I.  

Die A AG führt Open Air-Veranstaltungen in der Unterhaltungsbranche, insbesondere im Kino-Bereich durch. Sie ersuchte die Direktion für Sicherheit und Soziales am 3. Juli 2003 um eine Reisendengewerbebewilligung für drei Open Air Kinos in X, Y und Z während des Sommers 2003. Dem Gesuch legte sie eine Police für die Betriebshaftpflichtversicherung mit einer Versicherungssumme in der Höhe von 5 Millionen Franken bei. Ohne das Gesuch förmlich zu bewilligen, setzte die Direktion die Deckungssumme der Betriebshaftpflichtversicherung mit Verfügung vom 10. August 2003 (richtig: 10. Juli 2003) auf 15 Millionen Franken fest.

II.  

Dagegen erhob die A AG am 11. August 2003 Rekurs beim Regierungsrat. Sie beantragte die Aufhebung der Verfügung; von der Festsetzung einer Deckungssumme für die Betriebshaftpflichtversicherung sei mangels einer Bewilligungspflicht der Rekurrentin gemäss dem Bundesgesetz vom 23. März 2001 über das Gewerbe der Reisenden (Reisendengewerbegesetz [RGG], SR 943.1) Umgang zu nehmen; eventualiter sei die Deckungssumme auf maximal 5 Millionen Franken festzusetzen. Der Regierungsrat wies den Rekurs am 29. Oktober 2003 ab.

III.  

Die A AG reichte am 4. Dezember 2003 beim Verwaltungsgericht Beschwerde ein. Sie beantragt die Aufhebung des regierungsrätlichen Entscheids; im Übrigen wiederholt sie ihre Rekursanträge, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Staatskasse.

Die Direktion für Soziales und Sicherheit und die Staatskanzlei namens des Regierungsrats beantragen Abweisung der Beschwerde.

 

Die Kammer zieht in Erwägung:

 

1.  

1.1  Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde sachlich und funktionell zuständig.

1.2 Zur Beschwerdeerhebung ist lediglich befugt, wer durch eine Anordnung be­rührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Änderung oder Aufhebung hat (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG). Die Beschwerdele­gi­timation setzt demnach ein aktuelles Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Anordnung voraus. Auf dieses Er­for­der­nis kann ausnahms­weise verzichtet werden, sofern eine Anordnung zu beurteilen ist, die sich nach ihrer Art und ihrem Gegenstand jederzeit wiederholen kann und die sonst der be­hörd­lichen oder gerichtlichen Überprüfung regelmässig entzogen bliebe, sodass die recht­liche Klärung einer Grundsatzfrage nie erfolgen könnte (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwal­tungsrechts­pfle­ge­gesetz des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, § 21 N. 25; RB 1998 Nr. 41). Sodann sieht die Rechtsprechung vom Erfordernis des aktuellen Interesses gelegentlich auch dann ab, wenn die Entscheidung in der Sache aus anderen Gründen angebracht ist (BGE 118 Ib 1 E. 2b).

Vorliegend steht die Festsetzung der Deckungssumme der Betriebshaftpflichtversicherung für drei Open Air Kinos in X vom 18. Juli bis 17. August 2003, in Y vom 24. Juli bis 16. Au­gust 2003 und in Z vom 25. Juli bis 24. August 2003 infrage. Da der Betrieb dieser Open Air Kinos bereits stattgefunden hat und sich ein Beschwerdeentscheid somit nicht mehr darauf auswirken kann, ver­mag sich die Beschwerdeführerin auf kein aktuelles Rechts­schutzinteresse zu berufen. In Anbetracht dessen, dass die Beschwerdeführerin auch in Zukunft als Veranstalterin von Open Air Kinos auftreten wird, rechtfertigt sich jedoch die rechtliche Klärung der Frage, ob sie der Bewilligungspflicht des Reisendengewerbegesetzes untersteht. Vom Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses ist demnach abzusehen. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Die Vorinstanz erwog, Anknüpfungspunkt für die in Art. 2 Abs. 1 lit. c RGG statuierte Bewilligungspflicht sei nicht in erster Linie das Umherziehen bzw. Anbieten von Unterhaltung an häufig wechselnden Orten, sondern das Gefahrenpotenzial einer Anlage, die bestimmt oder geeignet sei, für Schausteller- oder Zirkuszwecke wiederholt aufgestellt und abgebaut zu werden. Die Bewilligung solle Gewähr dafür bieten, dass das Publikum keinen Sicherheitsmängeln ausgesetzt sei. Im Vordergrund würden mithin bei der Bewilligungspflicht für Schausteller und Zirkusse – anders als bei den übrigen Reisenden – sicherheitspolizeiliche Überlegungen stehen. Die vorliegend zu beurteilenden Tribünen für die drei Open Air Kinos mit einer Höhe von bis zu 8,75 m und einer Platzzahl zwischen 392 und 1548 Personen seien Anlagen im Sinne von Art. 2 lit. e der Verordnung vom 4. September 2002 über das Gewerbe der Reisenden (RGV, SR 943.11). Sinn und Zweck des RGG sei es, den Betrieb solcher Anlagen von einem entsprechenden, vereinheitlichten und in der ganzen Schweiz gültigen Sicherheitsnachweis abhängig zu machen. Das Erfordernis einer Sicherheitsprüfung gemäss RGG solle nicht unterlaufen werden können, indem für eine Anlage, welche für Schausteller- und Zirkuszwecke geeignet sei, mehrere Betreiber auftreten und geltend machen, sie zögen mit der Anlage nicht umher, sondern würden diese nur an einem festen Standort zur Verfügung stellen. Die genannten drei Tribünen fielen deshalb unter die Bewilligungspflicht gemäss RGG (Rekursentscheid E. 3b).

Die Bewilligung setze voraus, dass die Gesuchstellerin nachweise, dass sie bei einem zum Geschäftsbetrieb in der Schweiz zugelassenen Versicherer eine Versicherung abgeschlossen habe, die ihre Haftpflicht ausreichend abdecke (Art. 24 Abs. 1 RGV). Die Tribünen seien der 2. Kategorie gemäss Anhang 3 des RGV zuzuordnen, weshalb die minimale Deckungssumme auf 15 Millionen Franken festzusetzen sei (Rekursentscheid E. 4). Unbehelflich sei der Einwand, dass die Vermieterin der Tribünen bereits eine Betriebshaftpflichtversicherung mit einer Deckungssumme von 10 Millionen Franken abgeschlossen habe. Gemäss Art. 5 RGG und Art. 24 RGV müsse die Betreiberin der Anlage eine genügende Haftpflichtversicherung abschliessen (Rekursinstanz E. 5).

2.2 Dagegen wendet die Beschwerdeführerin ein, dass das RGG auf sie nicht anwendbar sei, weil ihre Tätigkeit weder unter die Legaldefinition des Schaustellers noch unter diejenige des Zirkusbetreibers falle. Die Unterstellung unter das RGG stelle damit eine Rechtsverletzung dar. Sollte das Verwaltungsgericht zum Ergebnis gelangen, dass das RGG auf die Beschwerdeführerin anwendbar sei, so rügt sie, dass die Vorinstanz ihr Ermessen missbraucht habe, indem sie ihre Tätigkeit fälschlicherweise in die 2. Kategorie eingereiht habe und es unterlassen habe, die Versicherungsdeckung der Vermieterin der Tribünen zu berücksichtigen.

3.  

3.1 Umstritten ist in erster Linie, ob auf die Tätigkeit der Beschwerdeführerin das RGG anwendbar ist. Gemäss Art. 1 Abs. 1 RGG will das Gesetz das Gewerbe von Reisenden regeln. Darunter werden Berufe verstanden, die Personen im Umherziehen ausüben (BBl 2000 4187). RGG und RGV unterscheiden zwischen der Bewilligung für Reisende (Art. 4 RGG; Art. 3 ff. RGV) und der Bewilligung für Schausteller und Zirkusse (Art. 5 RGG; Art. 19 ff. RGV). Gemäss Art. 2 lit. c und lit. d RGV handelt es sich bei Schau­steller und Zirkusbetreiber um natürliche oder juristische Personen, die gewerbsmässig und an häufig wechselnden Standorten das Publikum unterhalten, indem sie ihm Anlagen zur Verfügung stellen, resp. das Publikum in oder auf Anlagen mit Darbietungen unterhalten. Damit präzisiert der Verordnungsgeber, dass auch auf Schausteller und Zirkusbetreiber RGG und RGV nur anwendbar sind, falls diese ihre Tätigkeiten "im Umherziehen" ausüben. Dies ergibt sich schon aus der bundesrätlichen Botschaft, wonach als Schausteller Unternehmen, welche im Umherziehen auf Chilbiplätzen, Jahrmärkten, Messen usw. Fahrgeschäfte, Schiess­buden, Karussells und andere Schaustellungen, Belustigungen und Attraktionen für die Besucher betreiben, und als Zirkusse Wanderzirkusse, befristete Zirkusvorstellungen, wandernde Variétés und Wandertheater gelten (BBl 2000 4208).

3.2 Vorliegend stellt sich die Frage, ob die für die drei Open Air Kinos notwendigen Gitter­rohrtribühnen mit einer Höhe von 8.75 m, 6.53 m und 4.64 m sowie einer Platzzahl von 1548, 1058 und 392 Personen eine Reisendengewerbebewilligung benötigen. Die Beschwer­deführerin hat überzeugend dargetan, dass es sich bei den drei Open Air Kinos um organisatorisch selbstständige Veranstaltungen handelt, die auch von den eingesetzten Anlagen her nichts miteinander zu tun haben. Aufgrund der unterschiedlichen Erfordernisse der drei Standorte X, Y und Z kommen an den drei Standorten nämlich zwangsläufig unterschiedliche Materialien zum Einsatz. Somit ergibt sich aber auch, dass die Beschwerdeführerin keine Tätigkeit im Umherziehen ausführt, sondern drei voneinander unabhängige Einzelveranstaltungen organisiert. Dies wird auch von der Vorinstanz anerkannt. Insoweit sie jedoch darlegt, dass sich eine Bewilligungspflicht gestützt auf das RGG aufgrund des Gefahrenpotenzials der eingesetzten Anlagen ergeben soll, kann ihr nicht gefolgt werden. Das RGG will nämlich einzig das Reisendengewerbe der Bewilligungspflicht unterstellen.

3.3 Nicht auszuschliessen ist, dass sich für Open Air Veranstaltungen der fraglichen Art eine gesetzliche Grundlage für die Verpflichtung des Veranstalters zum Abschluss oder Nachweis einer Haftpflichtversicherung im kantonalen Recht findet, was es erlauben würde, den Bedenken der Vorinstanz bezüglich des Gefährdungspotentials Rechnung zu tragen. In Betracht fallen § 14 des (noch nicht ausser Kraft gesetzten) Markt- und Wandergewerbegesetzes vom 18. Februar 1979 (LS 935.31) oder § 6 des Unterhaltungsgewerbegesetzes vom 27. September 1981 (LS 935.32). Im Rahmen des vorliegenden Verfahrens ist dies jedoch nicht näher zu prüfen. Die streitbetroffene Verfügung der Direktion sowie der sie bestätigende Rekursentscheid des Regierungsrats stützen sich ausschliesslich auf Art. 2 Abs. 1 lit. c RGG in Verbindung mit Art. 24 RGV, weshalb diese Anordnungen mangels gesetzlicher Grundlage aufzuheben sind.

4.  

Die Beschwerde ist gutzuheissen. Bei diesem Verfahrensausgang hat die Beschwerdegegnerin die Gerichtskosten inklusive die Kosten des Rekursverfahrens zu tragen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG) und der Beschwerdeführerin für dieses Verfahren und das Rekursverfahren eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (§ 17 VRG).

 

Demgemäss entscheidet die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss Nr. 1566 des Regierungsrats vom 29. Oktober 2003 sowie die Verfügung Nr. 2300-066 der Direktion für Soziales und Sicherheit vom 10. August 2003 werden aufgehoben.

 

2.    Die Kosten des Rekursverfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

 

3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--   Zustellungskosten,
Fr. 1'060.--   Total der Kosten.

 

4.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

 

5.    Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'200.- (inkl. Mehrwert­steuer) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Zustellung dieses Entscheids.

 

6.    Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

 

7.   …