I.
Am 19. Dezember 2002 erteilte das Amt für Städtebau der
Stadt Zürich der A AG die Baubewilligung für die Befestigung eines
grossflächigen Werbebilds ("Megaposter") an der Nordfassade des
Gebäudes Neufrankengasse in Zürich (Kreis 4; Kat.Nr. 01). Gemäss der
Verfügung darf Werbung indes nur während neun Monaten pro Jahr gezeigt werden.
II.
Die A AG erhob gegen die Beschränkung der jährlichen
Werbezeit Rekurs an die Baurekurskommission I. Diese hiess den Rekurs gut und
hob die angefochtene Nebenbestimmung auf.
III.
Am 20. August 2003 erhob die Stadt Zürich gegen den
Rekursentscheid Beschwerde ans Verwaltungsgericht. Der angefochtene Entscheid
sei unter Kostenfolgen aufzuheben und die Nebenbestimmung der Verfügung wieder
herzustellen. Die Baurekurskommission I beantragte am 5. September 2003
die Abweisung der Beschwerde, ebenso die A AG am 20. Oktober 2003;
Letztere beantragte zudem die Zusprechung einer Parteientschädigung.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Zustellung der Beschwerdeantwort
Die Beschwerdeführerin verlangt in
verfahrensrechtlicher Hinsicht die Zustellung der Beschwerdeantwort zur
Stellungnahme, eventualiter zur Kenntnisnahme. – Gemäss § 58 Satz 2
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) ist die Durchführung
eines zweiten Schriftenwechsels fakultativ. Aufgrund des Gehörsanspruchs in
Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) muss
dagegen ein zweiter Schriftenwechsel zwingend durchgeführt werden, wenn das
Gericht auf neue tatsächliche Behauptungen und rechtliche Vorbringen abstellen
will, die erst in der Beschwerdeantwort vorgebracht wurden (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2. A.,
Zürich 1999, § 58 Rz. 10). Vorliegend enthielt die Beschwerdeantwort weder
neue rechtliche Vorbringen noch neue tatsächliche Behauptungen (Letztere wären
vorliegend ohnehin in aller Regel unzulässig; § 52 Abs. 2 VRG). Damit
reichte es aus, die Beschwerdeantwort der Beschwerdeführerin zur Kenntnisnahme
zuzustellen. Weiter gehende Ansprüche aus Art. 6 der Europäischen
Menschenrechtskonvention (dazu VGr, 4. Dezember 2003, VB.2002.00376, E. 3b/aa,
www.vgrzh.ch) stehen der beschwerdeführenden Gemeinde aufgrund von Art. 1 (bzw.
Art. 34) EMRK nicht zu.
2.
Nebenbestimmungen von Einordnungsentscheiden
2.1
Gemäss § 238 Abs. 1 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sind Bauten für sich und in ihrem
Zusammenhang mit der Umgebung so zu gestalten, dass eine befriedigende
Gesamtwirkung erreicht wird. Der kommunalen Baubehörde steht bei der Anwendung dieser
Vorschrift Ermessen zu. Die Baurekurskommission könnte diesen Spielraum
aufgrund des Wortlauts von § 20 Abs. 1 VRG an sich frei überprüfen. Aufgrund
der Gemeindeautonomie (Art. 48 der Kantonsverfassung vom 18. April 1869 in
Verbindung mit Art. 50 Abs. 1 BV) wird diese Überprüfungsbefugnis jedoch
wesentlich eingeschränkt (BGE 115 Ia 363 E. 3b; VGr, 15. März 2000,
VB.2001.00340, E. 2c, www.vgrzh.ch; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 Rz. 19,
je mit Hinweisen). Lässt sich der kommunale Entscheid auf vernünftige Gründe stützen,
darf ihn die Baurekurskommission nicht allein deshalb aufheben, weil ihr eine
gegenteilige Begründung ebenfalls als vertretbar erscheint.
2.2
Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass das
Megaposter nur unter der Auflage bewilligt werden kann, dass die Fläche
während drei Monaten pro Jahr leer bleibt (so genannte "Brache"). Indem
die Baurekurskommission diese Nebenbestimmung aufhob, habe sie ihr Ermessen zu
Unrecht anstelle jenes der Beschwerdeführerin gesetzt.
Anordnungen betreffend die maximale Dauer
von Werbung tangieren die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV; vgl. BGE 128 I 3 E.
3a). Die vorliegend zu beurteilende Nebenbestimmung muss somit auf einer
gesetzlichen Grundlage beruhen (Art. 36 Abs. 1 BV). Nebenbestimmungen von
Baubewilligungen können in der Regel auf § 321 Abs. 1 PBG abgestützt
werden. Danach ist die Baubewilligung mit den erforderlichen Nebenbestimmungen
(Auflagen, Bedingungen, Befristungen) zu verknüpfen, wenn damit Mängel des
Bauvorhabens ohne besondere Schwierigkeiten behoben werden können. Die
Zulässigkeit von Nebenbestimmungen kann sich auch aus dem mit dem Gesetz verfolgten
Zweck ergeben; sie können insbesondere dann gerechtfertigt sein, falls eine
Bewilligung ohne Nebenstimmungen hätte verweigert werden müssen (Art. 5 Abs. 2
BV; BGE 121 II 88 E. 3a; VGr, 23. Januar 2003, VB.2002.00351, E. 3a,
www.vgrzh.ch; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A.,
Zürich etc. 2002, Rz. 902 und 918).
Erteilt die Baubehörde, wie hier, eine
Baubewilligung aus Einordnungsgründen nur unter einer Auflage, so darf die
Baurekurskommission aufgrund ihrer eingeschränkten Kognition nur überprüfen, ob
die Baubehörde aus vernünftigen Gründen annehmen durfte, dass mit der
Nebenbestimmung Mängel des Bauvorhabens ohne besondere Schwierigkeiten behoben
werden können (vgl. § 321 Abs. 1 PBG sowie vorn E. 2.1). Lassen sich
ebenso vernünftige Gründe für weniger oder andere Nebenbestimmungen finden,
darf die Rekurskommission nicht ihr Ermessen anstelle jenes der Baubehörde
setzen. Die Baurekurskommission darf jedoch dann eingreifen, wenn die Gemeinde
ihr Ermessen missbrauchte, überschritt oder sonst in irgendeiner Weise
rechtsverletzend handhabte. Damit ist im Folgenden zu prüfen, ob die
angeordnete "Brache" eine geeignete und erforderliche Massnahme darstellt,
um die mit den Einordnungsvorschriften verfolgten öffentlichen Interessen zu
erreichen (Art. 36 Abs. 3 BV) beziehungsweise Mängel des Bauvorhabens zu
beheben (§ 321 Abs. 1 PBG).
3.
Erforderlichkeit der Massnahme
3.1
Die Baubehörde ordnete in der Bewilligung eine
"Brache" an (Zeitraum, in dem die Fläche nicht mit Werbung versehen
werden darf). Die Rekurskommission hob diese Auflage auf, da sich die
Plakatwerbestelle genügend einordne. Die Beschwerdeführerin macht dagegen wie
bereits im Rekursverfahren geltend, dass durch die "Brachzeiten" die
Fassade ohne Werbung wahrgenommen werden könne. Durch den Wechsel von Verhüllen
und Enthüllen würde eine Dynamik erreicht, die für den Standort und für die Art
der Werbung nur Vorteile bringe. Die Beschwerdeführerin stützt sich dabei auf das
Konzept für "grossflächige Werbebilder in der Stadt Zürich", das sie
in den Jahren 1999 und 2000 im Dialog mit Vertretern der Werbebranche
entwickelte. Gemäss diesem Konzept soll für ortsgebundene Fremdwerbung eine
"Brache" von drei Monaten und für ortsgebundene Eigenwerbung eine
"Brache" von acht Monaten gelten. Im Konzept wird dies wie folgt
begründet:
"Die neuen
grossflächigen Werbebilder wirken zusammen mit den bestehenden Reklameobjekten
(Plakate, Schaufenster, Logos und Schriftzüge), dem Mobiliar im Aussenraum und
der Beleuchtung als ephemere (flüchtige, sich schnell verändernde) Schicht an
der Oberfläche der beständigeren Bauwerke, die sie wie ein leichter, durchsichtiger
Schleier umhüllt. Mit dieser in schnellen Rhythmen transformierten Schicht
aktualisiert sich die Erscheinung des öffentlichen Raumes der Stadt.
Die ephemere Schicht
soll so gewirkt sein, dass sie die Wahrnehmung der Stadt im Tages- und im
Kunstlicht mehrdeutig – in der Art von Kippfiguren – ermöglicht. Sowohl die
Schicht als auch die Bauwerke sollen für sich und in ihren Überlagerungen in
den Blick genommen werden können. Um dies zu gewährleisten, sind bei der
Installation der sehr stark in Erscheinung tretenden grossflächigen Bilder
Brachen erforderlich, Zeiträume, in der die dafür vorgesehen Stelle leer
bleibt. Damit wird auch die Nachhaltigkeit der Wirkung des Auftrittes unterstützt."
Die Beschwerdeführerin darf die
Modalitäten der Plakatierung im Rahmen eines Gesamtkonzepts regeln (BGE 128 I
3, 16). Aufgrund ihrer Autonomie steht es ihr auch zu, für einzelne Kategorien
von Plakaten aufgrund von deren Art und Grösse besondere Konzepte zu entwickeln
(vgl. BGE 128 I 3, 15 E. 3e/cc). Die Beschwerdeführerin möchte mit dem
vorliegenden Megaposter-Konzept eine rechtsgleiche Handhabung der Einordnungsvorschrift
sicherstellen. Der Bewilligungsbehörde sollen damit Leitlinien und Gesichtspunkte
zur Konkretisierung der Ermessensvorschrift von § 238 PBG vorgegeben
werden. Das Konzept erweist sich damit als Verwaltungsverordnung (Häfelin/Müller,
Rz. 123 f.). Weil es somit keine Rechtsquelle darstellt, sind die Gerichte
nicht daran gebunden (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Regina Kiener,
Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 274). Zu berücksichtigen ist
das Megaposter-Konzept nur insoweit, als es eine dem Einzelfall gerecht
werdende Auslegung der massgebenden Bestimmungen zulässt (BGE 122 V 19, 25
E. 5 b/bb). Für die Bewilligungsbehörde heisst das wiederum, dass sie bei der
Verweigerung oder der Erteilung der Bewilligung unter Auflagen nicht einfach
auf die Verwaltungsverordnung verweisen darf. Vielmehr hat sie im Einzelfall zu
begründen, weshalb sich die geplante Werbeanlage gerade am vorgesehenen
Standort nicht befriedigend einordnet (vgl. BGr, 21. Mai 1997, ZBl 99/1998, S.
170, 175). Die Grösse der Plakatwerbung darf dabei als eines unter anderen
Kriterien berücksichtigt werden; sie allein rechtfertigt jedoch nicht die
Verweigerung der Bewilligung (RB 1988 Nr. 76).
3.2
Mit der angeordneten "Brachezeit" soll
für den Betrachter ein Wechsel bzw. eine gewisse Dynamik erkennbar werden. Die
Plakatwerbestellen sollen als eine sich ständig verändernde Schicht erscheinen.
Diese Dynamik wird für den Betrachter indessen ohne weiteres dadurch erkennbar,
wenn die Sujets auf den Plakatwerbestellen von Zeit zu Zeit wechseln. Mit dem
Wechsel der Sujets rücken die Plakatwerbestellen in die Nähe der im Konzept
erwähnten Bauwandbilder, die bereits aufgrund ihrer Beschaffenheit flüchtig
wirken und deren Dauer durch die Bauarbeiten gleichsam natürlich begrenzt ist.
Die Anordnung, dass die Sujets auf den Plakatwerbestellen in periodischen
Abständen wechseln müssen, ist damit zur Erreichung der für den Betrachter
erkennbaren Dynamik ebenso geeignet wie die angeordnete "Brachezeit".
Sie erweist sich indessen gegenüber der "Brachezeit" als die mildere
Massnahme. Die Baurekurskommission hat die angeordnete "Brache" somit
zwar zu Recht aufgehoben, der Beschwerdeführerin jedoch nicht Gelegenheit
gegeben, eine ebenso geeignete aber mildere Nebenbestimmung (periodische
Sujetwechsel) anzuordnen. Dies ist somit im Beschwerdeverfahren nachzuholen.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise
gutzuheissen. Die Akten sind zur Neufassung der Nebenbestimmungen im Sinne der
Erwägungen an die Beschwerdeführerin zurückzuweisen. Die Verfahrenskosten sind den
Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Da keine der
Parteien vollständig bzw. mehrheitlich obsiegt hat, sind keine
Parteientschädigungen zuzusprechen (Kölz/Bosshart/Röhl § 17 N. 32).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1. Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Akten werden zur Neufassung der
Nebenbestimmungen im Sinne der Erwägungen an das Amt für Städtebau der Stadt
Zürich zurückgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.
4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5. …
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