ein Waren- und Dienstleistungsangebot führen, das sich überwiegend auf die spezifischen Bedürfnisse der Reisenden ausrichtet. Kraft Art. 26 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 2 ArGV 2 können die Arbeitgebenden die in solchen Betrieben mit der Bedienung der Durchreisenden beschäftigten Arbeitnehmenden während des ganzen Sonntags ohne behördliche Bewilligung einsetzen.
An Letzteres knüpft der (Eventual-)Antrag 2 der Beschwerde an, für welche Art. 26 Abs. 2 ArGV 2 nur das mit der Bedienung der Durchreisenden direkt befasste Personal meint, nicht aber jenes für rückwärtige Dienste wie Putzen, Aufräumen, Einräumen der Gestelle, Buchhaltung etc. (S. 21). Die Beschwerdegegnerschaften 2 und 3 widersetzen sich dem mit der Behauptung, keines der involvierten Unternehmen leiste sich den Luxus, an Sonntagen Buchhalter oder Lageristen einzusetzen; hingegen würden das Bedienen der Registrierkasse, das Auffüllen von Gestellen und leichtere Reinigungsarbeiten zu den üblichen Verrichtungen des Verkaufspersonals im Detailhandel gehören (act. 14 S. 8). Diese Kontroverse lässt sich auch bei den Betrieben von Kleiner, Sprüngli und Krämer als solche im Sinn von Art. 27 bzw. 29 ArGV 2 denken.
Beschwerdegegner 1 und Vorinstanz nehmen sämtliche in das gegenwärtige Verfahren einbezogenen (Reisebedürfnis-)Betriebe von der Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit aus, ohne nach der Tätigkeit des dort beschäftigten Personals zu differenzieren, obwohl schon Art. 65 Abs. 3 aArGV 2 nicht beliebige ArbeitnehmerInnen zu beschäftigen erlaubte. Das begründet ein generelles Feststellungsinteresse im Sinn von Beschwerdeantrag 2. Denselben gilt es indes, wenn er überhaupt Aktualität erlangt, vorab insofern abzuweisen, als er beim Personal, das lediglich Durchreisende bedient, die Nachweislichkeit dieses Umstands fordert. Denn ein solches Beweisbarkeitserfordernis lässt sich auf keinen Normwortlaut stützen und ebenso wenig interpretatorisch gewinnen. Für Blumen Krämer muss der Antrag zudem vollständig abgewiesen werden, weil Art. 29 ArGV 2 die ArbeitnehmerInnen in derartigen Läden hinsichtlich Aktivitätsinhalt keinen Beschränkungen unterwirft. Umgekehrt steht es bei den Verkaufsgeschäften von Bäckereien, Konditoreien und Confiserien, wo kraft Art. 27 Abs. 2 ArGV 2 ausschliesslich Verkaufspersonal Verwendung finden darf. Für die streitbetroffenen Betriebe von Kleiner und Sprüngli ist der Antrag deshalb in dem Sinn gutzuheissen, dass bloss Verkaufspersonal zum Einsatz gelangen mag, das aber natürlich nicht nur gegenüber Durchreisenden, sondern irgendwelcher Kundschaft. Das Verkaufspersonal kann dabei alles machen, was das Aufrechterhalten des Verkaufsbetriebs über den Sonntag gebietet.
dd) Mithin bleibt für Blumen Krämer der koordinationsrechtliche (Subeventual-) Antrag 3 der Beschwerde zu beurteilen. Die Beschwerdegegnerschaften 2 und 3 halten diesen für ein neues und deshalb unzulässiges Sachbegehren (act. 14 S. 8 f.), was zu Nichteintreten führen müsste. Es handelt sich indes um ein prozedurales Ansinnen, das den Vorwurf einer Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften gemäss § 50 Abs. 2 lit. d VRG impliziert. Einen solchen Verstoss gilt es schon von Amts wegen zu berücksichtigen (Kölz/ Bosshart/Röhl, § 50 N. 105).
Art. 39 EBG erlaubt den Bahnunternehmungen, an Bahnhöfen Nebenbetriebe einzurichten, soweit sich diese auf die Bedürfnisse der Bahnkunden ausrichten (Abs. 1); solche Nebenbetriebe unterliegen nicht den Vorschriften von Kantonen und Gemeinden über die Öffnungs- und Schliessungszeiten, hingegen den weiteren über die Gewerbe-, Gesundheits- und Wirtschaftspolizei sowie den von den zuständigen Behörden verbindlich erklärten Regelungen über das Arbeitsverhältnis (Abs. 2). Die Interpretation der Begriffe "an Bahnhöfen" und "Ausrichtung auf die Bedürfnisse der Bahnkunden", welche aus einem Geschäft einen Nebenbetrieb machen, wie auch der Zusammenhang von Eisenbahn- und Arbeitsgesetzgebung in den genannte Punkten sind fraglich, dürfen aber einstweilen offen gelassen werden.
Wie gesehen kommt nämlich beim Geschäft von Blumen Krämer – das gilt übrigens auch für jene von Kleiner und Sprüngli – nichts auf den umstrittenen (zusätzlichen) Charakter als Reisebedürfnisbetrieb im Sinn von Art. 27 ArGV 2 an. Deshalb interessiert vorweg ebenso wenig, ob diesen Geschäften schliesslich der eisenbahnrechtliche Nebenbetriebsstatus zu- oder aberkannt werde. Also gilt es gegenüber Blumen Krämer auch Beschwerdeantrag 3 abzuweisen.
ee) Gestützt auf Art. 27 Abs. 2 lit. a ArG bestimmt zudem Art. 19 ArGV 2, auf Apotheken und die darin mit Bereitstellung und Verkauf von Medikamenten beschäftigten ArbeitnehmerInnen finde Art. 4 Abs. 2 ArGV 2 für den ganzen Sonntag Anwendung, soweit es sich um das Aufrechterhalten von Notfalldiensten handle. Teilweise weniger restriktiv, aber hinwiederum auch einschränkender hat Art. 19 in Verbindung mit Art. 22 aArGV 2 noch gelautet, in Apotheken beschäftigte ArbeitnehmerInnen dürfen bei Dringlichkeit der Arbeit oder ausserordentlichem Arbeitsandrang ohne behördliche Bewilligung am Sonntag eingesetzt, müssen indes mit einem Lohnzuschlag von mindestens 50 % bezahlt werden.
Dass sich die Beschwerdegegnerin 5 gegebenen Falls auf Art. 19 ArGV 2 berufen kann, erscheint weder als strittig noch lässt es sich bezweifeln und benötigt deshalb keine Feststellung, wie sie die Beschwerde primär beantragt. Hierauf gilt es demnach nicht einzutreten. Vielmehr interessiert im Folgenden, ob die Bahnhofapotheke – darüber hinaus und mit allen weiteren gegenwärtig zur Diskussion stehenden Geschäften – ein Reisebedürfnisbetrieb im Sinn von Art. 26 ArGV 2 sei.
b) Wie bereits angetönt und abweichend von den vorinstanzlichen Entscheiden (je E. 4) sowie den Beschwerdegegnerschaften 2 und 3 (act. 10/7 und 12/11 je S. 2 f. sowie 14 S. 3), halten die Beschwerdeführenden Art. 27 ArG mit Blick auf die Reisebedürfnisbetriebe einerseits für eine unzulässige Delegationsnorm und argumentieren anderseits, der Bundesrat habe mit Art. 26 ArGV 2 bzw. Art. 65 ff. aArGV 2 die ihm durch Art. 40 in Verbindung mit Art. 27 ArG verliehenen Verordnungskompetenzen überschritten.
Ob ein Bundesgesetz statthaft Regelungsbefugnisse delegiert habe, gehört indes von Verfassungs wegen nicht zum Eingriffsbereich der Gerichte; diese dürfen hingegen prüfen, ob sich der Bundesrat im Rahmen der ihm eingeräumten Befugnisse bewegt habe (Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4. A., Zürich 1998, Rz. 1815; dieselben, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Supplement zur 4. Auflage, "Die neue Bundesverfassung", Zürich 2000, Rz. 1806 ff.).
Die Beschwerdeführenden konstatieren zwar zutreffend, für Reisebedürfnisbetriebe fehlten Anhaltspunkte in Art. 27 Abs. 2 ArG, welche Norm insbesondere für die dort genannten Bereiche Sonderbestimmungen bezüglich Verbot der Sonntagsarbeit bzw. der Pflicht zu deren Bewilligung zu erlassen erlaubt, aber das eben ausdrücklich nur insbesondere tut. Für die Statthaftigkeit derartiger Sonderbestimmungen kommt es kraft Art. 27 Abs. 1 ArG lediglich darauf an, ob sie mit Rücksicht auf die speziellen Verhältnisse irgendwelcher Betriebe als notwendig erscheinen (vgl. Manfred Rehbinder/Roland Müller, Arbeitsgesetz, 5. A., Zürich 1998, S. 133 f.). Das vermag man bei Reisebedürfnisbetrieben nicht im Ernst zu bezweifeln. Namentlich sagt Art. 39 EBG schon in der alten erweiterten Fassung, wo die Bedürfnisse des – hier interessierenden – Bahnbetriebs und des Verkehrs es rechtfertigen, können die Bahnunternehmungen auf Bahngebiet Nebenbetriebe einrichten (Abs. 1); solche Nebenbetriebe unterstehen den Vorschriften über die Gewerbe-, Gesundheits- und Wirtschaftspolizei sowie den von den zuständigen Behörden verbindlich erklärten Regelungen über das Arbeitsverhältnis (Abs. 2); soweit indessen Bedürfnisse des Bahnbetriebs und des Verkehrs es erfordern, finden die Vorschriften von Kantonen und Gemeinden über die Öffnungs- und Schliessungszeiten keine Anwendung (Abs. 3); Einrichtungen und Betriebe der auf Erwerb ausgerichteten Nebennutzungen auf Bahngebiet, die nicht von Bahnbetrieb und -verkehr abhängen, unterstehen der ordentlichen Gesetzgebung von Bund und Kantonen (Abs. 4). Da Nebenbetriebe unter Umständen auch an Sonntagen öffnen dürfen, handelt der Bundesrat im Sinn des eidgenössischen Eisenbahngesetzgebers, wenn er den Reisebedürfnisbetrieben alsdann bewilligungsfrei das nötige Bedienungspersonal gönnt (was keineswegs die Identität von eisenbahnrechtlichem Neben- und arbeitsrechtlichem Reisebedürfnisbetrieb bedeuten soll). Sonst hätte es der gleiche Souverän mit Art. 1 Abs. 2, 4 Abs. 1 und Art. 27 Abs. 1bis ArG tendenziell den allgemein vom Arbeitsgesetz bzw. nur von der Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit ausgenommenen arbeitnehmerInnenlosen, Familien- und neu ebenso den kleingewerblichen Betrieben vorbehalten wollen, Bahnnebenbetriebe zu führen, welche Absicht sich ihm schwerlich unterstellen lässt. Die Beschwerdegegnerschaften 2 und 3 meinten im Rekursverfahren jedoch zu Unrecht, ihren Standpunkt bestätige bereits Art. 71 (wohl lit. c) ArG, wonach Polizeivorschriften von Bund, Kantonen und Gemeinden über die Sonntagsruhe und über die Öffnungszeiten von Betrieben vorbehalten bleiben, die dem Detailverkauf, der Bewirtung oder der Unterhaltung dienen (vgl. dazu Rehbinder/Müller, S. 215 sowie Jean-François Aubert in: Walter Hug, Kommentar zum Arbeitsgesetz, Bern 1971, Art. 71-73 N. 1 f. und 23 f.).
c) Nach alledem gilt es nunmehr, Art. 26 ArGV 2 auszulegen, und zwar einerseits auch vor dem Hintergrund von Art. 65 ff. aArGV 2 sowie anderseits im denkbaren Zusammenhang von Arbeits- und Eisenbahngesetzgebung.
aa) Die Beschwerdeführenden bemerken einleitend, weil die Art. 18 f. ArG grundsätzlich Sonntagsarbeit verbieten bzw. der Bewilligungspflicht unterwerfen, müsse der Begriff der Reisebedürfnisbetriebe, die als eine Ausnahme Arbeitnehmende am Sonntag bewilligungsfrei beschäftigen können, restriktiv interpretiert werden (act. 2 S. 7 f. und 22 f. sowie 10/1 und 12/1 je S. 5, auch zum Folgenden).
Diese Meinung teilt das Kreisschreiben des Bundesamts für Wirtschaft und Arbeit (BWA) vom September 1998 betreffend Art. 65 ff. aArGV 2 (abgedruckt in JAR 2000, S. 85 ff., 85). Es entspricht auch den Tatsachen, dass eine Arbeitsgesetzesrevision in der Volksabstimmung vom 1. Dezember 1996 unter anderem deswegen scheiterte, weil sie sechs bewilligungsfreie Verkaufssonntage vorsah (BBl 1998 II 1403). Hingegen lässt sich BGE 120 Ib 332 = Pra 84/1995 Nr. 270 nicht entnehmen, (arbeitsgesetzliche) Ausnahmen seien restriktiv zu handhaben. Vielmehr hat die These der restriktiven Auslegung von Ausnahmeregeln generell ausgedient (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 187; vgl. auch BGE 117 Ib 114 E. 7c).
Der Ausgang der erwähnten Volksabstimmung vom 1. Dezember 1996 erlaubt nur den Schluss, der Souverän habe die Kauflust des allgemeinen Publikums nicht auf Kosten der Sonntagsruhe für das Verkaufspersonals befriedigt sehen wollen. Damit ist aber für die Begriffsbestimmung von Reise(nden)bedürfnisbetrieben kaum etwas gewonnen.
bb) Art. 65 Abs. 4 aArGV 2 behielt
Verfügungen der Eisenbahnaufsichtsbehörden kraft Art. 40 Abs. 1 lit. g (heute
lit. e) EBG vor, d.h. Entscheide über Streitigkeiten betreffend das Bedürfnis
zur Einrichtung von Nebenbetrieben sowie deren Öffnungs- und
Dieser Gleichlauf hat jetzt ein Ende gefunden, weil Art. 26 ArGV 2 nicht mehr auf das Eisenbahngesetz bzw. darauf gestützte Anordnungen verweist (ebenso Beschwerde S. 8, 12 und 14, auch zum Folgenden). Dass es für Bahnnebenbetriebe, die sonntags offen halten dürfen, als wünschbar oder gar notwendig erscheint, alsdann Personal einzusetzen, verpflichtet den Bundesrat laut der klaren Kann-Bestimmung bzw. blossen Ermächtigung in Art. 27 ArG keineswegs, hierfür durch Verordnung von der Bewilligungspflicht zu dispensieren (vgl. Rehbinder/Müller, S. 134; Max Holzer in: Hug, Art. 27 N. 2 f.). Deshalb gilt es den arbeitsrechtlichen Begriff des Reisebedürfnisbetriebs im Sinn von Art. 26 ArGV 2 prinzipiell unabhängig von jenem des Bahnnebenbetriebs auszulegen. Wegen der offenkundigen Nähe der beiden hindert das allerdings nicht, Erkenntnisse aus der Interpretation des Letzteren für den Ersteren in Betracht zu ziehen (vgl. auch Beschwerde S. 9 sowie die Beschwerdegegnerschaften 2 und 3 in act. 14 S. 3 f.).
Entgegen den Beschwerdegegnerschaften 2 und 3 (act. 14 S. 5) vermag indes die Liberalisierung der Ladenöffnungszeiten im Kanton Zürich die Anwendung der eidgenössischen ArbeitnehmerInnenschutzgesetzgebung in keiner Weise zu beeinflussen. Denn auf dem Sachgebiet der Arbeits- und Ruhezeit haben die Kantone nach Art. 73 Abs. 1 lit. a ArG die Möglichkeit des Legiferierens verloren oder können jedenfalls nicht die bundesrechtlichen Standards zu Lasten der Beschäftigten unterschreiten (Rehbinder/Müller, S. 111 f., 215 und 217).
cc) Mit Urteil vom 22. Juni 1998 hat das Bundesgericht zu den Reisebedürfnisbetrieben im Sinn von Art. 65 ff. aArGV 2 erwogen, ihre Kundschaft müsse sich hauptsächlich bzw. vorwiegend aus Reisenden zusammensetzen und sie haben deren spezifischen bzw. besonderen Bedürfnissen zu dienen (JAR 1999, S. 355 ff.; vgl. auch Rehbinder/Müller, S. 135 sowie E. 6.1 in den vorinstanzlichen Entscheiden). Gleichfalls zu Art. 65 ff. aArGV 2 ergänzte das BWA im erwähnten Kreisschreiben vom September 1998 einleuchtend richtig, im Zusammenhang mit Bahnhöfen müsse es sich bei den Reisenden um – zu welchem Zweck auch immer – die Bahn Benützende handeln, also Ferien-, Ausflugs- und Geschäftsreisende sowie Pendler, aber nicht Anwohner der näheren oder weiteren Umgebung des Bahnhofs, welche diesen aus andern Gründen aufsuchen. Bei den spezifischen Bedürfnissen haben solche nach Speis und Trank, Zeitungen, Büchern, Tabakwaren, Schokolade, Reisebedarf, Frischblumen und Lebensmitteln für unterwegs im Vordergrund zu stehen sowie nach Dienstleistungen in Verbindung mit dem Reiseverkehr, wie sie etwa Bankfilialen, Informationsbüros und Autovermietungen offerieren; nicht dazu gehören jedoch die Befriedigung von Sonderwünschen, die Reisende gelegentlich äussern, oder Bedürfnisse, die sich ohne weiteres vor oder nach der Reise oder ohne Beeinträchtigung des Anspruchs auf bequemes Reisen ausserhalb des Bahnbetriebs abdecken lassen; davon ausgeschlossen sind ebenso Versorgungsbedürfnisse von Ortsbevölkerung, Anwohnern der Agglomeration und Einkaufstouristen. Als Verkaufsstellen können nur Betriebe gelten, deren Angebot sich zumindest vorwiegend auf die spezifischen Bedürfnisse der Reisenden ausrichte und deren Existenz von den Kaufaktivitäten der Reisenden abhänge; das Angebot und die Verkaufsfläche müssen sich im Vergleich mit andern Geschäften einschränken, wie auch der italienische und französische Verordnungstext zeigen. Als taugliches Instrument für die Festlegung des massgeblichen Bahnhofareals erscheinen die für die Reisenden wichtigen Verkehrswege zu und von den Geleisen; die Verkaufsstellen haben sich deshalb in der Nähe der Bahnsteige, der Geleise oder an den Hauptverkehrswegen im Bahnhof zu oder von den Geleisen zu befinden.
Art. 26 ArGV 2 bestätigt diese Definition des Reisebedürfnisbetriebs offensichtlich (anfänglich einengend, im Ergebnis jedoch gleich Beschwerde S. 9-11, auch zum Folgenden; aufschlussreich ferner act. 11/9 S. 9 f. und 13/9 S. 10 f.). Gegenüber Art. 65 Abs. 2 lit. c aArGV 2 einzig weitergehend lässt die neue Norm an Haltestellen der öffentlichen Transportbetriebe bzw. Terminals des öffentlichen Verkehrs nicht mehr nur Dienstleistungsbetriebe, sondern jetzt auch Verkaufsstellen zu. Das spielt hier freilich vorab keine Rolle, weil damit nicht Haltestellen im innerstädtischen Verkehr gemeint sind (Rehbinder/ Müller, S. 136; offen gelassen vom BGr in JAR 1999, S. 355 ff.; dazu passte auch der Begriff der Durchreisenden in Art. 26 Abs. 2 ArGV 2 schlecht).
dd) Angesichts der mit Art. 26 ArGV inhaltlich gewährleisteten Kontinuität von Art. 65 ff. aArGV 2 und der durch die letzteren Bestimmungen hergestellten Verbindung zum Eisenbahnrecht erstaunt es nicht, dass der Begriff des Reisebedürfnisbetriebs an Bahnhöfen jenen des Nebenbetriebs einschliesst, wie ihn das Bundesgericht zur alten Fassung von Art. 39 EBG entwickelt hat (ähnlich Beschwerde S. 11, 15, 20 und 23; vgl. auch Beschwerdegegnerschaften 2 und 3 in act. 14 S. 4 ff.). Insbesondere hat BGE 123 II 317 (vollständig als act. 13/9/2/4) zum Zürcher Hauptbahnhof folgende Überlegungen angestellt:
"3.– a) ... b) aa) Das Bundesgericht hat sich im Entscheid «Stadelhofen» eingehend mit der Tragweite von Art. 39 Abs. 1 EBG auseinandergesetzt (BGE 117 Ib 114 ff. [vollständig als act. 11/9/4]). Es verwarf den Einwand, dass in Bahnnebenbetrieben nur gerade Bedürfnisse befriedigt werden dürfen, die während der Bahnreise entstehen ... und nahm ... eine geltungszeitliche Auslegung dieser Bestimmung vor: Der Umfang der von den Bahnunternehmungen zu befriedigenden Bedürfnisse sei nicht ein für allemal gegeben; er wachse mit dem Lebensstandard der Bahnbenützer. Diesem Umstand habe der Gesetzgeber Rechnung getragen, indem er als Rechtfertigungsgrund für die Errichtung von Nebenbetrieben einen unbestimmten Rechtsbegriff gewählt habe. Die Art der Bedürfnisse könne sich ändern, vor allem eine Ausweitung erfahren; die neuen Bedürfnisse müssten aber von einer gewissen Stärke sein. Die Befriedigung vereinzelter oder ausgefallener Wünsche, die gelegentlich von Reisenden geäussert würden, gehöre ebensowenig dazu wie Bedürfnisse, die ebensogut und ohne Behinderung vor oder nach der Reise befriedigt oder ohne Beeinträchtigung des Anspruchs auf bequemes Reisen ausserhalb des Bahnbetriebs abgedeckt werden könnten ... Das Bundesgericht hielt an einem sachlichen Zusammenhang zwischen der Geschäftstätigkeit und dem Bahnreisen als solchem fest. Es müsse im Einzelfall abgeklärt werden, ob für die Geschäftstätigkeit ein Bedürfnis des Bahnbetriebs und des Verkehrs bestehe; welche Geschäfte als Nebenbetriebe gelten könnten, bestimme sich nach der Grösse des Bahnhofs, seiner Lage und der Zusammensetzung der Bahnkundschaft. Da im Bahnhof Stadelhofen in erster Linie die Bedürfnisse von Berufspendlern im Lokalverkehr abzudecken seien, habe das Angebot – neben den klassischen Nebenbetrieben oder Weiterentwicklungen von solchen – auf diese Bedürfnisse ausgerichtet zu sein, damit ein Geschäft als Bahnnebenbetrieb anerkannt werden könne. Der Berufspendler müsse den geänderten Arbeits- und Lebensgewohnheiten in Grossstadt-Agglomerationen entsprechend seine Grundbedürfnisse in einer dem Bahnreisen angemessenen Art und Weise (schneller Kauf beispielsweise von leicht im Zug transportablen Waren) am Bahnhof befriedigen können ... bb) ... Dass vereinzelte Geschäfte nicht nur von Bahnkunden besucht werden, sondern auch von Dritten, schliesst ein Bedürfnis der Bahnreisenden nicht aus. c) ... ... Art. 39 Abs. 3 EBG bezieht sich auf die Dauer des nach Absatz 1 bestehenden Bedürfnisses des Bahnbetriebs und des Verkehrs: Nur wenn und solange ein solches besteht, sind am Bahnhof allenfalls von kantonalen oder kommunalen Regelungen abweichende Ladenöffnungszeiten auch erforderlich (unveröffentlichtes Urteil vom 7. Juni 1994 [Stadelhofen II], E. 3c/bb)... Ob sich aufgrund der Gebote des Bahnbetriebs und des Verkehrs von kantonalen oder kommunalen Regelungen abweichende Öffnungszeiten rechtfertigen, ist im Einzelfall mit Blick auf das Verkehrsaufkommen zu beurteilen. Die abweichenden Öffnungszeiten sind unter Umständen bei den einzelnen Betrieben im Hinblick auf ihr Angebot noch einmal auf ihre Notwendigkeit hin zu prüfen. Wenn ein Geschäft an sich als Nebenbetrieb zu qualifizieren ist, bedeutet dies nämlich nicht unbedingt auch, dass die von ihm angebotene Ware oder Dienstleistung über die ganze Zeitspanne der Öffnungszeiten hinweg – vor allem auch an Sonntagen – einem Bedürfnis des Bahnbetriebs und des Verkehrs entspricht (vgl. unveröffentlichtes Urteil vom 7. Juni 1994 [Stadelhofen II], E. 3c/bb). Kann zu Randzeiten ein bestimmtes Bedürfnis der Reisenden vom Verkehrsaufkommen her durch einen oder einige wenige Betriebe abgedeckt werden, so stellt sich allenfalls die Frage, ob Geschäfte mit gleichartigem Warenangebot ausserhalb der kantonalen oder kommunalen Öffnungszeiten nicht alternierend offenzuhalten wären. 4.– a) Der Hauptbahnhof Zürich ist ein wichtiger und stark frequentierter Eisenbahnverkehrsknotenpunkt, mit dem zahlreiche andere Verkehrsunternehmungen verbunden sind. Laut den Akten handelt es sich um den grössten Umsteigebahnhof mit internationalen Verbindungen der Schweiz. Die Bahnkundschaft von 300'000 bis 350'000 an- und wegfahrenden Passagieren pro Tag setzt sich aus Berufspendlern, Touristen, Geschäfts- sowie Ausflugsreisenden zusammen. Die Frage nach dem Nebenbetriebsstatus der einzelnen Geschäfte ist vor diesem tatsächlichen Hintergrund zu prüfen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Bundesgericht im Entscheid «Stadelhofen» im wesentlichen erklärt hat, dass der Bahnreisende seine alltäglichen Grundbedürfnisse, die er gerade wegen seines Bahnreisens durch den Zwang von Arbeitszeit und Fahrplan nur erschwert decken kann, im Rahmen seiner regelmässigen Reiseaktivität soll befriedigen können. Zur Abdeckung anderer Bedürfnisse hat das Bundesgericht nur solche Geschäfte zugelassen, die klassischerweise als Bahnnebenbetriebe gelten (Kiosk, Coiffeur, Blumenladen usw.) oder heutigen Bedürfnissen entsprechende Weiterentwicklungen von solchen darstellen (kiosk-/barartige Geschäftsorganisation und entsprechendes Angebotssortiment: kleineres Buchgeschäft mit etwas erweitertem Lektüreangebot als ein klassischer Kiosk usw.). b) Der Kauf am Bahnhof in Nebenbetrieben hat Ausnahmecharakter. Er soll dem Bahnreisenden aus einer durch seine Reise begründeten oder damit zusammenhängenden momentanen Verlegenheitssituation helfen. Dies sollte mit dem Begriff des «En-Passant-Kaufs» (Einkauf ohne Zeitaufwand in kioskartiger Organisation, Kleinmengen usw.) ausgedrückt werden. Im Rahmen einer zeitgemässen Weiterentwicklung des Kiosksortiments ist dem Bahnkunden ein gegenüber dem klassischen Kiosk etwas erweitertes Angebot analog den Verhältnissen bei Tankstellen und Autobahnraststätten zur Verfügung zu stellen. Es geht nicht darum, ihm in mehreren kleinen, aber hochspezialisierten Geschäften ein umfassendes Angebot zu eröffnen, das unter Umständen grösser ist als jenes entsprechender Abteilungen eines Warenhauses. Nicht alles, was in der Angebotspalette eines Bahnhofs wünschbar erscheint, ist im Sinne von Art. 39 Abs. 1 EBG durch die Bedürfnisse des Bahnbetriebs und des Verkehrs auch gedeckt. Geht das Angebot am Bahnhof über die Befriedigung alltäglicher, kleinerer Bedürfnisse im geschilderten Rahmen hinaus, ist hierfür auf die kommerzielle Nutzung gemäss Art. 39 Abs. 4 EBG zu verweisen... Dass ein breiteres Warenangebot den Bahnhof als solchen attraktiver und das Verbringen der Wartezeit abwechslungsreicher gestaltet, vermag daran ebensowenig zu ändern wie der Leistungsauftrag der Bundesbahnen ... 5.– ... 6.– c) Aus den vorliegenden Verfahren und jenen um den Bahnhof Stadelhofen ergeben sich künftig branchenmässig folgende Richtlinien: – Kleider- und Schuhgeschäfte sind grundsätzlich keine Bahnnebenbetriebe. – Hifi-, Platten- und Computerläden haben in der Regel als kommerzielle Nutzungen zu gelten; ebenso: Galerien, Reprografieunternehmen, Optiker-, Foto- und Elektrofachgeschäfte, Weinhandlungen usw. – Buchhandlungen, Papeterien,
Geschenkartikel- und Spielwarenboutiquen können Bahnnebenbetriebe sein,
wenn sie von der Grösse und der Organisation her Kioskcharakter haben – Bäckereien, Konditoreien, Confiserien haben im Rahmen einer kioskartigen Organisation an grösseren Bahnhöfen Nebenbetriebsstatus. Das gleiche gilt für Metzgereien mit ausgebautem Traiteur-Service. – Lebensmittelgeschäfte können an
Pendler- und Grossstadtbahnhöfen Nebenbetriebs- – Tabakwarengeschäfte, Blumenläden (Kauf von Schnittblumen, Arrangements usw.; hingegen keine Gärtnereiartikel, Saatgut), Coiffeurläden, Restaurants, Sandwichverkaufsstellen und Take-Aways sind klassische Bahnnebenbetriebe oder können als zeitgemässe Fortbildung von solchen gelten. – Apotheken, Drogerien, und Parfümerien (soweit mit Drogerieprodukten verbunden) können an Grossbahnhöfen mit durchmischtem Publikumsverkehr (bei beschränkter Verkaufsfläche) als Nebenbetriebe gelten. 7.– ..."
ee) Bei der Erstberatung der Bahnreform (vgl. hierzu Botschaft in BBl 1997 I 909 ff.) beantragte die ständerätliche Kommission, die ursprüngliche Fassung von Art. 39 Abs. 1 EBG um folgenden zweiten Satz zu ergänzen: "Der Bundesrat bezeichnet die Branchen, deren Geschäfte als Nebenbetriebe gelten." Nachdem der Berichterstatter an den soeben referierten "umstrittenen" Bundesgerichtsentscheid erinnert und den Widerstand des Bundesrats erwähnt hatte, der keinen Legiferierungsbedarf sehe, begründete er den Antrag damit, dieser verhindere, dass das Bundesgericht interpretieren müsse, welche Branchen zu den unerlässlichen Nebenbetrieben der Bahn gehören. Der Ständerat nahm den Antrag an (Amtl.Bull. S 1997, S. 877). – Die nationalrätliche Kommission wollte dem beitreten. Nationalrat Loeb beantragte dagegen die heutige Fassung von Art. 39 EBG, wobei in Abs. 1 erst von Bedürfnissen der Kunden die Rede ging, sowie die Streichung des Anstandsverfahrens in Art. 40 EBG. Er bezweckte hiermit, den Bahnen unabhängig von Reisebedürfnissen die optimale Nutzung ihrer Liegenschaften in voller unternehmerischer Freiheit zu erlauben und die Bahnhöfe attraktiver zu machen. Zwei das unterstützende Voten betonten, der Markt solle entscheiden. Nationalrat Marti und Bundesrat Leuenberger, der nunmehr eine Verordnungskompetenz des Bundesrats befürwortete, wehrten sich vergeblich. Der Nationalrat nahm den Antrag Loeb zu Art. 39 EBG deutlich an, beharrte aber knapp auf dem Anstandsverfahren. Weil dieses Resultat etwas verwirrlich anmutete, kam der Rat auf Art. 39 EBG zurück, stimmte indes dem Antrag Loeb erneut zu, wenn auch weniger komfortabel (Amtl.Bull. N 1998, S. 15 ff.). – Hierauf beantragte die ständerätliche Kommission, dem Nationalrat beizupflichten, jedoch in Art. 39 Abs. 1 EBG von Bedürfnissen der Bahnkunden zu sprechen. Der Berichterstatter erklärte, der Nationalrat habe den ursprünglichen Art. 39 Abs. 1 EBG redaktionell neu gefasst, und zwar restriktiver. Die Kommission habe das noch damit verdeutlicht, dass ausschliesslich die Bedürfnisse von Bahnkunden gemeint seien. Der Ständerat nahm den Antrag so an (Amtl.Bull. S 1998, S. 282 f.). – Der Nationalrat lenkte endlich ein. Zuvor hatte sein Berichterstatter erläutert, der Ständerat habe die Fassung der Volkskammer mit dem Begriff der Bahnkunden etwas verschärft, obwohl man davon ausgehen könne, dass sich die Kunden nicht mit dem Bahnbillett ausweisen müssen. Die Einschränkung sei von der Angebotsseite her zu sehen. In diesem Sinn beispielsweise vermögen Verpflegungsbetriebe eher als Nebenbetriebe zu gelten denn Kleidergeschäfte (Amtl.Bull. N 1998, S. 612 f.).
Amédéo Wermelinger und Serge Stalder, die sich beide als Mitarbeiter der SBB zu erkennen geben (Der juristische Lebenslauf von SBB-Liegenschaften in: Festschrift Paul-Henri Steinauer, Fribourg 1998, S. 149 ff.), halten bereits die Bundesgerichtspraxis zu Art. 39 EBG in der ursprünglichen Fassung für verfehlt, und zwar insbesondere was die branchen- und flächenmässige Eingrenzung der Nebenbetriebe anlangt sowie das Erfordernis, diese sollen nicht Bedürfnissen dienen, welche sich ohne weiteres während der ordentlichen Ladenöffnungszeiten ausserhalb des Bahnhofs befriedigen lassen; sie meinen, die Novellierung der Bestimmung mache BGE 123 II 317 weitgehend obsolet und es komme für die Verleihung des Nebenbetriebsstatus nur mehr auf einen effizient abgewickelten Verkauf von Gegenständen an, welche verschiedene Bahnkunden begehren (a.a.O., S. 181 ff.). In letzterer Hinsicht ähnlich äussern sich der Beschwerdegegner 1 (act. 10/6 und 12/13 je S. 2) sowie die Beschwerdegegnerschaften 2 und 3 (act. 10/7 und 12/11 je S. 3 f. sowie 14 S. 6 f.); in gleicher Richtung zielen Überlegungen der vorinstanzlichen Entscheide (E. 8.2 ff.) und des BAV (act. 10/7/1 S. 7 f. und 11/17 S. 2). Die Beschwerdeführenden erwidern, die Revision von Art. 39 EBG bedeute eine blosse Anpassung an die bundesgerichtliche Rechtsprechung und deshalb keine materielle Änderung (act. 2 S. 12 ff. und 23 sowie 10/1 und 12/1 je S. 6 ff.).
Nationalrat Loeb und seine Mitstreitenden dürften eine totale Liberalisierung der Nebenbetriebe bezweckt haben. Die Volkskammer behielt indes von Anfang an das Anstandsverfahren bei und stimmte dann auch der vom Ständerat in ihre Fassung eingefügten Verschärfung zu. Käme es nur auf die Willensäusserungen im Nationalrat an, liesse sich die vorinstanzliche Interpretation von Art. 39 EBG wohl kaum bemäkeln, die obendrein zumindest seinerzeit kraft Art. 65 ff. aArGV 2 auf die arbeitsrechtliche Beurteilung durchschlagen musste. Stellte man hingegen auf die Verlautbarungen im Ständerat ab, wäre die Einrichtung von Nebenbetrieben im Vergleich zu früher gar strengeren Bedingungen unterworfen worden. Haben die beiden Räte also einen Gesetzestext verabschiedet, über dessen Bedeutung sich je in ihrem Schoss miteinander unvereinbare Auffassungen kundtaten, kann es auf diese nicht ankommen und gilt es den revidierten Art. 39 EBG ohne die Materialien auszulegen. Da das Bundesgericht schon unter dessen alter Fassung von Bedürfnissen der Bahnkunden gesprochen hat, drängt sich auf, in der Umformulierung lediglich eine Nachführung der Bestimmung im Sinn der höchstrichterlichen Praxis zu erblicken.
ff) Zur Auslegung von Art. 26 ArGV 2 ist anzufügen, dass dieser Artikel explizit auf die Bedürfnisse der Reisenden verweist und eine Einschränkung lediglich von der Angebotsseite her vornimmt. Unter Beachtung des französischen und des italienischen Textes ist der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zuzustimmen, dass als Verkaufsstellen nur Betriebe gelten können, deren Angebot sich zumindest vorwiegend auf die spezifischen Bedürfnisse der Reisenden ausrichtet und deren Existenz von den Kaufaktivitäten der Reisenden abhängt. Wie das Bundesgericht zutreffend anmerkt, schliesst auch die Tatsache, dass die Geschäfte nicht nur von Bahnkunden besucht werden – sondern auch von weiteren Personen – ein Bedürfnis der Bahnreisenden nicht aus (BGE 123 II 317 E. 3 b/bb). Die Bewilligungspflichtigkeit hängt davon ab, ob das Sortiment auf die Bahnreisenden und deren Bedürfnisse ausgerichtet ist und kann nicht davon abhängen, ob das Sortiment auch Anziehungspunkt für nicht Bahnreisende darstellt. Dies würde bedeuten, das Sortiment für Bahnkunden ungerechtfertigt einzuschränken. Somit ist klarzustellen, dass es auf die Ausrichtung des Angebots der Geschäfte auf die Bedürfnisse der Bahnkunden und nicht auf die tatsächliche sonntägliche Kundenstruktur ankommt. Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 macht keine Unterscheidung zwischen den Werktagen und dem Sonntag. Hinzu kommt die mangelnde Praktikabilität einer solchen Lösung: Die Grundfrage der Bewilligungspflicht müsste laufend veränderten Bedürfnissen angepasst werden und innert gewissen Abständen müsste die Kundenstruktur am Sonntag überprüft und kontrolliert werden. Ein solcher Abklärungsaufwand scheint schon aus praktischen Gründen unvertretbar. Die Kundenstruktur ist vielmehr gesamthaft über die ganz Woche zu betrachten und nicht im einzelnen pro Geschäft am Sonntag zu eruieren.
d) Hiermit können nun die einzelnen Geschäfte daraufhin untersucht werden, ob sie Reisebedürfnisbetriebe seien.
aa) Der Rekurs betreffend den Bahnhof Stadelhofen schien wohl aus irriger Vermischung mit der ähnlichen Teilargumentation zum Hauptbahnhof antönen zu wollen, die kontroversen Betriebe liegen nicht gemäss Art. 39 Abs. 1 EBG bzw. Art. 65 Abs. 2 lit. a aArGV 2 am bzw. im Bahnhof (act. 10/1 S. 6 ff.). Der vorinstanzliche Entscheid hat das verworfen (E. 7); darauf lässt sich nach § 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG zustimmend verweisen, und zwar um so eher, als die Beschwerde das nicht mehr aufgreift.
bb) Der Rekurs bezüglich Hauptbahnhof machte das Selbe geltend bezüglich der dortigen Betriebe 1, 3, 5, 7, 9, 11, 12, 17, 21, 23, 24, 25, 26, 32, 36, 37, 39, 40, 42, 44, 45, 46, 48, 53, 54, 57, 59 (act. 12/1 S. 6 ff., auch zum Folgenden); in der Beschwerde, die sich nun auch auf Art. 26 ArGV 2 beruft, fehlen aus unerklärlichen Gründen die Betriebe 39, 42 und 54 (S. 10, 14, 18 und 23, auch zum Folgenden). Während die SBB die Betriebe 24, 42 und 54 in der Passage Bahnhofquai nicht als auf Boden im Eigentum der Stadt Zürich liegend bezeichneten (act. 13/8/1, auch zum Folgenden), wozu die Beschwerdeführenden das Gegenteil behaupteten, befinden sich alle andern im alten Shopville unter dem Bahnhofplatz unstreitig ausserhalb des SBB-Territoriums. Die Betriebe 5, 11 und 48 haben bereits ihre Behandlung erfahren (oben a/aa-dd). Hier werden erst die Betriebe 1 (Mc Orient, Imbissladen/Takeaway), 3 (Valentino, italienische Lebensmittelspezialitäten, 88 m2), 7 (Marinello, Lebensmittel/Takeaway, 70 m2), 9 (Reformhaus Egli, Lebensmittel, 29 m2), 12 (Stop Shop, Lebensmittel/Takeaway, 89 m2), 44 (Finsler, Drogerie, 80 m2), 45 (Grob, Coiffeur) und 46 (Avant Card, Papeterie, 27 m2) geprüft; denn abgesehen von Örtlichkeit sowie Kundenstruktur erfüllen nur sie ohne weiteres die aufgezeigten bundesgerichtlichen Kriterien eines Bahnnebenbetriebs und damit ebenso eines arbeitsrechtlichen Reisebedürfnisbetriebs, was übrigens in gleichem Mass für die Betriebe 5, 11 und 48 gilt (act. 13/7 Blätter 1 und 6 sowie 13/9 S. 14, 16, 29, 32, 40, 48, 55 und 69). Insbesondere hat ja das Bundesgericht mit Urteilen vom 11. Juli 1991 sowie 17. Juni 1997 den Schwesterbetrieben von Marinello sowie Valentino, Reformhaus Egli und Conditorei Sprüngli in Bahnhof Stadelhofen sowie Hauptbahnhof den Nebenbetriebsstatus zuerkannt (act. 11/9/4 S. 21, ferner 20, 22 f. und 27 f. sowie 13/9/2/4 S. 19 ff., ferner 18, 23 ff., 30 f. und 36).
Die Beschwerdeführenden vermissen mit gutem
Grund jeden Anhaltspunkt, dass die Revisionen der Verordnung 2 zum
Arbeitsgesetz und des Eisenbahngesetzes mit Ablösung des Ausdrucks "in
Bahnhöfen" bzw. "auf Bahngebiet" durch "an Bahnhöfen"
den Bahnhofsbann erweitern wollten. "Am Bahnhof" sagte denn auch
schon BGE 123 II 317 zur alten Fassung von Art. 39 EBG. Freilich erscheint es
als ein neues Problem, wenn die SBB ausserhalb des eigenen Geländes
Nebenbetriebe einzurichten wünschen (vgl. act. 13/11/1). Mit dem
angefochtenen Entscheid kommt indes auf das Eigentum nichts an (E. 7, auch zum
Folgenden); sonst vermöchten die Bahnen durch Zukauf von Liegenschaften den
fraglichen Bereich einerseits zu überdehnen und sähen ihn anderseits verschwinden,
falls die festen Anlagen nicht ihnen gehören sollten. Die Lösung lässt sich nur
an Hand räumlich-funktioneller Kriterien finden, wie sie die Vorinstanz
dargestellt und
Die InhaberInnen der Hauptbahnhof-Betriebe 1, 3, 7, 9, 12 und 44-46 gaben alle an, ihre Kundschaft setze sich überwiegend aus Bahnreisenden zusammen, wobei es sich um auf Grund langjähriger Beobachtungen ermittelte Durchschnittswerte für die ganze Woche handle (act. 14 S. 7 f., auch zum Folgenden). Der angefochtene Entscheid hat darauf abgestellt (E. 8.4). Die Beschwerde behauptet, jedenfalls am Sonntag würden die Geschäfte mehrheitlich von Nichtreisenden benützt (S. 15 ff.). Wie dargelegt, kommt es lediglich darauf an, ob die Existenz der auf die Bedürfnisse der Bahnkunden ausgerichteten Geschäfte von den Kaufaktivitäten der Reisenden abhängt, und somit auf die Kundenstruktur über die ganze Woche gesehen. Immerhin ist zu präzisieren, dass im Sinn von Beschwerdeantrag 2 nur das für die Bedienung der Durchreisenden beschäftigte Personal keine Bewilligung für Sonntagsarbeit braucht (vgl. vorn a/cc). Dies trifft insbesondere auch für den Betrieb 26 am Hauptbahnhof (Karina Ledermode, Reisebehältnisse/Portemonnaies/Schirme/ kleine Auswahl an Turnschuhen, 48 m2) sowie den Betrieb 4 am Stadelhofen (Copacabana, Geschenke, 34 m2) zu, welchen vor dem Hintergrund des Bundesgerichtsurteils vom 17. Juni 1997 der Charakter von Reisebedürfnisbetrieben zukommt (act. 13/9/2/4 S. 38 und BGE 123 II 317 E. 6c). Eine Koordination mit dem Anstandsverfahren drängt sich nicht auf. Obwohl nämlich das Bundesgericht das Prinzip der Koordination recht allgemein formuliert hatte (vgl. Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau und Umweltrecht, 3. A., Bd. I, Zürich 1999, N. 129 ff., auch zum Folgenden) und angefochtener Entscheid (E. 6.4) sowie Beschwerde (S. 21 f., auch zum Folgenden) dieses entsprechend auffassen, fand es bislang offenbar nur im Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Anwendung. Darum geht es hier indes nicht. Das am 1. Januar 2000 in Kraft getretene Bundesgesetz vom 18. Juni 1999 über Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren hat denn auch Eisenbahn- sowie Arbeitsgesetz zwar geändert, aber gerade nicht hinsichtlich Anstandsverfahren sowie Arbeits- und Ruhezeit (AS 1999 III 3071 ff., 3093 ff., 3122 und 3124; vgl. dazu auch Botschaft in BBl 1998 III 2591 ff., 2632 ff. und 2649). Wenn das Bundesgericht zudem nach Begründung seiner Koordinationspraxis den Gewerkschaften die Beteiligung am eisenbahnrechtlichen Verfahren verweigerte (BGE 119 Ib 374; vgl. auch die Beschwerdegegnerschaften 2 und 3 in act. 14 S. 9), entzieht das einer (formellen) Koordination den Boden. Endlich brauchen die Läden im Hauptbahnhof – gleich wie im Bahnhof Stadelhofen – den Nebenbetriebsstatus wegen des kantonalen Rechts gar nicht mehr, um am Sonntag öffnen zu können (vgl. oben a/aa Abs. 3).
cc) Es bleiben im Hauptbahnhof die Betriebe 4
(Drinks of the World, hauptsächlich Biere und Spirituosen, 75.2 m2),
8 (Migros, Lebensmittel, 395 m2), 10 (Shop Vin, Weine und
Spirituosen, 60.4 m2), 13 (Apotheke, bei überwiegend angestammtem
Sortiment auch Drogerie- und Parfümartikel, grosse Verkaufsfläche), 14 f. (BIG,
mehrheitlich Damenunterwäsche/-mode, 41.4/49.5 m2), 16 (Bijoux One,
fast nur Modeschmuck und -accessoirs, 58.5 m2), 17 (Blue Dog,
schwergewichtig Damenmode, 110 m2), 18 (Das Hemd, im Kern
Chemiserie, 56.3 m2), 19 f. (Di Roberto/Di Roberto duo, Mode, 104.6
m2/67.4 m2), 21 (Fogal + Kowä,
Damenmode/Dessous/Strümpfe/Accessoirs, 67 m2), 22 (Gina Monti, Damenmode,
69.5 m2), 23 f. (Guerini, Schuhe und Schuhservice, 135 m2/111
m2), 25 (Jocks Switcher Mode, Mode und Accessoirs, 49 m2),
27 (Kinderboutique, Kinderkleider/Schuhe/
Das Bundesgericht hat in seinen Urteilen vom 11. Juli 1991 und 17. Juni 1997 bereits einigen der genannten oder damit bezüglich Sortiment und/oder Verkaufsfläche übereinstimmenden Geschäfte den Nebenbetriebsstatus abgesprochen (act. 11/9/4 S. 21 ff. und 28 ff. sowie 13/9/2/4 S. 22 ff.). Das betrifft im Hauptbahnhof die Betriebe 8, 10, 15, 18 f., 24, 28 f., 31, 35, 41, 47, 49-52 und 54 f. sowie im Bahnhof Stadelhofen den Betrieb 17; ihnen müssen auch gemäss BGE 123 II 317 E. 6c im Hauptbahnhof die Betriebe 4, 14, 16 f., 20-23, 25, 27, 32-34, 36 f., 39 f. und 57 sowie im Bahnhof Stadelhofen die Betriebe 5, 7, 16 und 18 gleich gesetzt werden. Im Sinn von BGE 123 II 317 E. 6c sodann wirkt am Hauptbahnhof die Apotheke (Betrieb 13) als zu gross. Was die dortigen Betriebe 38 und (mit stattlicher Fläche) 59 anlangt, verschliesst sich der Einsicht, wieso Reisende selbst sonntags Telekommunikationsprodukte kaufen und Telefonabonnemente beziehen können sollten. Das Nämliche gilt für den Garten- und Haustierbedarf von Betrieb 42 (gegenteilig insofern das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement mit Urteil vom 24. November 1992, act. 13/9/2/5 S. 64). Betrieb 43 befriedigt mit seinen Video- und PC-Games ebenso wenig Bedürfnisse von Reisenden wie die Tonträgerbetriebe 40 und 41. Die Betriebe 53 und 60 dienen mit ihrer Textilreinigung – ob nun ergänzt durch den Verkauf von Textilien oder nicht – fast nur den PendlerInnen, weshalb sie am Sonntag nicht zu öffnen brauchen; ähnlich verhält es sich mit dem Fotoservice von Betrieb 56 sowie dem für Schuhe und Schlüssel von Betrieb 58 (vgl. die Urteile des Bundesgerichts vom 11. Juli 1991 und 17. Juni 1997, act. 11/9/4 S. 23 ff. sowie 13/9/2/4 S. 34 f. und 37 f.). Der Begriff des Reisebedürfnisbetriebs geht hier nirgends weiter als jener des Nebenbetriebs. Also ist für die Hauptbahnhofbetriebe 4, 8, 10, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 47, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59 und 60 sowie für die Stadelhofer Betriebe 5, 7, 16, 17 und 18 in Gutheissung von Beschwerdeantrag 1 sowie in Aufhebung je von Dispositiv-Ziffer I der Verfügungen von Vorinstanz und Beschwerdegegner 1 festzustellen, dass alle diese Betriebe der Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit unterstehen (vgl. zur Hauptbahnhofapotheke immerhin vorn a/ee Abs. 2). Bei einem derartigen so genannten Killerentscheid erübrigen sich koordinationsrechtliche Weiterungen vorweg (vgl. Arnold Marti in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 25a Rz. 23, 38 und 41) und unabhängig vom oben aa am Ende zu diesem Thema Gesagten. Es fehlt ein Grund, die Sache insofern zur Bestimmung zurückzuweisen, bei welchen Sortiments- und/oder Verkaufsflächenmodifikationen sich welche Betriebe von der erwähnten Pflicht befreien lassen. Denn den InhaberInnen bleibt vorbehalten, mit neuen Begehren an den Beschwerdegegner 1 zu gelangen.
Beim Geschäft der Beschwerdegegnerin 4 verraten die Akten nichts über Verkaufsfläche und genaue Aktivität. Das Bundesgericht hat im erwähnten Entscheid am Hauptbahnhof einen andern Uhrenladen mit 39 m2, den rund zwei Drittel der eiligen Kundschaft wegen Zubehör und Ersatzteilen in Anspruch nahmen und der ansonsten ein beschränktes Angebot an Uhren vor allem der untere Preisklasse führte, als Grenzfall bezeichnet und gerade noch als Nebenbetrieb anerkannt (act. 13/9/2/4 S. 34 ff.). Die Sache ist daher betreffend Hauptbahnhofbetrieb 30 (Swatch-Shop) an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese hat die Grösse des Betriebs festzustellen und abzuklären, ob das Waren- und allfällige Dienstleistungsangebot überwiegend auf die spezifischen Bedürfnisse der Reisenden ausgerichtet ist.
e) Niemand von den involvierten GeschäftsinhaberInnen hat behauptet, mangels Arbeitnehmenden, als Familien- oder kleingewerblicher Betrieb im Sinn von Art. 1 Abs. 2, 4 Abs. 1 oder 27 Abs. 1bis ArG unter anderem keiner Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit zu unterstehen, obwohl sich wenigstens die ersten beiden Fälle verschiedentlich denken lassen (vgl. act. 11/9 S. 12, 13 [recte 14], 17 f., 18 [recte 19] und 26 sowie 13/9 S. 13 f., 16-18, 20-22, 24, 27, 29, 31-33, 35-38, 40, 42, 47-49, 52, 54 f., 59-65, 68 f., 73 f., 76 f., 79, 81, 85-88, 93 f. und 97 ff.), während der dritte bereits gesetzestechnisch seltsam anmutet, bedingt doch Art. 2 Abs. 2 ArGV 2 für einen kleingewerblichen Betrieb, dass ein solcher entweder schon zu den durch diese Verordnung privilegierten gehört oder zu denen gemäss Art. 28 der Verordnung 1 vom 10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz (ArGV 1, SR 822. 111), welche nach Art. 19 ArG ohnehin eine dauernde Bewilligung für Sonntagsarbeit bekommen. Den genannten Tatbeständen braucht indes um so weniger nachgegangen zu werden, als alle in den Beschwerdegegnerschaften 2 und 3 zusammengefassten BetriebsinhaberInnen vor dem Beschwerdegegner 1 anno 1999 eventualiter eine Bewilligung für dauernde Sonntagsarbeit beantragt haben (act. 11/2+9 je S. 2 sowie 13/4+9 je S. 4), wofür er kraft dem damaligen Art. 19 Abs. 2 ArG noch zuständig gewesen wäre, heute hingegen laut Art. 19 Abs. 4 ArG das Bundesamt, d.h. das Staatssekretariat für Wirtschaft (seco, vgl. Art. 42 Abs. 2 f. ArG sowie 75 Abs. 1 ArGV 1). Eine Überweisung kraft § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 2 Satz 1 VRG findet freilich an diese eidgenössische Behörde nicht statt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 35). Die Gesuchstellenden müssen sich selbst ans seco wenden, wenn sie an ihrem Ansinnen festhalten wollen.
3. ...
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Soweit auf die Beschwerde eingetreten wird, wird sie mehrheitlich gutgeheissen und im Übrigen abgewiesen:
a)
In teilweiser Aufhebung je von Dispositiv-Ziffer
I der Verfügung der Volkswirt-schaftsdirektion vom 26. Mai 2000 (Rekurs Nr.
2000/010) und der Verfügung Nr. 102205 des AWA vom 15. Februar 2000 je
betreffend Bahnhof Stadelhofen b)
In teilweiser Aufhebung je von Dispositiv-Ziffer
I der Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom 26. Mai 2000 (Rekurs Nr.
2000/009) und der Verfügung Nr. 102345 des AWA vom 15. Februar 2000 je
betreffend Hauptbahnhof sowie in vollständiger Aufhebung von Dispositiv-Ziffer
I der Verfügung Nr. 102348 des AWA vom 15. Februar 2000 betreffend Apotheke im
Hauptbahnhof wird festgestellt, dass die dortigen Betriebe Drinks of the World,
Migros Lebensmittel (Lokal Nr. 305), Shop Vin, Bahnhofapotheke, BIG (2
Lokale), Bijoux One, Blue Dog, Das Hemd, Di Roberto, Di Roberto duo, Fogal +
Kowä, Gina Monti, Guerini (2 Lokale), Jocks Switcher Mode, Kinderboutique,
Modissa, Rasanti, Subway (2 Lokale), Tie Rack, Visilab, Vögele Schuhe, Barth AG
(2 Lokale), Fust (Lokal Nr. 203), Messer Dolmetsch, Mix CD, Musik Hug, Samen
Mauser, Softridge, Belmundo Gallery, Heimatwerk, Manor, Presende Strickler (2
Lokale), Aubrugg AG, Copy Print, Foto Video Ganz (2 Lokale), Minit 1 Photo, Mr.
Minit, Public Telecom und Terlinden der behördlichen Bewilligungspflicht für
Sonntagsarbeit unterliegen; bezüglich des Betriebs Swatch-Shop wird die Sache
zu neuem Entscheid an die Volkswirtschaftsdirektion zurückgewiesen;
hinsichtlich der Betriebe Mc Orient, Valentino (Lokal Nr. 286), Marinello,
Reformhaus Egli (Lokal Nr. 268), Stop Shop, Karina Ledermode, Finsler, Grob
und Avant Card wird präzisiert, dass die Befreiung von der Bewilligungspflicht
für Sonntagsarbeit nur für das Bedienungspersonal sowie hinsichtlich der
Betriebe Kleiner und Sprüngli (Lokal Nr. 284) nur für das Verkaufspersonal
gilt.
2. ...
Abweichende Meinung einer Minderheit des Verwaltungsgerichts:
1. Die Mehrheit findet, die Anerkennung als Reisebedürfnisbetrieb bedinge nicht, dass sich die Kundschaft überwiegend aus Reisenden zusammensetze, d.h. aus Leuten, die einen solchen Betrieb wegen des Reisens aufsuchen und nicht etwa umgekehrt reisen oder sich sonstwie bewegen, um zu ihm zu gelangen; es müsse genügen, dass sich das Angebot hauptsächlich auf die spezifischen Bedürfnisse der Reisenden ausrichte. Da Letzteres für die Hauptbahnhofbetriebe 1, 3, 7, 9, 12, 26 und 44-46 sowie den Stadelhofer Betrieb 4 zutrifft, weist das Gericht die Beschwerde mit Ausnahme eines Teils von Antrag 2 insofern ab. Eventualiter kommt es der Mehrheit nicht auf die Kundenstruktur am Sonntag, sondern im Wochendurchschnitt an.
Die InhaberInnen der genannten Betriebe geben alle an, ihre Kundschaft setze sich überwiegend aus Bahnreisenden zusammen, wobei es sich um auf Grund langjähriger Beobachtungen ermittelte Durchschnittswerte für die ganze Woche handle (act. 14 S. 7 f., auch zum Folgenden). Die angefochtenen Entscheide haben darauf abgestellt (je E. 8.4). Die Beschwerde behauptet, jedenfalls am Sonntag als dem einzig hier erheblichen Tag werden die Geschäfte mehrheitlich von Nichtreisenden benützt (S. 15 ff.). Das wirkt trotz der Gegenbemerkungen in der vorinstanzlichen Vernehmlassung sowie in der Beschwerdeantwort der Beschwerdegegnerschaften 2 und 3 nicht abwegig.
Da die Kundenstruktur – wie unten 2 und 3 zu zeigen – entgegen der Gerichtsmehrheit eine Rolle spielt, ist der Sachverhalt im Sinn von § 51 VRG ungenügend festgestellt. Es gilt die angefochtenen Verfügungen betreffend die erwähnten Betriebe aufzuheben und die Angelegenheit in Anwendung von § 64 Abs. 1 VRG zur Ergänzung des Tatbestands an die Vorinstanz zurückzuweisen. Soweit sich alsdann ergibt, dass die Kundschaft an Sonntagen nicht hauptsächlich aus Bahnreisenden besteht, dringen die Beschwerdeführenden mit ihrem Rekursanträgen durch.
2. Was den Hauptstandpunkt der Gerichtsmehrheit von der Irrelevanz der Kundenstruktur anlangt, hat sie nicht nur alle Verfahrensbeteiligten gegen sich, die sich zum Problem überhaupt äussern (E. 8.2 der angefochtenen Entscheide, S. 10 der Beschwerde sowie S. 6 in der Beschwerdeantwort der Beschwerdegegnerschaften 2 und 3). Mit Urteil vom 22. Juni 1998 hat auch das Bundesgericht zu den Reisebedürfnisbetrieben im Sinn von Art. 65 ff. aArGV 2 erwogen, ihre Kundschaft müsse sich hauptsächlich bzw. vorwiegend aus Reisenden zusammensetzen (JAR 1999, S. 355 ff.; ebenso Kreisschreiben des Bundesamts für Wirtschaft und Arbeit vom September 1998 betreffend Art. 65 ff. aArGV 2, abgedruckt in JAR 2000, S. 85 ff., sowie Rehbinder/Müller, S. 135 f.). Offenkundig das Gleiche hatte BGE 123 II 317 im Auge, indem zu den Bahnnebenbetrieben erwogen wurde: "3.– a) ... b) aa) ... bb) ... Dass vereinzelte Geschäfte nicht nur von Bahnkunden besucht werden, sondern auch von Dritten, schliesst ein Bedürfnis der Bahnreisenden nicht aus. c) ... ... Art. 39 Abs. 3 EBG bezieht sich auf die Dauer des nach Absatz 1 bestehenden Bedürfnisses des Bahnbetriebs und des Verkehrs: Nur wenn und solange ein solches besteht, sind am Bahnhof allenfalls von kantonalen oder kommunalen Regelungen abweichende Ladenöffnungszeiten auch erforderlich (unveröffentlichtes Urteil vom 7. Juni 1994 [Stadelhofen II], E. 3c/bb)... Ob sich aufgrund der Gebote des Bahnbetriebs und des Verkehrs von kantonalen oder kommunalen Regelungen abweichende Öffnungszeiten rechtfertigen, ist im Einzelfall mit Blick auf das Verkehrsaufkommen zu beurteilen. Die abweichenden Öffnungszeiten sind unter Umständen bei den einzelnen Betrieben im Hinblick auf ihr Angebot noch einmal auf ihre Notwendigkeit hin zu prüfen. Wenn ein Geschäft an sich als Nebenbetrieb zu qualifizieren ist, bedeutet dies nämlich nicht unbedingt auch, dass die von ihm angebotene Ware oder Dienstleistung über die ganze Zeitspanne der Öffnungszeiten hinweg – vor allem auch an Sonntagen – einem Bedürfnis des Bahnbetriebs und des Verkehrs entspricht (vgl. unveröffentlichtes Urteil vom 7. Juni 1994 [Stadelhofen II], E. 3c/bb). Kann zu Randzeiten ein bestimmtes Bedürfnis der Reisenden vom Verkehrsaufkommen her durch einen oder einige wenige Betriebe abgedeckt werden, so stellt sich allenfalls die Frage, ob Geschäfte mit gleichartigem Warenangebot ausserhalb der kantonalen oder kommunalen Öffnungszeiten nicht alternierend offenzuhalten wären."
Art. 26 ArGV 2 ändert hieran klar nichts. Sein Abs. 2 erlaubt vielmehr bloss die bewilligungslose Beschäftigung der ArbeitnehmerInnen, welche die (Durch-)Reisenden bedienen. Von daher bedeutet es bereits ein Entgegenkommen, wenn die Kundschaft nur (aber immerhin) überwiegend aus Reisenden bestehen muss. Dieses Erfordernis beruht auf einleuchtendem Grund. Gäbe man es auf, hiesse das insbesondere am Hauptbahnhof, dass etwa in beliebig vielen Lebensmittelgeschäften auf maximal je 120 m2 zur Freude ihrer InhaberInnen sowie der Stadt samt Agglomeration an Sonntagen Personal zum Einsatz gelangen könnte, auch wenn den Reisenden eine beschränkte Anzahl von Läden genügte. Im Endeffekt fände im Umfang der nicht den Reisenden nützenden Kapazität bewilligungsfreie Arbeitnahme statt und mithin ein Verstoss gegen das Sonntagsarbeitsverbot unter dem Deckmantel angeblicher Befriedigung von Reisebedürfnissen.
Dem lässt sich nicht entgegen halten, dass im Fall, wo an einem Bahnhof nur ein Reisebedürfnisbetrieb existiert, überwiegender Zuspruch von Nichtreisenden die Schliessung mangels Personal-Beschäftigungsmöglichkeit erzwänge und die Reisenden dann mit leeren Händen dastünden. Verhielte es sich so, erwiese sich dieser Betrieb als zu attraktiv und müsste er durch Angebotsverknappung so gestaltet werden, dass er hauptsächlich nur mehr Reisende anzöge. Ohnehin aber überwöge das private Interesse der Reisenden an der Befriedigung ihrer Wünsche nicht das öffentliche an der Durchsetzung des Sonntagsarbeitsverbots.
3. Aus dem obigen Zitat von BGE 123 II 317 erhellt, dass es für die (situative) Anerkennung als Bahnnebenbetrieb auf die Verhältnisse zu konkreten Zeiten ankommt. So verhält es sich auch arbeitsrechtlich: Wenn ein Betrieb an Werktagen tagsüber und am Abend überwiegend Reisende als Kunden aufweist, macht ihn das noch nicht zum Reisebedürfnisbetrieb, wo nachts von 23.00 Uhr bis 01.00 Uhr früh und sonntags bewilligungsfrei Personal zum Einsatz gelangen darf (vgl. Art. 26 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 f. ArGV 2 sowie Art. 27 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 10 Abs. 1, Art. 16 und 17 Abs. 1 ArG). Im vorliegenden Fall interessieren zudem überhaupt nur die Sonntage. Also gilt es abzuklären, wie es dann mit der Kundenstruktur steht. Die Auslegung von Art. 26 ArGV 2 durch die Gerichtsmehrheit, es komme hierauf nichts an, liesse diese Norm als gegen Art. 27 ArG verstossend und damit unanwendbar erscheinen, weil die Bedürfnisse von Nichtreisenden die Durchbrechung des Sonntagsarbeitsverbots nicht rechtfertigen.
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