I.  

A, geboren 1961, ausländischer Staatsangehöriger, hielt sich seit 1983 im Kanton X auf, wo er über eine Aufenthaltsbewilligung verfügte. Ein am 11. Januar 2001 gestelltes Gesuch um Erteilung der Aufenthaltsbewilligung im Kanton Zürich wies die Direktion für Soziales und Sicherheit (Migrationsamt) am 9. April 2001 ab, weil A wiederholt zu Klagen Anlass gegeben habe. Ihm wurde eine Frist bis zum 31. Mai 2001 angesetzt, um das Kantonsgebiet zu verlassen. Auf ein Wiedererwägungsgesuch vom 2. August 2001 trat das Migrationsamt am 28. Juni 2002 nicht ein und befand, es lägen keine neuen Umstände im Vergleich zur früheren Beurteilung vor.

II.  

Gegen die Nichteintretensverfügung liess A am 2. August 2002 Rekurs einreichen. Er beantragte, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und es sei ihm die Aufenthaltsbewilligung im Kanton Zürich zu erteilen. Weil er aus früheren Gerichtsverfahren noch Kosten schuldig war, verlangte die Staatskanzlei am 4. September 2003 von A zur Sicherstellung der Rekurskosten einen Barvorschuss von Fr. 1'500.-, zahlbar innert 30 Tagen. Die Aufforderung wurde dem Rechtsvertreter am 5. September 2003 zugestellt. Am Montag, 6. Oktober 2003, dem letzten Tag der Frist, ersuchte der Rechts­vertreter die Staatskanzlei um Erstreckung der Zahlungsfrist "um 30 Tage, d. h. bis zum 5. November 2003". Zur Begründung führte der Vertreter aus, er, der Vertreter, sei für zwei Wochen ferienabwesend und habe sich noch nicht mit seinem Mandanten unterhalten können. Unverzüglich, mit Datum vom 7. Oktober 2003 und somit nach dem Ablauf der Zahlungsfrist, teilte die Staatskanzlei dem Rechtsvertreter mit, dass sie die anbegehrte Fristerstreckung nicht bewillige; das Begehren werde deshalb abgewiesen. Sollte sich erweisen, dass der Kostenvorschuss nicht fristgerecht geleistet worden sei, würde "androhungsgemäss verfahren". Am 11. Dezember 2003 beschloss der Regierungsrat, dass auf den Rekurs von A nicht eingetreten werde, mit der Begründung, dass der Barvorschuss innert der angesetzten Frist nicht geleistet worden sei. Die Staatskanzlei habe den geltend gemachten Erstreckungsgrund zu Recht als nicht ausreichend beurteilt.

III.  

Mit Eingabe vom 14., versehen mit dem Poststempel vom 15. und zugestellt am 16. Januar 2004 liess A Beschwerde beim Verwaltungsgericht einreichen. Er beantragte, der Beschluss des Regierungsrats sei aufzuheben und es sei die Sache zur materiellen Behandlung an den Regierungsrat zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der beschwerdebeklagten Direktion für Soziales und Sicherheit. Der Beschwerdeführer rügte im Wesentlichen, dass ihm das rechtliche Gehör verweigert worden sei, weil die Fristerstreckung zur Bezahlung der Kaution hätte bewilligt werden müssen oder aber, bei Ablehnung der Erstreckung, ihm mindestens eine kurze Nachfrist zur Leistung der Kaution hätte angesetzt werden müssen. 

Auf die Einholung einer Stellungnahme der beklagten Behörde wurde verzichtet. Das Gericht verlangte vom Beschwerdeführer einen Kostenvorschuss, welcher fristgerecht am 16. März 2004 der Gerichtskasse einbezahlt wurde.

 

 

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Auf dem Gebiet der Fremdenpolizei ist gestützt auf § 43 Abs. 1 lit. h in Verbindung mit Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig, soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen steht. Dies trifft zu für Entscheide über Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligungen, auf deren Erteilung die Person mit ausländischer Staatsangehörigkeit einen bundes- oder völkerrechtlichen Anspruch hat (Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943; BGE 128 II 145 E. 1.1.1).

1.2 Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch den Regierungsrat, weil dieser eine Fristerstreckung für die Bezahlung des Kostenvorschusses abgelehnt habe, beziehungsweise nach der Ablehnung der Erstreckung der Zahlungsfrist keine Möglichkeit eingeräumt habe, die Nachzahlung zu veranlassen. Damit bezweckt der Beschwerdeführer nicht die Korrektur eines materiellen Entscheids des Regierungsrats durch das Verwaltungsgericht, sondern beantragt er die Heilung der gerügten Gehörsverletzung und die Wiederaufnahme des Verfahrens durch den Regierungsrat.

1.3 Werden Verfahrensmängel einer in einer bundesrechtlich geregelten Materie erlassenen Verfügung gerügt, wodurch die richtige Anwendung von Bundesrecht vereitelt werden kann, ist gegen einen entsprechenden Entscheid die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig. Mit der Beschwerde kann in diesem Fall – unabhängig davon, ob zugleich eine Verletzung von materiellem Bundesrecht behauptet wird oder nicht – eine bundes(verfassungs)rechtswidrige Handhabung des (kantonalen) Verfahrensrechts geltend gemacht werden (BGE 127 II 161 E. 1a; BGr, 9. Januar 2004, 2A.8/2004, E. 2.2.1, www.bger.ch). Ist die Beschwerde an das Bundesgericht möglich, hat das Verwaltungsgericht gemäss § 43 Abs. 2 VRG auf die Beschwerde einzutreten, selbst wenn sich aus § 43 Abs. 1 VRG keine Beschwerdemöglichkeit ergäbe. Allerdings muss zumindest ein Rechtsanspruch entfernt ersichtlich sein, damit die Überprüfung des gerügten Verfahrensmangels erfolgt. Ist ein Rechtsanspruch bereits auf den ersten Blick auszuschliessen, tritt das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht ein.

1.4 Aufgrund der gesamten Umstände – der Beschwerdeführer lebt seit rund 20 Jahren in der Schweiz, wo auch seine geschiedene Ehefrau und die erwachsenen Kinder leben; das Wiedererwägungsgesuch rügt einen Fehler in der Sachverhaltsannahme der ersten Verfügung des Migrationsamts sowie eine rechtswidrige Abwägung von privaten und öffentlichen Interessen – kann nicht gesagt werden, bereits auf den ersten Blick sei die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung ausgeschlossen. Vielmehr lässt sich ein allfälliger Anspruch auf Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention abstützen. Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.

Unter den vorliegenden Umständen und aufgrund des zeitlichen Ablaufs braucht auf die Frage, ob dem Beschwerdeführer ein Anspruch auf materielle Behandlung seines Wiedererwägungsgesuchs zugestanden hätte, nicht näher eingegangen zu werden.

2.  

2.1 Das rechtliche Gehör in einem Verfahren fordert unter anderem, dass die betroffene Partei sich äussern und ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann (vgl. Arthur Häfliger, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 135 ff), was bedingt, dass die Einstellung eines Verfahrens durch die Behörde entgegen dem Willen der betroffenen Person gesetzmässig zu sein hat. Wird die Anhandnahme oder Weiterführung eines Verfahrens von einem Kostenvorschuss abhängig gemacht, ist der betroffenen Prozesspartei eine angemessene Frist einzuräumen, um den Kostenvorschuss rechtzeitig zu bezahlen. Steht die Zahlungsfrist im Ermessen der verfahrensführenden Behörde, ist nach Massgabe von § 12 Abs. 1 Satz 2 VRG eine Erstreckung der Frist grundsätzlich möglich, unter der Voraussetzung, dass das Erstreckungsgesuch vor Ablauf der Frist gestellt werden muss und für die Erstreckung ausreichende Gründe gegeben sein müssen. Dies bedeutet, dass der Gesuchsteller, welcher sich auf die Möglichkeit der Fristerstreckung für die Bezahlung einer Kaution innerhalb der Frist beruft, im ablehnenden Entscheid in die Lage versetzt werden muss, die Kaution nachzahlen zu können. Stellt er das Gesuch am letzten Tag der Frist und wird dieses von der zuständigen Behörde abschlägig beantwortet, muss dem Schuldner die Möglichkeit eingeräumt werden, die Kaution nach Ablauf der Frist, unter Ansetzung einer zusätzlichen (Not-)Frist, zu bezahlen. Anders zu entscheiden würde bedeuten, dass ein Fristerstreckungsgesuch nicht nur vor dem Ablauf der noch laufenden (und zu erstreckenden) Frist gestellt werden müsste, sondern der Gesuchsteller darüber hinaus die Gewissheit haben müsste, dass die Beantwortung seines Gesuchs auch vor dem Ablauf dieser (ersten) Frist erfolgt. Diese Gewissheit ist wesensgemäss nicht möglich, weil der betroffene Bürger auf den Zeitpunkt der Gesuchsbehandlung durch die Behörde keinen Einfluss hat. Um dem Risiko eines Rechtsverlusts zu entgehen, müsste die streitige Kau­tion vorsorglich innert der ersten Zahlungsfrist bezahlt werden, was jedoch genau mit dem angestrebten Zahlungsaufschub in Widerspruch stehen kann. Das Problem lässt sich unter Wahrung der Verfahrensrechte nur auf zweierlei Art lösen: Entweder wird bereits die Ansetzung einer (ersten) Zahlungsfrist unmissverständlich als nicht erstreckbar bezeichnet und wird auf die Folgen einer Nichtbezahlung innert Frist in der Form eines Rechtsverlusts hingewiesen. Oder aber hat die Behörde eine kurze Nachfrist anzusetzen, wenn sie die Fristerstreckung als solche verweigert.

2.2 Die Zahlungsaufforderung durch die Staatskanzlei erging nicht mit einmaliger – als nicht erstreckbar bezeichneter – Fristansetzung, weshalb der Beschwerdeführer aufgrund der allgemeinen Verfahrensregel (vgl. oben E. 2.1) davon ausgehen durfte, eine Erstreckung der erstmaligen Zahlungsfrist sei möglich. Das Erstreckungsgesuch erfolgte innerhalb der Frist. Indem die Staatskanzlei die Erstreckung der Zahlungsfrist abwies, diesen Entscheid dem Beschwerdeführer nach Ablauf der (ersten) Zahlungsfrist mitteilte (am 7. Oktober 2003), ohne eine Nachzahlungsfrist anzusetzen, und in der Folge der Regierungsrat die nicht rechtzeitig bezahlte Kaution zum Grund nahm, um auf den Rekurs nicht einzutreten, wurde offensichtlich das rechtliche Gehör verletzt. Dabei besteht die Gehörsverletzung nicht darin, dass die Staatskanzlei namens des Regierungsrats die Erstreckung der Zahlungsfrist ablehnte, sondern im Umstand, dass sie mit der Ablehnung den Beschwerdeführer sämtlicher Verfahrensrechte beraubt hat, ohne dass diesem seinerseits eine Verletzung von Verfahrensregeln vorgeworfen werden kann.

3.  

3.1 Kommt das Gericht zum Schluss, die angefochtene Verfügung verletzte das rechtliche Gehör, ist diese jedenfalls aufzuheben. Zur Wahrung des Instanzenzugs, wegen der formellen Natur des Gehörsanspruchs sowie aufgrund des unterschiedlichen Überprüfungsumfangs von Regierungsrat und Verwaltungsgericht ist sodann das Verfahren an den Regierungsrat zurückzuweisen und ist der Verfahrensmangel nicht vom Verwaltungsgericht zu heilen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 8 N. 5 und 48 ff.). Der Regierungsrat wird, sofern er an der Auffassung festhält, dass die Erstreckung der Zahlungsfrist aus den genannten Gründen nicht zu gewähren sei, dem Beschwerdeführer eine Notfrist zur Leistung der Kaution einräumen und je nachdem, ob diese benützt wird oder unbenützt verstreicht, auf den Rekurs eintreten müssen oder es beim Nichteintreten bewenden lassen können.

Im Sinn der Anträge ist damit die Beschwerde gutzuheissen.

3.2 Bei diesem Verfahrensausgang wären die Kosten des Beschwerdeverfahrens grundsätzlich der unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Infolge der groben Gehörsverletzung rechtfertigt sich vorliegend jedoch im Sinn des Verursacherprinzips eine Kostenauflage an den Regierungsrat (vgl. RB 89 Nr. 4). Demzufolge sind die Kosten dem Regierungsrat aufzuerlegen und schuldet dieser dem Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung von Fr. 500.- (§ 17 VRG). Letztere ist auch damit begründet, dass mit der Gehörsverletzung die angefochtene Anordnung an einem schwer wiegenden Mangel leidet (§ 17 Abs. 2 lit. b VRG).    

Demgemäss entscheidet die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Regierungsrats wird aufgehoben. Das Geschäft wird an den Regierungsrat im Sinn der Erwägungen zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.-;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.   60.-      Zustellungskosten,
Fr. 1'060.-   Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Regierungsrat auferlegt.

4.    Der Regierungsrat wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von Fr. 500.- (inkl. Barauslagen und Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5.    …