I.  

Die Stiftung A (im Folgenden: Stiftung) erstellte im Jahr 2001 auf ihren Grundstücken an der L-Strasse in Zürich eine neue Wohnüberbauung mit 247 Wohneinheiten. Für den Anschluss der Liegenschaften an das Wasserversorgungsnetz erhob die Wasserversorgung der Stadt Zürich gestützt auf den von der kantonalen Gebäudeversicherung ermittelten Versicherungswert (Fr. 51'489'000.-) eine Anschlussgebühr von Fr. 209'317.20. Weil sich die Stiftung weigerte, die Abgabe zu bezahlen, erliess der Vorsteher des Departements der Industriellen Betriebe am 9. Dezember 2002 eine entsprechende formelle Gebührenauflage samt der Verpflichtung, den Betrag von Fr. 209'317.20 ab 10. Oktober 2002 zu 5 % zu verzinsen.

Mit Einsprache an den Stadtrat beantragte die Stiftung die Reduktion der Wasseranschlussgebühr auf Fr. 168'822.95. Der Stadtrat wies die Einsprache am 5. März 2003 ab und bestätigte die angefochtene Verfügung.

II.  

Die Stiftung rekurrierte hiergegen an den Bezirksrat des Bezirkes Zürich. Dieser hiess das Rechtsmittel am 15. Januar 2004 gut, hob den angefochtenen Beschluss auf und setzte die umstrittene Gebühr auf Fr. 168'802.60, zuzüglich Zins von 5 % seit 10. Oktober 2002, fest.

III.  

Der Stadtrat von Zürich erhob gegen den Rekursentscheid des Bezirksrats am 18. Februar 2004 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er beantragte, der angefochtene Beschluss sei vollumfänglich aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Der Bezirksrat reichte die Akten ein und erklärte Verzicht auf Vernehmlassung. Die Stiftung beantragte auf die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu lasten der Stadt Zürich.

 

Die Kammer zieht in Erwägung:

 

1.  

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Aufgrund des Streitwerts ist der Fall von der Kammer zu behandeln (§ 38 VRG). Die Stadt Zürich ist gemäss § 21 lit. b VRG ohne weiteres zur Beschwerde legitimiert. Auf die rechtzeitig und formrichtig eingereichte Beschwerde ist einzutreten.

2.  

2.1 Gemäss Art. 3 Abs. 1 des Reglements über die Abgabe von Wasser durch die Wasserversorgung Zürich vom vom 25. Januar 1961, letztmals geändert am 6. Dezember 1995 (WasserabgabeR), erhebt die Wasserversorgung eine Anschlussgebühr, die sich nach der Leistungsfähigkeit des Anschlusses und nach dem Gebäudewert richtet. Die Höhe der Gebühr wird im Erlass über die Wassertarife festgesetzt. Gemäss Ziff. 4.1 lit. b des Wasserabgabetarifs vom 5. Juli 1989, letztmals geändert am 1. Dezember 2000, beträgt die nach dem Gebäudewert berechnete Anschlussgebühr 0,397 Prozent der Versicherungssumme gemäss den Werten der Gebäudeversicherung (ohne MwSt).

Vorliegend ist zu Recht unbestritten, dass diese kommunalen Vorschriften auf einer ausreichenden kantonalen Gesetzesgrundlage beruhen und selbst eine ausreichende gesetzliche Grundlage der umstrittenen Gebühr darstellen. Ebenfalls zu Recht unbestritten ist, dass es zulässig ist, die Anschlussgebühr auf der Grundlage des Gebäudeversicherungswertes zu berechnen (vgl. Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003, S. 505 ff., 524 mit Hinweisen; siehe auch BGE 125 I 1 E. 2b/bb). Im Streit liegt allein die Ermittlung der für die Gebührenberechnung massgeblichen Versicherungs­summe.

2.2 In Fällen wie dem vorliegenden, in welchen eine Überbauung als Gesamtüberbauung erstellt wird, berechnet die Gebäudeversicherung zunächst ausgehend von den Erstellungskosten einen Gebäudewert für jedes einzelne Objekt. Diesen ergänzt sie mit einem so genannten Einzelobjektzuschlag, der die Mehrkosten berücksichtigt, die entstanden wären, wenn das fragliche Objekt nicht (kostengünstiger) im Rahmen einer Gesamtüberbauung, sondern als Einzelobjekt erstellt worden wäre. Das Ergebnis bildet die Versicherungssumme. Durch diesen Zuschlag wird erreicht, dass das Gebäude voll versichert ist, auch wenn im Schadenfall nur ein einzelnes Objekt und nicht die gesamte Überbauung beschädigt oder zerstört wird.

Im Rekursverfahren hatte die heutige Beschwerdegegnerin geltend gemacht, mit Gebäudewert im Sinne des WasserabgabeR und des Wasserabgabetarifs sei der reale Erstellungswert gemeint. Wenn bei Gebäuden, die im Rahmen einer Gesamtüberbauung erstellt worden sind, ein rein versicherungstechnisch bedingter Einzelobjektzuschlag vorgenommen werde und der so ermittelte Wert massgeblich für die Anschlussgebühr sei, so entstehe eine das Äquivalenzprinzip verletzende Ungleichbehandlung gegenüber den Eigentümern von Einzelüberbauungen, bei denen allein die effektiven Erstellungskosten massgeblich für die Gebühr seien.

Der Bezirksrat hat diese Argumentation im Wesentlichen übernommen. Er erwog, die Anschlussgebühr berechne sich bei einer Einzelüberbauung nach dem approximativ ermittelten heutigen Wert des Gebäudes. Bei einer Gesamtüberbauung richte sie sich dagegen nach den Kosten, die entstünden, wenn später einmal die Gebäude einzeln – als Folge eines individuellen Elementarschadens – wieder aufgebaut werden müssten. In diesem Fall sei indessen gestützt auf Ziff. 4.2 Wasserabgabetarif eine neue Anschlussgebühr geschuldet, welche die dannzumaligen Erstellungskosten berücksichtige. Dies umfasse auch die zusätzlichen Kosten, welche beim Wiederaufbau eines Einzelobjekts anfielen. Es sei daher systemwidrig, diese hypothetischen Kosten bereits heute zu berücksichtigen.

2.3 Dieser Betrachtungsweise kann nicht gefolgt werden.

2.3.1 Massgeblich für die Anschlussgebühr ist nach dem klaren Wortlaut von Ziff. 4.1 lit. b Wasserabgabetarif die Versicherungssumme gemäss den Werten der Gebäudeversicherung. Die Versicherungssumme ist bei Gesamtüberbauungen ein Betrag, der wie erwähnt den Einzelobjektzuschlag einschliesst. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass ein Schadensereignis, das die Gesamtüberbauung zerstört oder beschädigt, wesentlich unwahrscheinlicher ist als eines, welches nur ein einzelnes oder einige wenige Gebäude der Gesamtüberbauung trifft. Als Versicherungssumme gilt daher nicht der Anlagewert, sondern der höhere Wert, der in diesem Fall zu ersetzen wäre, da die Wiederherstellung des Einzelobjektes relativ (pro m³ umbauten Raums) aufwändiger ist als die Erstellung der Gesamtüberbauung.

Unzutreffend ist somit die Auffassung der Beschwerdegegnerin, die einen Gegensatz zwischen effektiven Erstellungskosten bei Einzelüberbauungen und hypothetischem Wert (mutmassliche Kosten eines künftigen individuellen Wiederaufbaus) bei Gesamtüberbauungen konstruiert. Entscheidend ist nicht diese Gegenüberstellung von heutigem realem und künftigem hypothetischem Wert, sondern die Versicherungssumme, die in beiden Fällen die Kosten eines Wiederaufbaus nach Zerstörung decken soll und tatsächlich auch deckt, unabhängig vom Zeitpunkt eines solchen Schadensfalls.

2.3.2 Vom Wortlaut des Wasserabgabetarifs abzuweichen bestünde nur dann Anlass, wenn bei seiner konsequenten Anwendung das Äquivalenzprinzip verletzt würde. Dieses Prinzip konkretisiert das Gleichbehandlungsgebot, den Verhältnismässigkeitsgrundsatz und das Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben. Es besagt, dass eine Kausalabgabe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung oder des abgegoltenen Vorteils stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss (Hungerbühler S. 522 mit Hinweisen; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 2641 ff.). Es ist jedoch zulässig, Anschlussgebühren und -beiträge nach schematischen, aufgrund der Durchschnittserfahrung aufgestellten Massstäben festzulegen. Die Bemessung der Gebühr muss dabei allerdings an taugliche Kriterien anknüpfen und darf keine Unterscheidungen treffen, für die ein vernünftiger Grund nicht ersichtlich ist. Die Anknüpfung an den Versicherungs- oder Steuerwert ist wie bereits erwähnt verfassungsrechtlich haltbar (BGr, 1. Mai 1998, ZBl 104/2003 S. 548 E. 6b mit Hinweisen).

Der Bezirksrat sah das Äquivalenzprinzip wie angeführt vor allem deshalb für verletzt an, weil nach einem künftigen Schadensfall, nach welchem das zerstörte Gebäude wieder aufgebaut wird, gestützt auf Ziff. 4.2 Wasserabgabetarif eine neue Anschlussgebühr fällig werde. Diese Annahme trifft jedoch nicht zu. Ziff. 4.2 Wasserabgabetarif betrifft nur den Fall des freiwilligen Abbruchs und Neubaus. Demgegenüber regelt Ziff. 4.3 Wasserabgabetarif einerseits Um- und Erweiterungsbauten und anderseits Neubauten nach unfreiwilliger Zerstörung eines Gebäudes. Letzteres ist – neben Teilschäden – genau der Fall, in welchem die Gebäudeversicherung zum Tragen kommt. Eine Anschlussgebühr für den Ersatz- bzw. Neubau wird nur erhoben, wenn die Nenngrösse des Wasserzählers erhöht und der Gebäudewert (ausgedrückt als Versicherungssumme) gesteigert wird, wobei diese Voraussetzungen nach der Praxis der Stadt – wie diese in ihrer Beschwerde unwidersprochen ausführt – kumulativ erfüllt sein müssen. Die Anschlussgebühr wird zudem hier nur auf der Differenz der Versicherungssumme (abzüglich eines Freibetrags) erhoben. Im Regelfall führt der Wiederaufbau eines durch höhere Gewalt zerstörten Gebäudes mithin nicht zur erneuten Erhebung einer Anschlussgebühr, was durchaus als sachgerecht erscheint (vgl. RB 1986 Nr. 113 E. 1b/bb).

Auch sonst kann nicht gesagt werden, ein Abstellen auf die Versicherungssumme statt auf die Gestehungskosten führe dazu, dass im Einzelfall ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem Wert der staatlichen Leistung und der Gebühr nicht mehr gegeben sei. Im Ergebnis wird durch das Abstellen auf die Versicherungssumme lediglich erreicht, dass jene, die im Rahmen einer Gesamtüberbauung relativ kostengünstig bauen können, hinsichtlich der Anschlussgebühr gleich (und nicht etwa besser) behandelt werden wie die Erstellerinnen und Ersteller von Einzelobjekten, die keine entsprechenden Möglichkeiten der Kosteneinsparung haben. Darin liegt keine Anknüpfung an ein unsachliches Kriterium oder eine nicht vernünftig begründbare Unterscheidung, und zwar auch dann nicht, wenn die Behauptung der Beschwerdegegnerin zutreffen sollte, dass bei der Bestimmung des mietrechtlich zulässigen Höchstzinses nicht auf die Versicherungssumme, sondern auf die Gestehungskosten abgestellt wird.

3.  

Der Bezirksrat hat daher zu Unrecht angenommen, die Wasseranschlussgebühr sei nicht auf der vollen Versicherungssumme gemäss Schätzung der Gebäudeversicherung zu berechnen. Der angefochtene Beschluss ist aufzuheben und die umstrittene Verfügung des Departements der Industriellen Betriebe der Stadt Zürich ist zu bestätigen.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG), der eine Parteientschädigung nicht zusteht. Auch die Beschwerdeführerin, die nicht anwaltlich vertreten war und zu deren üblicher Verwaltungstätigkeit auch die Führung von Verfahren der vorliegenden Art gehört, hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG).

 

 

Demgemäss entscheidet die Kammer:

 

 

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der angefochtene Beschluss wird aufgehoben und die Verfügung des Departements der Industriellen Betriebe der Stadt Zürich vom 9. Dezember 2002 wird bestätigt.

2.    Die Rekurskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'060.--     Total der Kosten.

4.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

6.    …