I.  

Mit einer Ausschreibung vom 14. März 2003 eröffnete die Stadt Zürich die Submission zur Beschaffung von vorerst 35 Unterflur-Containern für die Abfallentsorgung in der Zürcher Altstadt. Als Option wurden Folgeaufträge für zusätzliche 30 Container im Jahr 2004 sowie für weitere Container ab 2005 vorgesehen. Innert Frist gingen Offerten von sechs Anbietern ein, von denen einer, die A AG, fünf verschiedene Angebote einreichte. Mit Verfügung vom 21. Mai 2003 vergab der Direktor von Entsorgung + Recycling Zürich den Auftrag an die D AG. Der Entscheid wurde den übrigen Anbietenden gleichentags schriftlich eröffnet.

II.  

A. Am 2. Juni 2003 erhob die A AG beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen die Zuschlagsverfügung von Entsorgung + Recycling Zürich und beantragte sinngemäss, diese sei aufzuheben. Die Beschwerdegegnerin stellte in ihrer Beschwerdeantwort vom 14. Juli 2003 Antrag auf Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin.

Mit der Replik vom 13. August 2003 präzisierte und ergänzte die Beschwerdeführerin ihre Anträge dahin gehend, dass der angefochtene Vergabeentscheid aufzuheben und der Zuschlag ihr zu erteilen sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwer­degegnerin. Eventualiter beantragte sie, die Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, den Auftrag aufgrund einer neuen Bewertung unter Einbezug der Angebote 1 und 2 der Beschwerdeführerin neu zu vergeben. Gleichzeitig ersuchte sie darum, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.

Die Beschwerdegegnerin hielt in der Duplik vom 10. September 2003 an ihren Anträgen fest und wandte sich gegen die Erteilung der aufschiebenden Wirkung.

Am 29. September 2003 reichte die Beschwerdeführerin eine ergänzende Stellungnahme ein, um einzelne in der Duplik gemachte Aussagen "richtig zu stellen". Am 7. Oktober 2003 liess sich die Beschwerdegegnerin dazu vernehmen; sie stellte den Antrag, die nachträgliche Stellungnahme der Beschwerdeführerin sei "aus dem Recht zu weisen und für die Entscheidfindung nicht zu beachten".

Die Mitbeteiligte nahm zu keinem Zeitpunkt zur Beschwerde Stellung.

B. Mit Präsidialverfügung vom 15. August 2003 wurde der Beschwerde einstweilen aufschiebende Wirkung erteilt, mit Präsidialverfügung vom 18. September 2003 jedoch wieder entzogen. Am 14. Oktober 2003 teilte die Beschwerdegegnerin dem Gericht mit, dass der Vertrag mit der Mitbeteiligten inzwischen abgeschlossen worden sei.

Am 28. November 2003 reichte die Beschwerdeführerin eine ergänzende Eingabe ein, in welcher sie geltend machte, die Beschwerdegegnerin habe mit dem Vertragsschluss ein an­deres Produkt beschafft als dasjenige, für welches der Zuschlag erteilt wurde. Sie beantragte subeventualiter, die Vergabe der Unterflur-Container sei neu öffentlich auszuschreiben.

Mit Eingabe vom 9. Januar 2004 nahm die Beschwerdegegnerin zu diesem Vorwurf Stellung und beantragte, der Antrag auf Anordnung einer neuen Ausschreibung sei abzuweisen.

Mit Präsidialverfügung vom 13. Februar 2004 wurde der Beschwerdeführerin Frist angesetzt, um dem Gericht mitzuteilen, ob sie mit ihrer Eingabe vom 28. November 2003 eine zusätzliche Beschwerde erheben wollte.

In ihrer Stellungnahme vom 26. Februar 2004 erklärte die Beschwerdeführerin, dass sie keine zusätzliche Beschwerde erhebe. Gleichzeitig erneuerte sie das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung mit Bezug auf die als Option vorgesehene Beschaffung von weiteren maximal 30 Unterflur-Containern im Jahr 2004. Mit Präsidialverfügung vom 3. März 2004 wurde die Gewährung der aufschiebenden Wirkung verweigert.

 

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 22). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff. der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen in der vorliegend noch anwendbaren Fassung vom 25. November 1994 (aIVöB) sowie die §§ 3 ff. des Geset­zes über den Beitritt des Kantons Zürich zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 22. September 1996 (aIVöB-BeitrittsG) zur Anwendung.

2.  

Die Beschwerdeführerin beanstandet, dass die angefochtene Verfügung vom 21. Mai 2003 keine nachvollziehbare Begründung enthalte. Auf eine am 27. Mai 2003 mittels E-Mail gestellte Bitte um Erläuterungen habe sie keine Antwort erhalten. Die Beschwerdegegnerin führt dazu aus, dass der Zuschlagsentscheid alle gesetzlichen Erfordernisse erfülle; das fragliche E-Mail habe sie nicht erhalten.

Die angefochtene Verfügung erfüllt die formellen Anforderungen gemäss § 33 Abs. 1 der vorliegend noch anwendbaren alten Submissionsverordnung vom 18. Juni 1997 (aSubmV). Ob die Beschwerdegegnerin die Anfrage der Beschwerdeführerin erhalten hat, kann offen bleiben. Nachdem die Beschwerdegegnerin mit der Beschwerdeantwort eine Begründung ihres Vergabeentscheids geliefert hat und die Beschwerdeführerin in der Replik dazu Stellung nehmen konnte, wäre eine allfällige Verletzung der Begründungspflicht jedenfalls ge­heilt (RB 2000 Nr. 59 = BEZ 2000 Nr. 25 E. 4).

3.  

Die Beschwerdeführerin beanstandet in erster Linie, dass die zwei günstigsten der von ihr eingereichten fünf Angebote vom Verfahren ausgeschlossen wurden, weil diese nach Auffassung der Beschwerdegegnerin die Anforderungen nicht erfüllten. Aufgrund derselben unzutreffenden Beurteilung hätten überdies ihre Angebote 3 und 4 beim Kriterium Qualität einen ungerechtfertigten Abzug erfahren.

3.1 Gemäss den Ausschreibungsunterlagen vom 14. März 2003 muss­ten die zu liefernden Unterflur-Container unter anderem die folgende Vorgabe erfüllen:

       "Beschaffenheit des Container-Körpers: Rostfreier Stahl oder robuster und feuerhemmender Kunststoff oder gleichwertiges Material."

 

Die von der Beschwerdeführerin eingereichten Angebote 1 und 2 sehen sowohl für den Aussenbehälter der Container, der fest in den Boden eingebaut wird, wie auch für den Innenbehälter, der zur Leerung herausgehoben werden kann, eine Ausführung in Stahlblech vor, das mit einer Epoxidfarbe beschichtet ist. Bei den Angeboten 3 und 4 ist der Aussenbehälter in rostfreiem Stahlblech ausgeführt, während der Innenbehälter wiederum die Epo­xidbeschichtung aufweist. Bei der Beurteilung der Angebote ging die Beschwerdegeg­nerin davon aus, dass die Ausführung des Aussenbehälters in epoxidbeschichtetem Stahlblech nicht als ausschreibungskonform gewertet werden könne, weshalb sie die Angebote 1 und 2 vom Verfahren ausschloss. Beim Innenbehälter liess sie die Epoxidbeschichtung als ausreichend gelten, betrachtete sie jedoch als nicht optimal und benotete die Angebote 3 und 4 daher beim Kriterium Qualität nur mit 10 von möglichen 20 Punkten. Beim Angebot 5 der Beschwerdeführerin besteht der Aussenbehälter aus einer Betonwanne und der Innenbehälter aus verzinktem Stahlblech. Es wurde als qualitativ gut benotet, liegt jedoch bei andern Kriterien, insbesondere dem Preis, hinter jenem der Mitbeteiligten zurück; die Beschwerdeführerin geht zu Recht nicht davon aus, dass der Zuschlag auf dieses Angebot hätte erfolgen müssen.

Das Angebot der Mitbeteiligten sieht eine Betonwanne als Aussenbehälter und einen Innenbehälter aus verzinktem Stahlblech vor. Die Beschwerdegegnerin wertete diese Ausführung als ausschreibungskonform und benotete das Produkt beim Kriterium Qualität mit der vollen Punktzahl.

3.2 Die Beschwerdeführerin betrachtet die schlechtere Bewertung der von ihr offerierten Behälter mit Epoxidbeschichtung als ungerechtfertigt. Sie macht geltend, dieses Material sei mit rostfreiem Stahl oder Kunststoff in Bezug auf Rostfreiheit, Dichtigkeit, Beständigkeit gegen äussere Einwirkungen, Abriebfestigkeit und Lebensdauer absolut gleichwertig. Zweikomponenten-Epoxidanstriche, wie sie hier zur Anwendung gelangten, würden im Innen- und Aussenbereich für zahlreiche Zwecke verwendet. Die Herstellerfirma der verwendeten Epoxidbeschichtung verfüge über weltweite Referenzen (u.a. bei Brücken, Tunneln und Untergrundbauwerken), und die vorliegend verwendete Farbe komme vorzugsweise bei Klärschlamm- und Entwässerungstanks, Heiz- und Erdöltanks etc. zum Einsatz. Die angebotenen epoxidbeschichteten Behälter seien daher mindestens ebenso robust und dauerhaft wie das von der Mitbeteiligten für den Aussenbehälter verwendete Betonelement bzw. das beim Innenbehälter verwendete verzinkte Stahlblech.

Die Beschwerdegegnerin führt dazu aus, dass es Sache der Beschwerdeführerin gewesen wäre, bereits in ihrem Angebot die Gleichwertigkeit des von ihr offerierten Materials mit einer Ausführung in rostfreiem Stahl oder robustem und feuerhemmendem Kunststoff gemäss den Ausschreibungsunterlagen darzulegen. Die erst mit der Replik vorgebrachten Hinweise auf die Dauerhaftigkeit des Epoxidanstrichs seien verspätet. Überdies sei der von der Beschwerdeführerin verwendete Schutzanstrich für die hier in Frage stehende Anwendung tatsächlich nicht gleichwertig. Die Beschwerdegegnerin weist insbesondere darauf hin, dass der Aussenbehälter jedes Mal, wenn der Innenbehälter hochgehoben und wieder zurückgestellt wird, mechanischen Belastungen ausgesetzt sei, weil der Boden des Innenbehälters dabei gegen die Wände des Aussenbehälters schlage. Das führe mit der Zeit zu Verletzungen der Epoxidschicht. Der Aussenbehälter könne im Unterschied zum Innenbehälter auch nicht ersetzt werden, da er fest im Boden eingebaut sei.

3.3 Technische Spezifikationen sollen nach § 18 Abs. 1 aSubmV eher in Bezug auf die Leistung als in Bezug auf die Konstruktion umschrieben werden. Die Beschwerdegegnerin hat bei der Umschreibung der Anforderungen, die sie an die Konstruktion der Container stellt, den umgekehrten Weg beschritten und mit Bezug auf das Material zwei zulässige Konstruktionsweisen beschrieben, ergänzt durch den Hinweis auf die Möglichkeit gleichwertiger Angebote. Die Leistungsanforderungen gehen aus dieser Umschreibung sowie aus den praktischen Anforderungen, die allen Herstellern derartiger Container zweifellos bekannt sind, mit ausreichender Deutlichkeit hervor.

Nach § 18 Abs. 3 aSubmV hat ein Anbieter, der von den in den Ausschreibungsunterlagen verwendeten Normen abweicht, die Gleichwertigkeit seines Angebots zu beweisen. Entsprechende Nachweise sind zweifellos schon mit dem Angebot, nicht erst auf Anfrage der vergebenden Amtsstelle beizubringen. Ob diese Vorschrift auch bei der vorliegend angewandten Umschreibung der Anforderungen zur Anwendung gelangt, ist jedoch nicht klar. Die Frage kann offen bleiben, da sie für den Ausgang des Verfahrens aufgrund der nachstehenden Erwägungen nicht entscheidend ist.

3.4 Die Ausschreibungsunterlagen unterscheiden mit Bezug auf die Anforderungen an die Container nicht zwischen Aussen- und Innenbehälter. Im Hinblick auf die unterschiedliche Funktion der beiden Behälter erscheint es jedoch als sachgerecht, dass die Beschwerdegegnerin diese Anforderungen gesondert beurteilte. Zwar kommt es bei beiden Behältern darauf an, dass sie dicht sind und diese Eigenschaft nicht aufgrund von Korrosion oder mechanischer Beschädigung verlieren. Dazu gehört insbesondere, dass durch die mechanische Beanspruchung auch bei längerer Benutzungsdauer keine Angriffspunkte für die Korro­sion geschaffen werden. Da jedoch beim Aussenbehälter die Dichtigkeit mit Blick auf die Gefahr einer Gewässerverschmutzung wichtiger ist und dieser nur mit grösserem Aufwand ersetzt oder repariert werden kann als der Innenbehälter, erscheint es gerechtfertigt, die Anforderungen an den Aussenbehälter strenger zu beurteilen.

Sodann erscheint es einleuchtend, dass die mechanische Abriebfestigkeit eines Schutzanstrichs aus Kunststoffverbindungen geringer ist als diejenige von Betonelementen bzw. verzinktem Stahlblech, wie sie im Angebot der Mitbeteiligten verwendet werden. Diese Problematik wird auch durch die fünfzehnjährige Garantie gegen "Durchrostung", welche die Herstellerin der Epoxidfarbe gemäss Angaben der Beschwerdeführerin gewährt, nicht entschärft. Die von der Beschwerdeführerin genannten Beispiele für eine langjährige erfolgreiche Verwendung der fraglichen Beschichtung (Metallbauwerke, Tankanlagen etc.) betreffen Situationen, bei welchen es vor allem auf die Resistenz gegenüber chemischer Beanspruchung, nicht gegenüber mechanischer Belastung, ankommt. Auf jeden Fall hat die Beschwerdegegnerin mit ihrer Beurteilung das ihr zustehende Ermessen nicht überschritten. Dass sie aus diesen Gründen die Angebote 1 und 2 der Beschwerdeführerin, bei welchen der Aussencontainer aus epoxidbeschichtetem Stahlblech besteht, vom Verfahren ausschloss und den Angeboten 3 und 4 wegen des epoxidbeschichteten Innencontainers eine schlechtere Qualität bescheinigte, ist nachvollziehbar und bedeutet keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung.

Aufgrund dieser Bewertung liegt das Angebot der Mitbeteiligten zu Recht an erster Stelle. Anzumerken ist, dass die Angebote 3 und 4 der Beschwerdeführerin in der Gesamtwertung auch dann noch hinter demjenigen der Mitbeteiligten zurücklägen, wenn sie beim Krite­rium Qualität keinen Abzug erfahren würden.

4.  

Zusätzlich zum Grundauftrag für die Unterflur-Container enthielt die Ausschreibung als Op­tion einen Auftrag für die Gestaltung der sichtbaren oberirdischen Verkleidung der Container (so genanntes Los 2). Die Beschwerdegegnerin behielt sich vor, das Los 2 an einen andern Anbieter oder gar nicht zu vergeben (Ausschreibungsunterlagen, Ziff. 3.2 und 3.3).

Nach dem Gesagten ergeht der Grundauftrag zu Recht an die Mitbeteiligte. Bei dem von ihr angebotenen System ist keine zusätzliche oberirdische Verkleidung erforderlich. Das An­gebot der Beschwerdeführerin kommt aus diesem Grund – und weil sie ohnehin keine Verkleidungen für andere als die von ihr angebotenen Grundsysteme offeriert hat – auch beim Zusatzauftrag für das Los 2 nicht zum Zug. Auf ihre Ausführungen zur Bewertung des Gesamtangebots (Los 1 und Los 2) ist daher nicht weiter einzugehen.

5.  

5.1 In einer nachträglichen Eingabe vom 28. November 2003 machte die Beschwerdeführerin geltend, dass die Beschwerdegegnerin mit dem Vertragsschluss ein anderes Produkt beschafft habe als dasjenige, für welches der Zuschlag erteilt wurde. Sie beantragte daher, die Vergabe der Unterflur-Container sei neu öffentlich auszuschreiben. Die Beschwerdegegnerin anerkennt in ihrer Stellungnahme vom 9. Januar 2004, dass im Anschluss an den Zuschlag noch Änderungen des Auftrags vorgenommen worden seien, geht aber davon aus, dass diese nicht wesentlich seien bzw. dass der Auftrag für zusätzlich beschaffte Teile freihändig habe vergeben werden dürfen, weil wegen des Zusammenhangs mit dem Hauptauftrag kein anderer Anbieter in Frage gekommen sei (§ 11 lit. c aSubmV).

Die Beschwerdeführerin sieht in dem Vorgehen der Beschwerdegegnerin einen Abbruch des ursprünglichen Vergabeverfahrens, verbunden mit einer neuen freihändigen Vergabe. Die nachträgliche Eingabe der Beschwerdeführerin richtet sich daher sinngemäss gegen diese – nach ihrer Darstellung ergangenen – zusätzlichen Vergabeentscheide. Diese Entscheide sind jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens. Das Verfahren kann auch nicht auf neue Anfechtungsobjekte ausgedehnt werden, denn dies stünde im Widerspruch zur Bindung an den Streitgegenstand bzw. dem Verbot neuer oder erweiterter Rechtsbegehren (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. §§ 19–28 N. 87 f.; § 52 N. 3 ff.). Auf den Antrag betreffend Anordnung einer neuen Ausschreibung ist daher nicht einzutreten, und die von der Beschwerdeführerin erhobenen Vorwürfe sind hier nicht zu prüfen.

Der Beschwerdeführerin wurde mit Präsidialverfügung vom 13. Februar 2004 Frist angesetzt, um dem Gericht mitzuteilen, ob sie mit ihrer Eingabe vom 28. November 2003 eine zusätzliche Beschwerde erheben wollte. Mit Schreiben vom 26. Februar 2004 teilte sie mit, dass dies nicht der Fall sei.

5.2 In ihrer Stellungnahme vom 26. Februar 2004 machte die Beschwerdeführerin geltend, dass die Frage des Verfahrensabbruchs im vorliegenden Beschwerdeverfahren vorfrageweise geprüft werden müsse. Liege ein zulässiger Abbruch vor, sei das Beschwerdeverfahren als gegenstandslos abzuschreiben; sei der Abbruch dagegen unzulässig oder werde das Vorgehen der Beschwerdegegnerin nicht als Verfahrensabbruch gewertet, so müsse über die Beschwerde entschieden werden.

Entgegen dieser Auffassung könnte jedoch ein Entscheid zum Abbruch des Vergabeverfahrens, falls ein solcher vorliegt, hier nicht überprüft werden, weil er mangels Anfechtung inzwischen in Rechtskraft erwachsen wäre. Wieweit ein Verfahrensabbruch erfolgt ist und das Beschwerdeverfahren dadurch gegenstandslos wurde, kann indessen offen bleiben, da die Beschwerde auf jeden Fall abzuweisen ist.

6.  

Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist abzuweisen, soweit auf sie einzutreten und sie nicht allenfalls gegenstandslos geworden ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig, und sie hat der Beschwerdegegnerin eine angemessene Entschädigung für die Umtriebe des Beschwerdeverfahrens zu entrichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Bei der Bemessung der Parteientschädigung ist zu berücksichtigen, dass die Beschwerdegegnerin mit der Beschwerdeantwort im Wesentlichen nur die – von ihr ohnehin geschuldete – Begründung des Vergabeentscheids nachgeholt hat; in Betracht fällt daher vor allem noch der Aufwand, der ihr mit der Ausarbeitung der Duplik entstanden ist.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit auf sie eingetreten wird und sie nicht gegenstands­los geworden ist.

 

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    330.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'330.--     Total der Kosten.

 

3.    Die Verfahrenskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

 

4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschä­digung von Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Entscheids.

 

5.    …