I.  

A. Mit Beschluss vom 21. Juli 1998 bewilligte der Bauausschuss der politischen Gemein­de X der A AG, X, den Umbau und die Nutzungs­änderung be­ste­hender Lagerhallen in Verkaufsräumlichkeiten sowie das Verlegen von Fahrzeug­abstell­plät­zen. Die Publikation des Baugesuchs erfolgte im Amtsblatt Nr. 24 vom 12. Juni 1998. Es handelte sich um die erste Ausbauetappe des so genannten "Center E" (Einkaufs­zen­trum) der A AG.

B. Die Gemeinde X publizierte im Amtsblatt vom 13. August 1999, unter Hinweis darauf, dass Pläne und Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) im Gemeindehaus X auflägen, das Bau­gesuch der A AG für den Neubau eines Verkaufs- und Bürogebäudes sowie den Um- und Ausbau des Gebäudes. Dieses Baugesuch betrifft die zweite Ausbauetappe des " Center E". Mit Schreiben vom 25. August 1999 ersuchte der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) um Zustellung des diesbezüglichen baurechtlichen Entscheids sowie aufgrund sei­ner in diesem Zusammenhang gewonnenen Erkenntnisse bezüglich der ersten Ausbau­etap­pe mit Schreiben vom 10. September 1999 um formelle Eröffnung der Baubewilligung vom 21. Juli 1998. Dies erfolgte mit Schreiben der Gemeinde X vom 26. Oktober 1999.

II.  

A. Gegen den baurechtlichen Entscheid vom 21. Juli 1998 erhob der VCS mit Eingabe vom 26. November 1999 Rekurs an den Regierungsrat und beantragte im Wesentlichen die Aufhebung der Baubewilligung, die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) und die anschliessende Neubeurteilung durch die Beschwerdegegnerin.

B. Die Gemeinde X bewilligte der A AG mit Protokollauszügen vom 22. Au­gust 2000 und 3. Oktober 2000, nach Durchführung der notwendigen UVP, die zweite Aus­bau­etappe des "Center E". Gegen diese Baubewilligung erhoben sowohl der VCS am 14. No­vem­ber 2000 als auch die A AG am 10. November 2000 Rekurs beim Regierungsrat. Die beiden Rekurse wurden vereinigt und auf Antrag der A AG sistiert. Der prozessuale Antrag des VCS, es sei das neu angehobene Verfahren mit jenem vom 26. November 1999 zu vereinigen, blieb unberücksichtigt.

C. Mit Eingabe vom 3. April 2002 beantragte der VCS die unverzügliche Fortsetzung der vereinigten und sistierten Verfahren, oder, falls an der Sistierung festgehalten werde, die ma­te­ri­elle Entscheidung über den Rekurs gegen die erste Ausbauetappe d.h. die Baube­willigung vom 21. Juli 1998. Weil die A AG in ihrer Eingabe vom 22. April 2002 einerseits an der Sistierung des Verfahrens bezüglich der zweiten Ausbauetappe festhalten wollte und sich anderseits nicht gegen die getrennte Behandlung des Verfahrens bezüglich der ersten Ausbauetappe wandte, nahm der Regierungsrat Letzteres an die Hand.

D. Mit Entscheid vom 4. Dezember 2002 hiess der Regierungsrat den Rekurs gut und hob die Baubewilligung vom 21. Juli 1998 in dem Umfang auf, als sie für das bewilligte Bau­vorhaben auf die UVP verzichtete. Er lud die Gemeinde X ein, für das bewilligte Baupro­jekt die UVP durchführen zu lassen und gestützt auf deren Ergebnis den Beschluss vom 21. Juli 1998 zu überprüfen. Die Verfahrenskosten wurden zu einem Viertel der Gemein­de X und zu drei Vierteln der A AG auferlegt.

III.  

Am 31. Januar 2003 liess die A AG Beschwerde gegen diesen Entscheid führen und die folgenden Anträge stellen:

"Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei davon abzusehen, für das mit dem Beschluss der örtlichen Baubehörden vom 21. Juli 1998 bewilligte Vorhaben an der L-Strasse in X nachträglich eine Umweltverträglichkeitsprüfung zu verlangen.

 

       Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenpartei."

 

Die Staatskanzlei schloss in ihrer Vernehmlassung vom 4. März 2003 im Auftrag des Re­gie­rungsrats auf Abweisung der Beschwerde. Am 6. März 2003 beantragte der VCS die Ab­weisung der Beschwerde, während die Gemeinde X als Mitbeteiligte innert erstreckter Frist am 4. April 2003 die Gutheissung der Beschwerde beantragte.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Die Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist gegen Rekursentscheide des Regierungsrats auf dem Gebiet des Umweltschutzes grundsätzlich zulässig (§§ 41–43 des Verwaltungs­rechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Der angefochtene Beschluss weist die Be­son­derheit auf, dass er das Verfahren nicht abschliesst, sondern die Sache zur weiteren Be­handlung an die Vorinstanz zurückweist. Es handelt sich somit um einen Rückwei­sungs­entscheid.

Die Anfechtbarkeit von Rückweisungsentscheiden wird im Gesetz nicht ausdrücklich geregelt. Ihre Zuordnung zu den Vor- oder Zwischenentscheiden (§ 48 Abs. 2 und 3 VRG) erscheint nicht völlig geklärt. Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts stellt die Rück­weisungsentscheide aus verfahrensökonomischen Gründen jedoch häufig Endentscheiden gleich und lässt ihre Anfechtung nicht nur unter den für Vor- oder Zwischenentscheide gel­tenden Voraussetzungen zu (RB 2002 Nr. 20, 1998 Nr. 31, 1982 Nr. 33; Alfred Kölz/Jürg Boss­hart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 48 N. 16).

Da die Beschwerdeführerin durch den Entscheid der Vorinstanz beschwert ist und die von ihr beantragte Aufhebung des Entscheids das Verfahren abschliessen könnte, rechtfertigt es sich allein schon aus den genannten verfahrensökonomischen Gründen, auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Einkaufszentren mit einer Verkaufsfläche von mehr als 5000 m² sind Anlagen, bei deren Planung, Errichtung oder Änderung die zuständige Behörde vor ihrem (Bewilli­gungs-) Entscheid die Umweltverträglichkeit zu prüfen hat (Ziff. 80.5 des Anhangs zur Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung [UVPV] in Verbindung mit Art. 1 UVPV und Art. 9 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz [USG]). Selbst wenn die fragliche Erweiterung des " Center E" für sich allein genommen den Schwellenwert von 5000 m² nicht überschritten hätte, weist die Gesamtanlage, d.h. der dadurch erreichte "Betriebszustand 1", ohne weiteres ein Aus­mass auf, welches das Einkaufszentrum zu einer unter Ziffer 80.5 des Anhangs zur UVPV fallenden Anlage werden lässt. Die UVP wäre diesfalls auf Grund der dadurch bewirk­ten Änderung der bereits bestehenden Anlage erforderlich geworden, zumal eine Änderung auch dann vorliegt, wenn sie nicht auf bauliche, sondern ausschliesslich auf betriebliche Massnahmen (z.B. durch Umnutzung von Lager- in Verkaufsflächen) zu­rück­zu­füh­ren ist (Art. 2 Abs. 2 lit. a UPV; Heribert Rausch/Peter M. Keller in: Kommentar zum Umwelt­schutz­gesetz, 2001, Art. 9 N. 43 f.).

2.2 Die Baukommission der Gemeinde X verzichtete in ihrer Baubewilligung vom 21. Juli 1998 vorläufig auf eine UVP, weil das bestehende Gebäude bereits über 478 bewilligte Fahrzeugabstellplätze verfüge und keine zusätzlichen Parkplätze erforderlich seien. Die Publikation des Projekts im Amtsblatt Nr. 24 vom 12. Juni 1998 umschrieb das Projekt le­diglich als "Umbau und Nutzungsänderung der bestehenden Lagerhallen in Verkaufs­räumlichkeiten sowie Verlegen von Fahrzeugabstellplätzen …". Ein Hinweis auf den Umfang der geplanten Verkaufsflächenerweiterung sowie auf den Verzicht auf eine UVP findet sich nicht, womit den Anforderungen an die Publikation insofern nicht genügt wurde, als es Verbänden wie dem Beschwerdegegner faktisch verunmöglicht wurde, ihre Beschwerdelegitimation zu erkennen (Peter M. Keller, Das Beschwerderecht der Umweltorganisationen, AJP 1995, S. 1125 ff., 1131; Theodor H. Loretan, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2002, Art. 55 N. 44).

Die Baukommission der Gemeinde X stellte dem Beschwerdegegner die Baubewilligung vom 21. Juli 1998 am 26. Oktober 1999 zu, wodurch diesem nachträglich der Rekursweg eröffnet wurde (vgl. § 315 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. Septem­ber 1975). Der Beschwerdegegner beantragte im Rekursverfahren die Aufhebung der Baubewilligung und die nachträgliche Durchführung der UVP. Beiden Anträgen folgte der Regierungsrat, indem er die Baubewilligung vom 21. Juli 1998 in dem Umfang aufhob, als sie für das bewilligte Bauvorhaben auf die UVP verzichtete, und die Gemeinde X einlud, für das bewilligte Bauprojekt die UVP durchführen zu lassen und gestützt auf deren Ergebnis den Beschluss vom 21. Juli 1998 zu überprüfen.

2.3 Die Beschwerdeführerin verlangt die Aufhebung dieses Entscheids, da die Beschwer­degegnerin zwar zu Recht darauf hingewiesen habe, dass eine UVP hätte durchgeführt wer­den müssen, jedoch nicht geltend machte, inwiefern der mit der Baubewilligung vom 21. Juli 1998 genehmigte "Betriebszustand 1" umweltrechtliche Vorschriften verletze. Die Auf­hebung einer konsumierten Baubewilligung wiederum dürfe nach unumstrittener Praxis und Lehre erst dann erfolgen, wenn gewichtige öffentliche Interessen dafür geltend ge­macht werden könnten. Ein formeller Mangel wie die Unterlassung einer UVP reiche dafür nicht aus.

2.4 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet damit die Frage, ob die teilweise Auf­hebung der Baubewilligung zu Recht erfolgte und die Rückweisung zur Durchführung einer UVP zulässig war.

3.  

3.1  Die Grundidee der UVP besteht darin, dass die voraussehbaren Auswirkungen eines umweltbelastenden Vorhabens im Voraus abgeklärt und beurteilt werden sollen, damit die mit der Sache befasste Behörde entsprechend aufgeklärt entscheiden kann. Die UVP will gewährleisten, dass Projekte, welche die Umwelt erheblich belasten können, nur zur Ausführung gelangen, wenn eine eingehende Prüfung ergeben hat, dass sie auf die Erfordernisse des Umweltschutzrechts abgestimmt sind. Die Pflicht, bei solchen Projekten eine UVP durchzuführen, steht in engem Bezug zu wichtigen Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, nämlich zum Vorsorgeprinzip (Art. 1 Abs. 2 USG) und zum Grundsatz der ganzheitlichen Betrachtungsweise (Art. 8 USG; zum ganzen Rausch/Keller in: Kommentar USG, Art. 9 N. 1 f., mit zahlreichen Hinweisen).

Damit die UVP ihre optimale Wirksamkeit entfalten kann und ihre Ergebnisse die Ausgestaltung des Projekts noch zu beeinflussen vermögen, muss sie so früh wie nur möglich vorgenommen werden. Als Ausfluss des Vorsorgeprinzips soll die UVP dazu die­nen, die Gesichtspunkte des Umweltschutzes zu einem Zeitpunkt zu berücksichtigen, der es noch gestattet, Alternativlösungen auszuarbeiten oder ohne erhebliche finanzielle Ein­bussen auf die Durchführung des Vorhabens zu verzichten (Rausch/Keller in: Kommentar USG, Art. 9 N. 56, mit Hinweis).

3.2 Im vorliegenden Fall wurde zu Unrecht auf eine UVP verzichtet, was auch die Be­schwerdeführerin anerkennt. Sie führt jedoch gleichzeitig an, dass ihr daraus kein Nachteil erwachsen dürfe, da sie im Vertrauen auf die Korrektheit der Baubewilligung, welche expli­zit auf eine UVP verzichtete, das Projekt ausgeführt habe.

3.2.1 Auch der Regierungsrat geht in seinem Entscheid davon aus, dass die Baube­willigung grundsätzlich rechtskräftig geworden sei. Dementsprechend hob er die Bewil­ligung nur insofern auf, als darin auf eine UVP verzichtet wurde; gestützt auf das Ergebnis der nachträglich durchzuführenden UVP habe die Baubehörde danach lediglich noch zu prü­fen, ob Ergänzungen (Auflagen oder andere Massnahmen) zur Baubewilligung nötig seien (Dispositiv Ziff. I. und II in Verbindung mit Erwägung 7).

Diese Rechtsauffassung ist unzutreffend. Solange die Baubewilligung vom Beschwer­de­geg­ner angefochten werden konnte, erwuchs sie nicht in Rechtskraft. Die Baubewilligung hätte daher aufgehoben werden müssen, so dass die Baubehörde nach Durchführung der UVP über deren Erteilung hätte entscheiden können. Erst für den Fall, dass die Bewil­li­gung nicht hätte erteilt werden können, wäre mit Blick auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes zu prüfen gewesen, wieweit der Bauherrschaft der Abbruch oder die Änderung der bereits erstellten Baute noch zugemutet werden kann (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zü­rich, 2. A., Zürich 1999, § 30 N. 52 ff.; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Band I, Zürich 1999, N. 859 ff.; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 326 ff.; Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 3. A., Zürich 2003, S. 24-9 ff.). Nachdem der Be­schwerdegegner den Entscheid des Regierungsrats jedoch nicht angefochten hat, ist dieser insoweit in Rechtskraft erwachsen. Die Baubewilligung kann daher mit Bezug auf den Bestand der Anlage nicht mehr in Frage gestellt werden, sondern es kommen nur noch Auf­lagen bzw. zusätzliche Massnahmen in Betracht.

3.2.2 Die Beschwerdeführerin lässt geltend machen, der Durchführung einer nach­träglichen UVP käme höchstens verfahrensrechtlicher Selbstzweckcharakter zu, da die Auswirkungen der ersten Ausbauetappe, die hier beurteilt werden müssten, im UVB zur zweiten und dritten Ausbauetappe vom 13. August 1999 behandelt worden seien. Es ergebe sich aus diesem Bericht, dass die erste Etappe nur marginale Auswirkungen zu Folge habe.

Selbst wenn einzelne Auswirkungen der ersten Ausbauetappe im genannten UVB mitbe­rücksichtigt wurden, stand diese nicht im Zentrum der Untersuchung. Es widerspräche dem Zweck der UVP, wenn an die Stelle präziser, projektbezogener Gesamtanalysen Neben­aspekte eines anderen UVBs treten könnten. Dass bereits gewisse Daten erhoben worden sind, vermag die Beschwerdeführerin allenfalls im eigens zu erstellenden UVB zu ver­werten. Das Interesse der Beschwerdeführerin, keine nachträgliche UVP durchführen zu müssen, wiegt auch deshalb nicht schwer, weil sie diese Pflicht und die damit verbundenen Kostenfolgen bei einer korrekten Durchführung des Bewilligungsverfahrens ohnehin getroffen hätten.

3.2.3 Die Beschwerdeführerin bringt im Übrigen zu Recht nicht vor, dass sich der Beschwerdegegner den Bauentscheid zu spät habe zustellen lassen und dieser allein schon aus Gründen der Rechtssicherheit nicht mehr hätte (teilweise) aufgehoben werden dürfen (vgl. etwa BGE 102 Ib 91 E. 3). Bei einer Zeitspanne von etwas über 13 Monaten zwischen der Erteilung der Bewilligung und dem nachträglichen Zustellungsbegehren würde sich ein solcher Schluss auch verbieten.

3.3 Insgesamt erscheint die nachträgliche Anordnung der UVP rechtlich geboten, was zur Abweisung der Beschwerde führt.

4.  

Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu. Hingegen hat sie der Beschwerdegegnerin eine angemessene Parteientschädigung zu leisten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

 

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 6'060.--     Total der Kosten.

 

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

 

4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Ta­gen ab Rechtskraft dieses Entscheids.

 

5.    Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwal­tungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

 

6.    …