I.  

Die Vorsteherin des Polizeidepartementes der Stadt Zürich verfügte am 28. Juni 2000 ein Fahrverbot für Motorwagen, Motorräder und Motorfahrräder auf dem mittleren Limmatquai zwischen Münsterbrücke und Rudolf-Brun-Brücke mit diversen, im Einzelnen aufgeführten Ausnahmen (lit. a - h) für den Zubringer­verkehr von der Münsterbrücke Richtung Central. Den Verkehr mit Fahrzeugen, ausgenommen Fahrräder, von der Rudolf-Brun-Brücke nach der Rathausbrücke verbot sie sodann ganz (Einbahnverkehr) und setzte die zulässige Höchstge­schwindigkeit zwischen der Münsterbrücke und der Rudolf-Brun-Brücke auf 30 km/h herab.

Gegen diese Verfügung erhob A als Einwohner eines benachbarten Wohnquartiers Einsprache beim Stadtrat Zürich und bean­tragte, Fahrverbot und Einbahnregelung seien aufzuheben. Der Stadtrat wies die Einsprache am 31. Januar 2001 ab.

II.  

A rekurrierte gegen den Einspracheentscheid an den Statthalter. Dieser sistierte das Rechts­mittel bis feststehe, ob und in welcher Höhe der Objektkredit für flankierende Massnahmen bewilligt werde. Nachdem die Stimmberechtigten der Stadt Zürich mit Volksabstimmung vom 2. Juni 2002 einen Objektkredit von 1,75 Mio. Franken für die Verflüssigung des Verkehrs auf den Umfahrungsstrassen des Limmatquais zugestimmt hatten, wies der Statthalter den Rekurs am 20. August 2002 ab.

III.  

Gegen den Rekursentscheid erhob A am 26. September 2002 Rekurs an den Regierungsrat, der das Rechtsmittel am 25. Juni 2003 abwies.

IV.  

Mit Beschwerde vom 2. September 2003 beantragte A dem Verwaltungsgericht, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, und vor einer allfälligen Neuausschreibung sei eine umfassende Umweltverträglichkeits­prüfung durchzuführen und deren Resultat der Öffentlichkeit vollständig zugäng­lich zu machen. Im Sinne eines Eventualantrages verlangte er, es sei bei einer Neuausschreibung auf die Sperrung des Limmatquais während der Nacht, z.B. von 22 Uhr bis 9 Uhr, zu verzichten.

Der Regierungsrat beantragte in seiner Vernehmlassung vom 3. Oktober 2003 die Abweisung der Beschwerde. Den gleichen Antrag stellte der Stadtrat von Zürich in seiner Beschwerdeantwort vom 1. Oktober 2003.

 

 

Die 3. Kammer zieht in Erwägung:

 

1.  

Gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden, soweit nicht dieses oder ein anderes Gesetz eine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet. Eine von § 41 VRG abweichende Zuständigkeit sieht unter anderem § 42 VRG vor, der die Beschwerde gegen letztinstanzliche Anordnungen, die unmittelbar bei einer Verwaltungsbehörde oder Rekurskommission des Bundes angefochten werden können, als unzulässig bezeichnet.

Bei der angefochtenen Verfügung handelt es sich nach der zutreffenden Beurteilung des Regierungsrats um eine funktionelle Verkehrsan­ordnung im Sinn von Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG). Während nach der früheren Fassung von Art. 3 Abs. 4 Satz 3 SVG gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide über solche Massnahmen Beschwer­de an den Bundesrat geführt werden konnte und sie daher nach § 42 VRG der verwaltungsgerichtlichen Beurteilung entzogen blieben, ist gemäss der neuen Fassung vom 14. Dezember 2001 (AS 2002 2767, in Kraft seit dem 1. Januar 2003) die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht möglich. Damit kann gemäss § 41 VRG auch gegen solche Massnahmen zuvor Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben werden. In diesem Sinn hat das Verwaltungsgericht die Beschwerde bereits in zwei Fällen als zulässig erklärt, in denen der Regierungsrat gestützt auf § 19a Abs. 1 VRG als erste Rekursbehörde Verkehrsanordnungen der zuständigen kantonalen Direktion beurteilt hatte (VGr, 27. Mai 2003, VB.2003.00039, E. 1; 19. Juni 2003, VB.2003.00095, E. 1a; beide Entscheide einsehbar auf www.vgrzh.ch).

Im vorliegenden Fall hat der Regierungsrat als zweite Rekursinstanz entschieden. Als erste Rekursinstanz wirkte gestützt auf § 19 Abs. 1 VRG der Statthalter, weil die Verfügungsbefugnis nicht bei einer kantonalen Amtsstelle, sondern bei einer kommunalen Behörde lag. Gegen Rekursentscheide des Statthalters ist der Weiterzug an den Regierungsrat nur zulässig, wenn die Beschwerde an das Verwaltungsgericht ausgeschlossen ist (§ 19c Abs. 2 VRG). Bei In-Kraft-Treten der Neufassung von Art. 3 Abs. 4 Satz 3 SVG am 1. Januar 2003 war das Rekursverfahren vor dem Regierungsrat bereits pendent. Dieser erachtete sich daher intertemporalrechtlich noch zur Behandlung des Rekurses als zuständig, obwohl er davon ausging, dass sein Rekursentscheid an das Verwaltungsgericht weiter gezogen werden könne (vgl. Rekursentscheid E. 1a). Dieses Vorgehen war recht­mässig. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich hier unmittelbar aus dem Bundesrecht, das heisst daraus, dass ab 1. Januar 2003 gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide betreffend funktionelle Verkehrsanordnungen nicht mehr die Beschwerde an den Bundesrat, sondern die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig ist. Damit ist ab 1. Januar 2003 für solche Streitigkeiten nicht nur der Ausschlussgrund gemäss § 42 VRG weggefallen, sondern zugleich Art. 98a des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 in der Fassung vom 4. Oktober 1991 (OG) massgebend geworden. Nach dieser Bestimmung hat als letzte kantonale Instanz eine richterliche Behörde zu entscheiden, wenn gegen deren Entscheid die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht zulässig ist (vgl. zum Ganzen bereits VGr, 13. November 2003, VB.2003.00333, E. 1, www.vgrzh.ch).

2.  

2.1 Die drei Vorinstanzen bejahten die Rechtsmittelbefugnis des Beschwerdeführers, der sinngemäss vorgebracht hatte, die strittige Sperrung des Limmatquais würde in den benachbarten Wohnquartieren immense Stausituationen und dementsprechende Umweltbelastungen auslösen. Sie erwogen, dass die Legitimation zur Anfechtung einer Verkehrsanordnung den Anwohnern der betroffenen Strasse sowie allen Verkehrsteilnehmern zukomme, die diese Strasse häufig (Stadtrat), bzw. mehr oder weniger regelmässig (Regierungsrat) benützen würden.

2.2 Die Rechtsmittelbefugnis zur Anfechtung von funktionellen Verkehrsanordnungen nach Art. 3 Abs. 4 SVG richtet sich nach dem kantonalen Verfahrensrecht, welches allerdings – da die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen steht – die Legitimation mindestens in dem Umfang zu gewährleisten hat, als sie das Bundesrecht für die Legitimation zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde anerkennt (vgl. Art. 98a Abs. 3 OG; für viele BGE 118 Ib 442).

Nach § 21 lit. a VRG wie auch nach Art. 103 lit. a OG ist zum Rekurs bzw. zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Bezogen auf die Betroffenheit von Strassenanwohnern, die sich von Luftverunreinigungen und Lärm infolge vermehrten Strassenverkehrs betroffen fühlen, liegt eine umfangreiche Rechtsprechung aus dem Bereich des Planungs- und Baurechtes vor, die auch im Strassenverkehrsrecht herangezogen werden kann. Wird die spezifische Betroffenheit Dritter in einem Rechtsmittelverfahren aus befürchteten Immissionen abgeleitet, so ist auf Art und Intensität dieser Immissionen abzustellen. Die Legitimation ist zu bejahen, wenn die mutmasslichen Auswirkungen eines Bauvorhabens deutlich wahrnehmbar sind und ohne technisch aufwändige und kostspielige Abklärungen festgestellt und von den allgemeinen Immissionen, wie sie der Strassenverkehr mit sich bringt, unterschieden werden können. Dieses Erfordernis ist etwa beim Lärm eines Schiess- (BGE 110 Ib 99 E. 1c) oder eines Flugplatzes (BGE 104 Ib 307 E. 3b S. 318) erfüllt, ebenso bei zusätzlichem Lastwagenverkehr aus durchschnittlich 120 Fahrten pro Tag auf einer bis anhin nicht stark befahrenen Durchgangsstrasse (BGE 113 Ib 225 E. 1c) oder bei einer allgemeinen Verkehrszunahme von 23 % (VGr, 3. November 1995, URP 1996, S. 342 E. 2c). Im Anwendungsbereich von Art. 9 lit. b der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) gelten denn auch als wahrnehmbar stärkere Verkehrslärmimmissionen solche von 1 dB (A), was einer Zunahme des Strassenverkehrs um rund 25 % entspricht (Robert Wolf, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Mai 2000, Vorbemerkungen zu Art. 19-25 N. 9). Als nicht vom allgemeinen Strassenverkehr unterscheidbar und daher nicht deutlich wahrnehmbar erachtete die Praxis hingegen den zusätzlichen Verkehr auf einer Kantonsstrasse infolge Baus einer Autobahn und eines Halbanschlusses in 1 km Entfernung (BGE 111 Ib 290 E. 1b) oder den aus einer ca. 900 m entfernten Deponie resultierenden Lastwagenverkehr auf einer bereits stark befahrenen Strasse (BGE 112 Ib 154 E. 3 S. 160 mit zusätzlichem Unterscheidungskriterium in BGE 113 Ib 225 E. 1c am Ende) bzw. eine allgemeine Verkehrszunahme von 5 – 10 % (RB 1985 Nr. 9 = BEZ 1985 Nr. 47). Voraussetzung der hinreichenden Betroffenheit durch Mehrverkehr bildet jedoch stets, dass der Betroffene mit seinem Grundstück direkt an die belastete Strasse anstösst.

2.3 Der Beschwerdeführer wohnt an der als Stichstrasse ausgebildeten Hohenbühlstrasse, welche über zwei Auffahrtsrampen in nordwestlicher Richtung von der Merkurstrasse abgeht und im Abstand von rund 100 m parallel zum Zeltweg verläuft. Seine Liegenschaft liegt gegenüber der Merkurstrasse erhöht und um ca. 40 m davon zurückversetzt.

Die Befürchtungen des Beschwerdeführers betreffend Mehrverkehr bzw. Stausituationen beziehen sich allgemein auf die umliegenden Wohnquartiere des Limmatquais, wobei er unter anderem Umweltbelastungen im Raum Zeltweg erwähnt, dem er offenbar auch seine eigene Wohnadresse zuordnet. Aufgrund der oben dargelegten Praxis zur Legitimation begründet jedoch ein Mehrverkehr auf einer Strassenachse, an der ein Rechtsmittelkläger nicht selber wohnt, keine hinreichende Betroffenheit. Der Beschwerdeführer hat auch zu Recht nicht geltend gemacht, dass der Verkehr an der Hohenbühlstrasse selber infolge Sperrung des Limmatquais zunehmen werde. Soweit sich ein massgebender Mehrverkehr über die Merkurstrasse abwickeln sollte – diese bildet immerhin stadtauswärts die Verbindung zwischen Zeltweg und Kreuzbühlstrasse –, so wäre dieser Mehrverkehr von der Liegenschaft des Beschwerdeführers dank der gegebenen Lage kaum wahrnehmbar. Aufgrund des Verkehrskonzepts Limmatquai-Aufwertung vom 30. Januar 2001 sind auf dem Zeltweg stadtauswärts zusätzlich rund 60 Fahrzeugbewegungen in der Spitzenstunde zu erwarten. Ob damit das massgebende Mass von 10 % Mehrverkehr erreicht würde, wäre ohnehin fraglich, nachdem etwa bei der Limmatquaisperrung im Jahr 1998 auf dem Zeltweg nur eine Zunahme von 6.5 % in Richtung Kreuzplatz zu verzeichnen war.

Auch der – nicht einmal behauptete – Umstand der täglichen Benützung des Zeltweges würde für eine hinreichende Betroffenheit des Beschwerdeführers bei Weitem nicht genügen. Zu Unrecht beruft sich der Stadtrat in diesem Zusammenhang auf einen Entscheid des Bundesrates vom 15. Mai 1975 (VPB 1975 Nr. 4), wo es um die Legitimation einer Gemeinde zur Anfechtung einer kantonal angeordneten Geschwindigkeits­beschränkung ging. Wenn der Bundesrat damals erwog, die strittige Massnahme müsste sich etwa erschwerend auf die Zufahrt zu einer Liegenschaft der Gemeinde oder nachteilig auf den Verkehr mit gemeindeeigenen Motorfahrzeugen auswirken, so bezieht sich dies in erster Linie auf verkehrstechnische Aspekte wie etwa Einfahrtsradien, Durchfahrtsbreite etc. und nicht auf Verkehrsverlangsamungen durch Geschwindigkeitsbegrenzungen oder Staubildungen. Jedenfalls lassen sich diese Erwägungen nicht in dem Sinne auf die Rechtsmittelbefugnis eines einzelnen Einwohners der Gemeinde übertragen, dass ihm bereits ein möglicher zusätzlicher Stau auf seiner täglichen Autofahrt als Einstieg ins Rekursverfahren dient. Mit der generellen Rekurszulassung aller Verkehrsteilnehmer, die eine bestimmte Strasse häufig benützen, stünde das Rechtsmittel gerade bei wichtigeren Strassenachsen einer nicht eingrenzbaren Menge von Bewohnern bzw. Pendlern aus der Agglomeration zur Verfügung und käme damit einer unzulässigen Popularbeschwerde gleich. Die blosse Strassenbenützung vermag daher noch keine besonders nahe Beziehung zum Streitgegenstand zu schaffen.

2.4 Bei dieser Sachlage hätten daher die Vorinstanzen auf das Rechtsmittel des Beschwerdeführers nicht eintreten dürfen. Die Beschwerde ist schon aus diesem Grund abzuweisen.

3.  

Im Übrigen erweist sich die Beschwerde aber aus folgenden Erwägungen auch materiell als unbegründet.

3.1 Der Regierungsrat hat die Rechtsgrundlagen für den Erlass funktioneller Verkehrsanordnungen nach Art. 3 Abs. 4 SVG richtig dargelegt und dabei darauf hingewiesen, dass dem zuständigen Gemeinwesen bei der Beurteilung solcher Anordnungen ein wesentliches Gewicht zuzumessen ist (Rekursentscheid E. 3 und 4). Darauf kann verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG). Bei der Überprüfung solcher Massnahmen im Rechtsmittelverfahren kommt dem Regierungsrat aber immerhin nach § 20 Abs. 1 VRG auch eine Ermessens- und Zweckmässigkeitskontrolle zu, während das Verwaltungsgericht nach § 50 VRG auf die Rechtskontrolle beschränkt ist.

3.2 Der Beschwerdeführer macht zur Hauptsache geltend, die Limmatquaisperrung bedinge eine vorgängige Umweltverträglichkeitsprüfung. Hierzu hatten die Vorinstanzen übereinstimmend erwogen, dass weder der Anhang zur Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV) noch die kantonale Einführungsverordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 16. April 1997 und deren Anhang
(EVUVP) eine solche Prüfung für Verkehrsberuhigungsmassnahmen auf kommunalen Strassenzügen, die keine Hochleistungs- oder Hauptverkehrsstrassen seien, verlange. Darauf kann ebenfalls verwiesen werden (Rekursentscheid E. 5a, Entscheid des Statthalteramts E. 7, Einspracheentscheid E. 3 S. 6).

Der Beschwerdeführer bringt dagegen vor, der überregionale Verkehr würde in der Schweiz immer durch Kommunen und durch deren Strassen bewältigt werden. Die Behörden dürften nicht einfach darauf verzichten, eine wichtige Verkehrsader wie das Limmatquai nicht als Haupt- oder Hochleistungsstrasse zu klassieren bzw. abzuklassieren und damit das Umweltschutzgesetz vom 7. Oktober 1983 (USG) zu umgehen. Der Einwand überzeugt nicht. Hochleistungs- und Hauptverkehrsstrassen im Sinne von Ziff. 11.3 des Anhangs zur UVPV und EVUVP sind Strassen von überkommunaler Bedeutung (vgl. § 9 Abs. 2 EVUVP). Welche Bedeutung einer bestimmten Strasse zukommt, ergibt sich aus den Verkehrsplänen des Kantons, der Region und der Gemeinde. Das Limmatquai ist gemäss diesen Plänen keine Strasse von überkommunaler Bedeutung für den Individualverkehr, dies im Gegensatz etwa zu den Achsen Rämistrasse/Hirschengraben/Seilergraben, welche als engere Umfahrungsroute rechts der Limmat Richtung Norden, und Seilergraben/Zeltweg, welche teilweise als engere Umfahrung für den von der rechten Limmatseite stammenden Verkehr Richtung Süden vorgesehen sind. Diese richtplanerischen Festlegungen liegen im Ermessen der Planungsbehörden und sind angesichts der wichtigen städtebaulichen Bedeutung des Limmatquais als innerstädtisches Wahrzeichen nicht in Zweifel zu ziehen. Von einer Umgehung des USG kann unter diesen Umständen keine Rede sein.

3.3 Der Beschwerdeführer verweist im Weiteren auf negative Erfahrungen im Zusammenhang mit früheren vorübergehenden Sperrungen des Limmatquais und bestreitet insbesondere die Feststellung der Stadt, dass die Sperrung zu keiner Zunahme der Verkehrsmenge auf der Achse Zeltweg/Riesbach/Seefeld/Neumünster/Hirs­landen während der Nacht geführt habe.

Die vorliegend strittige Sperrung des Limmatquais unterscheidet sich in mehrfacher Hinsicht von den beiden früheren baubedingten Sperrungen. Das Fahrverbot ist anders als früher nicht mehr ein absolutes, indem verschiedene Fahrten des Ziel- und Quellverkehrs möglich bleiben und die Münsterbrücke nunmehr unbeschränkt befahrbar ist. Sodann wird gestützt auf das Verkehrskonzept Limmatquai-Aufwertung der bisher über das Limmatquai abgewickelte Verkehr auf mehrere Hauptverkehrsstrassen der Stadt verteilt, und es werden verschiedene Massnahmen zur Verflüssigung des Verkehrs eingeführt. Aus allen diesen Gründen kann davon ausgegangen werden, dass sich die strittige Sperrung des Limmatquais eher weniger stark auf einzelne Wohnquartiere auswirken wird, als dies frühere Sperrungen taten.

Bezogen auf die Luftqualität lagen sodann NO²-Messungen für die Zeit vor und während der Sperrung des Limmatquais im Jahr 1998 vor, welche auf den untersuchten Umfahrungs- und Entlastungsrouten (darunter auch Zeltweg) keine signifikanten Änderungen ergaben. In beschränktem Mass liessen diese auch Rückschlüsse über Mehrverkehr und Stauanteil zu, welche bereits gemäss den Verkehrszählungen der Stadtpolizei insgesamt nicht stark ins Gewicht fielen.

Schliesslich steht der strittigen Massnahme auch keineswegs entgegen, dass Verkehrsentlastungen am Limmatquai zu zusätzlichen Belastungen auf anderen Strassenzügen führen. Durch das Verkehrskonzept Limmatquai-Aufwertung wurde jedenfalls überzeugend aufgezeigt, dass die vorgesehenen Umfahrungsrouten hinreichende Kapazitäten für die Zusatzbelastungen aufweisen und die Kapazität der allenfalls problematischen Knoten mittels verschiedenen Massnahmen optimiert werden.

3.4 Zu Recht haben die Vorinstanzen auch den Eventualantrag des Beschwerdeführers auf Aufhebung der Sperrung zwischen 22 Uhr und 9 Uhr verworfen. Die Bedeutung des
Limmatquais für die Fussgänger besteht grundsätzlich auch nach 22 Uhr weiter. Zudem würde ein zeitweiser Verzicht auf die Sperrung nach baulichen Massnahmen rufen, die dem Zweck der Verkehrsanordnung zuwiderlaufen würden, ohne dass dies den betroffenen Umfahrungsachsen eine entscheidende Entlastung brächte.

4.  

Demgemäss unterliegt der Beschwerdeführer im Beschwerdeverfahren vollumfänglich. Die vom Regierungsrat vorgenommene Kostenauflage zu seinen Lasten ficht der Beschwerdeführer nur für den Fall an, dass seine Beschwerde ganz oder teilweise gutgeheissen würde.

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Kosten des Beschwerdeverfah­rens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

 

Demgemäss entscheidet die 3. Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

 

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    2'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.        60.--   Zustellungskosten,
Fr.    2'060.--   Total der Kosten.

 

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

 

4.    Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

 

5.       …