I.  

Mit einer Ausschreibung vom 14. März 2003 eröffnete die Stadt Zürich die Submission zur Beschaffung von mindestens 35 Unterflur-Containern für die Abfallentsorgung in der Zürcher Altstadt. Zusätzlich zum Grundauftrag (als Los 1 bezeichnet) sah die Ausschreibung als Option einen Auftrag für die Gestaltung der oberirdischen Verkleidung der Container vor (Los 2). Innert Frist gingen Offerten von sechs Anbietern ein, darunter der A AG. Mit Verfügung vom 21. Mai 2003 vergab der Direktor von Entsorgung + Recycling Zürich den Auftrag an die D AG. Der Entscheid wurde den übrigen Anbietenden gleichentags schriftlich eröffnet.

II.  

Mit einer vom 23. Mai 2003 datierten Eingabe (Poststempel vom 30. Mai 2003) erhob die A AG beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen die Zuschlagsverfügung von Entsorgung + Recycling Zürich und beantragte, die Leistungen aus Los 1 seien an sie zu vergeben und die Leistungen aus Los 2 mit ergänzenden Angaben neu auszuschreiben. Die Beschwerdegegnerin stellte in ihrer Beschwerdeantwort vom 14. Juli 2003 Antrag auf Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.

In der Replik vom 29. September und der Duplik vom 4. November 2003 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest. Die Mitbeteiligte nahm zu keinem Zeitpunkt zur Beschwerde Stellung.

Am 14. Oktober 2003 teilte die Beschwerdegegnerin dem Gericht mit, dass der Vertrag mit der Mitbeteiligten inzwischen abgeschlossen sei.

 

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 22). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff. der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen in der vorliegend noch anwendbaren Fassung vom 25. November 1994 (aIVöB) sowie die §§ 3 ff. des Gesetzes über den Beitritt des Kantons Zürich zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 22. September 1996 (aIVöB-BeitrittsG) zur Anwendung.

2.  

2.1 Die Beschwerdegegnerin legte in den Ausschreibungsunterlagen folgende Zuschlagskriterien fest:

Zuschlagskriterien Los 1: Unterflur-Container

 

       Preis (…)                                                                                40 %

       Bedienungsfreundlichkeit aus Sicht der Logistik,                       30 %
insbesondere in Bezug auf die Leerung des Unter-
flur-Containers (Personal- und Zeitaufwand)

 

       Qualität des Unterflur-Containers in Bezug auf                         20 %
Materialien und Verarbeitung

 

       Bedienungsfreundlichkeit aus Sicht der Benutze-                      10 %
rinnen und Benutzer, welche den Unterflur-
Container benutzen

 

Zuschlagskriterien Los 2: sichtbare Verkleidung

 

       Ästhetik und Funktionalität der sichtbaren                                70 %
Verkleidung

 

       Preis der sichtbaren Verkleidung (…)                                      30 %

 

 

Das Angebot der Mitbeteiligten für das Los 1 wurde in allen Kriterien ausser beim Preis mit der maximalen Punktzahl bewertet. Dasjenige der Beschwerdeführerin erhielt beim Kriterium "Bedienungsfreundlichkeit aus Sicht der Logistik" nur 20 von 30 möglichen Punkten und beim Kriterium "Qualität in Bezug auf Materialien und Verarbeitung" nur 15 von 20 Punkten. Sie beanstandet die Abzüge von 10 bzw. 5 Punkten als ungerechtfertigt.

2.2 Der Vergabebehörde steht beim Urteil darüber, welches Angebot anhand der Zuschlagskriterien das wirtschaftlich günstigste sei, ein erheblicher Ermessensspielraum zu (VGr, 7. Juli 1999, ZBl 2000, S. 271 = BEZ 1999 Nr. 26 E. 6a, mit Hinweisen). In dieses Ermessen greift das Verwaltungsgericht, dem keine Überprüfung der Angemessenheit des Entscheids zusteht (Art. 16 Abs. 2 aIVöB; vgl. auch § 50 Abs. 3 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]), nicht ein. Zu prüfen ist dagegen eine allfällige Überschreitung oder ein Missbrauch des Ermessens (Art. 16 Abs. 1 lit. a aIVöB; vgl. § 50 Abs. 2 lit. c VRG).

2.3 Den Abzug beim Kriterium "Bedienungsfreundlichkeit aus Sicht der Logistik" begründet die Beschwerdegegnerin damit, dass der Leerungsvorgang mit den Containern der Beschwerdeführerin länger dauere und mehr Arbeitsschritte erfordere als mit jenen der Mitbeteiligten.

Beim Produkt der Beschwerdeführerin ist der Innenbehälter des Containers, der zur Leerung herausgehoben wird, als flexibler Sack ausgeführt, der zur Leerung durch Ziehen an einer Reissleine geöffnet und nach der Leerung wieder von Hand geschlossen wird. Der Innenbehälter der Mitbeteiligten besteht dagegen aus Stahlblech und verfügt zur Leerung über eine Bodenklappe, die sich mechanisch (über die Kranhydraulik des Leerungsfahrzeugs) öffnen und schliessen lässt. Die Beschwerdegegnerin betrachtet das System der Mit­beteiligten, bei dem die Leerung ohne manuelle Handlungen durchgeführt wird, als bedienungsfreundlicher als jenes der Beschwerdeführerin. Sie geht auch davon aus, dass die Leerung auf diese Weise rascher vonstatten gehe als bei der Ausführung der Beschwerdeführerin, wenngleich zum Zeitbedarf bei beiden Systemen keine konkreten Angaben vorliegen.

2.3.1 Die Beschwerdeführerin macht dazu geltend, dass die Mitbeteiligte nicht nur ein mechanisches, sondern auch ein manuelles System produziere, und es sei nicht klar, welches der beiden ihrem Angebot entspreche. Aus der Darstellung der Beschwerdegegnerin geht jedoch ohne weiteres hervor, dass es sich um das mechanische System handeln muss, was sie in der Duplik ausdrücklich bestätigt. Es besteht kein Anlass, an diesen Angaben zu zweifeln.

2.3.2 Des weitern führt die Beschwerdeführerin aus, eine saubere Entleerung des Containers der Mitbeteiligten in die Schüttung eines normalen Kehrichtfahrzeugs sei kaum möglich, weil der Container wegen der Klappe in solcher Höhe geöffnet werden müsse, dass ein Teil des Kehrichts neben die Schüttung falle. Werde der Container tiefer gesenkt, behindere der herabhängende Deckel die hydraulische Vorrichtung, mit welcher der Kehricht aus der Schüttung in den vorderen Teil des Leerungsfahrzeugs geschaufelt werde. Dieser Vorgang müsse während einer Leerung mehrmals wiederholt werden, weil die Schüttung nur ca. 1,5 m³ aufnehme, der Container jedoch ein Volumen von ca. 5 m³ umfasse.

Die Beschwerdegegnerin stellt zu diesen Einwänden fest, dass von Anfang an vorgesehen gewesen sei, an den Leerungsfahrzeugen Einlenkhilfen in Form von Kunststoffschienen oder -flächen anzubringen. Mit dieser Anpassung werde unabhängig vom verwendeten Container-System gewährleistet, dass der Abfall in die vorgesehenen Behälter falle. Im Übrigen sei der Durchmesser des zu leerenden Innenbehälters bei der Beschwerdeführerin derselbe wie bei der Mitbeteiligten, und es sei nicht einzusehen, weshalb der Abfall beim einen System neben das Leerungsfahrzeug geraten solle, wenn dies beim andern nicht der Fall sei. Ohnehin werde der Abfall in Säcken, nicht in Einzelteilen, gesammelt. Schliesslich sei die hydraulische Pressung des in der Schüttung befindlichen Abfalls ohne Berührung des Containers bzw. des Deckels möglich. Die Pressschaufel sei schon aus Sicherheitsgründen so konzipiert, dass sie nirgends mit Containern, Geräten oder Personen in Kontakt geraten könne.

Das Gericht kann den von den Parteien dargestellten Sachverhalt nicht im Einzelnen überprüfen. Die Beschwerdegegnerin hat den Leerungsvorgang jedoch durch ihre erfahrenen Fachleute anhand der von den Anbietern gelieferten Unterlagen überprüfen lassen, und es ist unwahrscheinlich, dass bei diesem Vorgehen derart elementare Mängel, wie sie die Beschwerdeführerin geltend macht, übersehen wurden. Jedenfalls ergeben sich aus der Sachdarstellung der Parteien keine Anhaltspunkte dafür, dass die Beschwerdegegnerin das ihr in der Beurteilung dieser technischen Fragen zustehende Ermessen überschritten hätte.

Bei dieser Sachlage kann die Beschwerdeführerin auch aus der zusammenfassenden Gegenüberstellung der Leerungsvorgänge, die sie in der Replik aufgeführt hat, nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die Gegenüberstellung beruht auf ungünstigen Annahmen über das Sys­tem der Mitbeteiligten, die nach dem Gesagten nicht zu Grunde gelegt werden dürfen, und sie vermag das Erfordernis zusätzlicher manueller Arbeitsschritte beim System der Beschwerdeführerin nicht zu widerlegen.

2.3.3 Die Beschwerdeführerin bemängelt schliesslich, dass die Beschwerdegegnerin keine Echtzeit-Vergleiche der angebotenen Systeme vorgenommen, sondern diese bloss anhand der eingereichten Unterlagen beurteilt habe. Sie beantragt, dass ein Echtzeit-Vergleich im Rahmen eines Augenscheins des Verwaltungsgerichts durchgeführt werde. Der Vergabebehörde steht es jedoch grundsätzlich frei, mit welchen Mitteln sie die Evaluation der angebotenen Produkte vornehmen will, solange das eingeschlagene Verfahren geeignet ist, eine sachliche Bewertung zu gewährleisten. Dabei darf auch berücksichtigt werden, dass der Aufwand für die Beurteilung in einem vernünftigen Verhältnis zur Bedeutung der Beschaffung bleiben muss. Vorliegend geht es um die Beschaffung von zunächst 35 Containern im Gesamtwert von rund Fr. 200'000.-. Ein Echtzeit-Vergleich der angebotenen Sys­teme unter praxisnahen Bedingungen hätte zweifellos einen erheblichen Aufwand erfordert. Wenn die Beschwerdegegnerin unter diesen Umständen zur Auffassung gelangte, dass eine Beurteilung der Angebote durch ihre Fachleute anhand der eingereichten Unterlagen genüge, so ist dieses Vorgehen nicht zu beanstanden. Für die nachträgliche Durchführung eines entsprechenden Vergleichstests im Rahmen eines gerichtlichen Augenscheins besteht ebenso wenig Anlass.

Der gegenüber der Beschwerdeführerin vorgenommene Abzug von 10 Punkten (von 30 möglichen Punkten) beim Kriterium "Bedienungsfreundlichkeit aus Sicht der Logistik" war daher gerechtfertigt.

2.4 Den Abzug von 5 Punkten beim Zuschlagskriterium "Qualität in Bezug auf Materialien und Verarbeitung" begründete die Beschwerdegegnerin in der Beschwerdeantwort damit, dass das System der Beschwerdeführerin aus verschiedenen Einzelteilen (Innensack aus Polyester und PE-Deckel) bestehe und deshalb anfälliger sei als das System der Mitbeteiligten, bei welchem der Innenkörper und der Deckel aus einem einzigen Teil (rostfreiem Stahl) bestehe. Die Beschwerdeführerin wendet ein, dass der leichte Innensack aus Polyester eine Schutzbeschichtung besitze, welche Verletzungen der Haut verhindere. Ein Sys­tem aus mehreren Teilen habe zudem den Vorteil, dass einzelne Teile ersetzt werden könnten. Auch trete bei beiden Systemen Flüssigkeit aus dem Innenbehälter aus; die Klappen des Behälters der Mitbeteiligten liessen sich ebenfalls nicht dicht schliessen. Dazu führt die Beschwerdegegnerin in der Duplik aus, der Stahlcontainer der Mitbeteiligten besitze unten zwei Auffangwannen für den Rückhalt der Flüssigkeit, welche erst über dem Leerungsfahrzeug geöffnet würden; beim System der Beschwerdeführerin müsse dagegen regelmässig Flüssigkeit aus dem eingebauten Aussenbehälter abgesaugt werden. Ferner seien auch beim System der Mitbeteiligten Einzelteile ersetzbar.

Hierzu ist vorweg festzuhalten, dass die Begründung des Vergabeentscheids grundsätzlich mit der Duplik nicht mehr ergänzt werden kann (VGr, 4. Juni 2003, BEZ 2003 Nr. 50). Ferner erscheint fraglich, ob es zulässig ist, die Undichtigkeit des aus einem Sack bestehenden Innenbehälters der Beschwerdeführerin, die nach Angaben der Beschwerdegegnerin zu einem zusätzlichen Wartungsbedarf bei den Aussenbehältern führt (Absaugen der ausgetretenen Flüssigkeit), beim Kriterium "Qualität in Bezug auf Materialien und Verarbeitung" zu berücksichtigen. Die Undichtigkeit ist offenbar systembedingt und nicht auf Schwächen des Materials zurückzuführen, und sie hätte daher eher beim Kriterium "Bedienungsfreundlichkeit aus Sicht der Logistik" bewertet werden müssen.

Abgesehen davon erscheint jedoch die Annahme der Beschwerdegegnerin, dass ein Behälter aus verzinktem Stahlblech robuster sei als ein Kunststoffsack, zumindest als vertretbar. Die Antwort auf diese Frage ist allerdings für den Entscheid nicht ausschlaggebend, da das Angebot der Beschwerdeführerin in der Gesamtbewertung auch dann noch hinter jenem der Mitbeteiligten zurückläge, wenn auf den Abzug von 5 Punkten bei diesem Kriterium verzichtet würde.

3.  

Nach dem Gesagten ergeht der Grundauftrag für die Unterflurcontainer (Los 1) zu Recht an die Mitbeteiligte. Da bei dem von ihr angebotenen System keine zusätzliche oberirdische Verkleidung (Los 2) erforderlich ist, kommt das Angebot der Beschwerdeführerin auch beim Zusatzauftrag für das Los 2 nicht zum Zug. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin hat somit nicht die Option auf den Zusatzauftrag zur Vergabe des Grund­auftrags geführt, und es besteht auch kein Anlass für die von ihr beantragte neue Ausschrei­bung von Los 2.

Auf die Ausführungen der Beschwerdeführerin zur Bewertung der oberirdischen Verkleidung ist damit nicht einzugehen. Anzumerken ist immerhin, dass eine Gewichtung der Ästhe­tik mit 70 % gegenüber dem Preis mit 30 % bei einem Produkt dieser Art, das vor allem ästhetischen Ansprüchen zu genügen hat und dessen Kosten im Verhältnis zur gesamten Beschaffung relativ gering sind, durchaus zulässig ist.

4.  

Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist abzuweisen. Ausgangsgemäss wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig, und sie hat der Beschwerdegegnerin eine angemessene Entschädigung für die Umtriebe des Beschwerdeverfahrens zu entrichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Bei der Bemessung der Parteientschädigung ist zu berücksichtigen, dass die Beschwerdegegnerin mit der Beschwerdeantwort im Wesentlichen nur die
– von ihr ohnehin geschuldete – Begründung des Vergabeentscheids nachgeholt hat; in Betracht fällt daher vor allem noch der Aufwand, der ihr mit der Ausarbeitung der Duplik entstanden ist.

 

Demgemäss entscheidet die Kammer:

 

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

 

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    210.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'210.--     Total der Kosten.

 

3.    Die Verfahrenskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

 

4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Entscheids.

 

5.    …