I.  

Die Baukommission Küsnacht erteilte am 25. Februar 2003 A ie baurechtliche Bewilligung für die Erstellung von drei Mehrfamilienhäusern samt Unterniveaugarage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01n der L-Strasse in Küsnacht. Bestandteil dieses Beschlusses bildeten die strassenpolizeiliche Bewilligung Nr. 02 vom 17. Februar 2003 der Baudirektion des Kantons Zürich sowie die Verfügung vom 10. Januar 2003 der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich, vertreten durch das Amt für Landschaft und Natur, Abteilung Wald, betreffend die forstrechtliche Beurteilung des Bauvorhabens.

II.  

Hiergegen erhoben C und D sowie E und F am 3. April 2003 gemeinsam Rekurs an die Baurekurskommission II und beantragten die Aufhebung der drei angefochtenen Beschlüsse.

Die Baurekurskommission II vereinigte am 20. Januar 2004 die Rekursverfahren, hiess diese gut und hob den Beschluss der Baukommission Küsnacht vom 25. Februar 2003 sowie die Verfügungen der Baudirektion und des Amts für Landschaft und Natur auf.

III.  

Mit Beschwerde vom 23. Februar 2004 liess A dem Verwaltungsgericht beantragen, den Entscheid der Baurekurskommission II von 20. Februar 2004 aufzuheben und die aufgehobenen Bewilligungen zu bestätigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft.

Die Baurekurskommission II am 16. März 2004 und die Beschwerdegegnerschaft am 28. April 2004 beantragten Abweisung der Beschwerde; letztere verlangte zudem eine Umtriebsentschädigung. Die Baukommission Küsnacht schloss am 31. März 2004 auf Gutheissung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwer­degegnerschaft. Die Volkswirtschaftsdirektion verzichtete am 2. März 2004 auf eine Stellung­nahme. Die Baudirektion liess sich nicht vernehmen.

Die Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften werden, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Entscheidgründen wiedergegeben.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Die Baurekurskommission II hat die Baubewilligung der Baukommission Küsnacht vom 25. Februar 2003 sowie die beiden Verfügungen der Baudirektion und der Volkswirtschaftsdirektion zufolge negativer Präjudizierung der künftigen Planung aufgehoben. Sie hat in ihrem Rekursentscheid hierzu zur Hauptsache ausgeführt, die kantonale Baudirektion habe am 16. Februar 2001 auf Gesuch des Gemeinderates Küsnacht für die Dauer von drei Jahren eine Planungszone im Sinn von § 346 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) festgesetzt, die unter anderem alle zweigeschossigen Wohnzonen W2/1.40 der Gemeinde und somit auch das Baugrundstück umfasse. Die Planungszone sollte die mit der laufenden Revision der kommunalen Bau- und Zonenordnung beabsichtigte Reduktion der Baumassenziffer in Hanglagen sicherstellen. Anlässlich der Gemeindeversammlung vom 10. Dezember 2001 hätten die Stimmberechtigten eine erste Revisionsvorlage an den Gemeinderat zur Überarbeitung zurückgewiesen und ihm den Auftrag erteilt, die zulässigen baulichen Dichten noch weiter zu reduzieren. In einem Zwischenbericht vom 5. Februar 2003 habe die Ortsplanungskommission ihre Massnahmenvorschläge zusammengefasst. Darin sei unter anderem vorgesehen gewesen, an Hanglagen nur noch Neubauten mit maximal drei Wohnebenen zuzulassen und die Baumassenziffer zu reduzieren, in der W2/1.40 auf 1,3 m³/m². Auf Gesuch des Gemeinderates Küsnacht habe die kantonale Baudirektion die bestehende Planungszone am 28. Mai 2003 aufgehoben. Am 27. Mai 2003 habe der Gemeinderat Küsnacht die revidierte Bau- und Zonenordnung zuhanden der öffentlichen Auflage verabschiedet. Gemäss diesem Bauordnungsentwurf solle die Bauparzelle nunmehr der zweigeschossigen Wohnzone mit einer zulässigen Baumassenziffer von 1,2 m³/m² zugewiesen werden. Die angefochtene Baubewilligung vom 25. Februar 2003 sei noch während der Rechtskraft der für die Gemeinde Küsnacht festgesetzten Planungszone erteilt worden. Das Bauprojekt habe daher nur unter den Voraussetzungen von § 346 PBG bewilligt werden dürfen. Der Zwischenbericht der Ortsplanungs­kommission vom 5. Februar 2003 habe für die zweigeschossige Wohnzone eine Reduzierung der Baumassenziffer von 1,4 auf 1,3 m³/m² vorgesehen. Das streitige Bauvorhaben halte eine Baumassenziffer von 1,4 m³/m² ein und überschreite damit das nach den Vorstellungen der Planungskommission zulässige Mass um 460 m³ oder rund 8 %. Diese Überschreitung widerspreche § 346 PBG und präjudiziere in negativer Weise das zukünftige Recht. Sodann sei darauf hinzuweisen, dass die einen Tag vor der Aufhebung der Planungs­zone verabschiedete Revisionsvorlage sogar eine Herabsetzung der Baumassenziffer auf 1,2 m³/m² vorsehe. Das Projekt würde damit die künftig zulässige Baumasse um 920 m³ oder 17 % überschreiten.

1.2 Diesen Ausführungen hält der Beschwerdeführer entgegen, die Planungszone sei während des Rekursverfahrens aufgehoben worden und habe im Zeitpunkt des vorinstanzlichen Entscheides keine Geltung mehr gehabt. Damit sei die Rechtslage für die Bauherrschaft günstiger geworden und sie könne sich auf das mildere Recht berufen. Zudem habe bei Erlass der Planungszone die planungsrechtliche Zielsetzung in einer Überprüfung der
Areal­bebauung in der zweigeschossigen Wohnzone bestanden und nicht in ausnützungsrelevanten Massnahmen für die Regelüberbauung. Werde die Planung nach Festsetzung einer Planungszone weiterentwickelt, so passe sich die Planungszone nicht ohne weiteres den neuen Zielsetzungen an; es könne sich höchstens fragen, ob die neuen Zielsetzungen mit einer weiteren Planungszone oder mit § 234 PBG (individuelle Bausperre) geschützt werden sollen. Da vorliegend die Planungszone vom 16. Februar 2001 keine Wirkungen ent­falte und keine weitere Planungszone erlassen worden sei, könne die Frage der Vorwirkung der Revision der Ortsplanung nur aufgrund von § 234 PBG geprüft werden, was
– aus näher dargelegten Gründen – zu verneinen sei.

2.  

2.1 Gemäss § 346 Abs. 1 PBG können bis zum Erlass oder während der Revision von Nutzungsplänen für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen festgesetzt werden, innerhalb deren keine baulichen Veränderungen oder sonstige Vorkehren getroffen werden dürfen, die der im Gang befindlichen Planung widersprechen. Planungszonen dürfen für längstens drei Jahre festgesetzt und, soweit nötig, um zwei Jahre verlängert werden (Abs. 2). In seinen Rechtswirkungen entspricht damit die kantonalrechtliche Planungszone gemäss § 346 PBG der im Bundesrecht vorgesehenen Planungszone nach Art. 27 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG), wonach innerhalb der Planungszone nichts unternommen werden darf, was die Nutzungsplanung erschweren könnte.

Die Planungszone dient der Sicherung der geplanten Nutzungsänderung, insbesondere der Bewahrung der Planungs- und Entscheidungsfreiheit der Behörden, die nicht durch Vorhaben, die den Planungsabsichten widersprechen, beeinträchtigt werden soll. Es muss ausgeschlossen werden, was immer die Planungsabsicht behindern könnte (Alexander Ruch in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, 1999, Art. 27 Rz. 21, mit Hinweisen). Voraussetzung der Anordnung der Planungszonen ist eine Absicht der Behörden, eine bestehende planerische Ordnung abzuändern. An die Konkretheit der Absicht ist kein strenger Massstab anzulegen; eine "einigermassen konkretisierte Absicht genügt" (BGE 113 Ia 362 E. 2a/bb). Die Planungsabsicht der Behörden kann in Vorstellungen oder gar Entwürfen über die neue Nutzungsordnung zum Ausdruck kommen. Die Planungsbehörde können indessen nicht auf diese Vorstellungen verpflichtet werden; sie können im Lauf des Planungsverfahrens aufgrund neuer Erkenntnisse und Einsichten ändern (Ruch, Art. 27 Rz. 29).

Anders als bei einer vom Gemeinderat beantragten planungsrechtlichen Festlegung im Sinn von § 234 PBG wird durch das förmliche Festsetzen einer Planungszone das Vertrauen der Grundeigentümer in das noch geltende Recht beseitigt: der Grundeigentümer weiss, dass das sein Grundstück betreffende Recht geändert werden soll und er deshalb einstweilen nicht bauen darf (VGr, 2. September 2002, BEZ 2002 Nr. 61) bzw. ihm nur dann eine Baubewilligung erteilt werden darf, wenn feststeht, dass das Bauvorhaben den künftigen planungsrechtlichen Festlegungen nicht – oder jedenfalls mit grosser Wahrscheinlichkeit nicht – widerspricht (RB 1984 Nr. 97). Massgebend ist dabei der Planungsstand im Zeitpunkt des Entscheids über das Bauvorhaben. Nach dem Gesagten ist dabei nicht allein auf die bei Erlass der Planungszonen herrschenden Planungsvorstellungen abzustellen, sondern die im Laufe des Planungsverfahrens gewonnenen Ansichten und neu formulierte Planungsideen und -ziele sind ebenfalls zu berücksichtigen. Ansonsten würde das Institut der Planungszone seinen Zweck gerade nicht erfüllen.

2.2 Mit Verfügung Nr. 144 vom 16. Februar 2001 setzte die kantonale Baudirektion auf Gesuch des Gemeinderats Küsnacht für die Dauer von drei Jahren zur Sicherung der im Gang befindlichen Revision der kommunalen Bau- und Zonenordnung eine Planungszone fest, die u.a. die zweigeschossige Wohnzone W2/1.40 und damit das Baugrundstück umfasste. Die hierauf vom Gemeinderat der Gemeindeversammlung unterbreitete Teilrevision der Bau- und Zonenordnung wies diese am 10. Dezember 2001 an den Gemeinderat zurück mit dem Auftrag, die zulässigen baulichen Dichten noch weiter zu reduzieren. Der Gemeinderat wählte hierauf eine Ortsplanungskommission und beauftragte diese, eine neue Vorlage zu erarbeiten. Die Zielsetzung für die künftige Ortsplanung wurde durch diese Kommission Ende November allen Haushaltungen von Küsnacht zugestellt. Am 27. Januar 2003 wurde der Entwurf für die Revision der Bau- und Zonenordnung der Bevölkerung anlässlich einer Orientierungsversammlung vorgestellt. Diese sah unter anderen verschiedene Massnahmen zur Dichteverminderung vor, so die Herabsetzung der Baumassenziffer in der zweigeschossigen Wohnzone W2/1.40 auf 1,3 m³/m².

Die Reduktion der Baumassenziffern in allen Bauzonen war bereits ab der Gemeindeversammlung vom 10. Dezember 2001 ein – vom zuständigen Gemeindeorgan – erklärtes Planungsziel der künftigen Bau- und Zonenordnung. Spätestens aber mit Bekanntgabe der Zielvorgaben im November 2002 und der öffentlichen Vorstellung des Entwurfs für die Teilrevision der Bau- und Zonenordnung am 27. Januar 2003 bzw. dem Zwischenbericht der Ortsplanungskommission vom 5. Februar 2003 stand fest, dass mit der Bauordnungsrevision eine allgemeine Herabsetzung der Baumassenziffern in allen Wohnzonen W2, insbesondere in der bisherigen W2/1.40 geplant war. Im Zeitpunkt der Prüfung des streitigen Baugesuches am 25. Februar 2003 war klar ersichtlich, dass das Bauvorhaben mit einer der Bau- und Zonenordnung 1994 entsprechenden Baumasse von 1,4 m³/m² den erklärten Planungszielen widersprach. Das Bauprojekt präjudizierte in negativer Weise die durch die Planungszone gesicherte Planungs- und Entscheidungsfreiheit der Behörde und erfüllte die Voraussetzungen von § 346 PBG und Art. 27 Abs. 1 RPG nicht, welche entgegen dem grundsätzlich geltenden Bauverbot die Erteilung einer Baubewilligung erlaubt hätten.

2.3 Der Gemeinderat Küsnacht beantragte am 20. März 2003 der Baudirektion, die Planungszone "auf den Zeitpunkt der Eröffnung der öffentlichen Auflage für die Teilrevision der Bau- und Zonenordnung" aufzuheben. Die Baudirektion hob hierauf mit Verfügung vom 28. Mai 2003 die Planungszone auf. Einen Tag vorher, am 27. Mai 2003 hatte der Gemeinderat die Teilrevision der Bau- und Zonenordnung zuhanden der öffentlichen Planauflage verabschiedet, welche die Herabsetzung der Baumassenziffer in der W2/1.40 auf 1,2 m³/m² vorsah. Die generelle durch die Planungszone gewährleistete Sicherung der Planungsabsicht wurde damit lückenlos durch das konkret und individuell anzuwendende Institut der planungsrechtlichen Baureife (§ 234 PBG) abgelöst, welchem nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ebenfalls die Funktion einer Planungszone im Sinn von Art. 27 RPG zukommt (BGE 116 Ia 449 E. 4a). Die Aufhebung der formell erlassenen Planungszone bedeutet nicht, dass das Bauprojekt (nachträglich) bewilligungsfähig geworden wäre. Vielmehr ist zu prüfen, ob dieses nunmehr gemäss § 234 PBG baureif ist. Das ist zu verneinen. Nach dieser Bestimmung fehlt einem Grundstück die Baureife, wenn es eine durch den Gemeinderat beantragte planungsrechtliche Festlegung nachteilig beeinflusst. Bestimmungen der Bau- und Zonenordnung über die Ausnützung, hier die Baumassenziffer, stellen eine planungsrechtliche Festlegung dar; die vom Gemeinderat beantragte Herabsetzung der Ausnützung in der W2/1.40 auf 1,2 m³/m² wird durch das Bauprojekt mit einer Baumassenziffer von 1,4 m³/m² offenkundig nachteilig beeinflusst.

2.4 Der Einwand des Beschwerdeführers, nach einem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 23. November 2001 (VB.2001.00294) falle eine Baumassenüberschreitung von 10 % kaum ins Gewicht, ist unbehelflich. Bei jenem Fall ging es um eine so genannte "intertemporale" Anwendung von § 234 PBG, also um eine während des Rechtsmittelverfahrens und damit nach Erteilung der Baubewilligung beantragte Zonenplanänderung. In solchen Fällen hängt die Beachtung der neuen planungsrechtlichen Festlegung von einer Interessenabwägung im konkreten Fall ab, nämlich einer solchen zwischen dem privaten Interesse an der Verwirklichung des Bauvorhabens und dem öffentlichen Interessen daran, dass die künftige Planung nicht negativ präjudiziert wird (RB 2000 Nr. 97 = BEZ 2000 Nr. 38; RB 1985 Nr. 116 E. b). Vorliegend ist keine derartige Interessenabwägung vorzunehmen. Ob die beantragte Baumassenzifferreduktion bezüglich des konkreten Bauvorhabens von einem Laien erkennbar wäre, ist unmassgeblich. Ausschlaggebend ist vielmehr die präjudizielle Bedeutung, welche einer Vielzahl gleichartiger Projekt mit spürbaren negativen Auswirkungen auf die mit der Revision beabsichtigten Planungsziele – im vorliegenden Fall die Verminderung der baulichen Dichte – zukommt (vgl. BGE 116 Ia 449 E. 4c). Dem Vertrauen des Beschwerdeführers in das "alte" Recht wurde durch den Erlass der Planungszone am 16. Februar 2001 die Grundlage entzogen (vgl. vorn E. 2.1 Abs. 3). Deshalb ist auch nicht entscheidrelevant, welche – vorwiegend nach Erlass der Planungszone angestrengten – Planungsbemühungen der Gesuchseinreichung vorangingen. Das streitige Bauprojekt war bereits im Zeitpunkt des baurechtlichen Entscheides der Baubewilligungsbehörde (25. Februar 2003) wegen der negativen Präjudizierung der Planung gestützt auf § 346 PBG und nach Aufhebung der Planungszone in Anwendung von § 234 PBG nicht bewilligungsfähig.

Zusammengefasst ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist.

3.  

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Eine Parteientschädigung steht ihm sowie der Baukommission Küsnacht, welche Gutheissung des Rechtsmittels beantragte, von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Mangels erheblicher Umtriebe ist aber auch der nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerschaft keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--     Zustellungskosten,
Fr. 8'180.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.    …