I.  

Mit Beschluss vom 18. März 2003 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich der A AG die baurechtliche Bewilligung für den Neubau eines Büro- und Gewerbehauses inklusive einer Unterniveaugarage mit 143 Autoabstellplätzen anstelle von Betriebsbauten auf dem Grund­stück Kat.-Nr. 01 an der L-Srasse 92, 03, 06 und 05 in Zürich. Die Baubewilligung war mit folgender Auflage verbunden (Disp. II. C. Ziff. 3):

 

"Für 69 Autoabstellplätze erlischt die Bestandesgarantie. Es dürfen maximal 389 Autoabstellplätze vorhanden sein. Die Unterniveaugarage kann wie geplant in Betrieb genommen werden, wenn auf dem Gesamtareal (Kat.-Nr. 01 und Teil von Kat.-Nr. 06) mindestens gleichviel Autoabstellplätze aufgehoben werden wie neue erstellt werden. Es ist in einem Plan darzustellen, wo sich die entsprechenden Plätze befinden und mit geeigneten baulichen Massnahmen sicherzustellen, dass eine missbräuchliche Nutzung ausgeschlossen werden kann."

II.  

Hiergegen erhob die A AG am 23. April 2003 Rekurs an die Baurekurskommission I und beantragte, es sei Disp. II. C. Ziff. 3 aufzuheben und das Vorhaben mit 136 Abstellplätzen ohne Abbauverpflichtung für das Restareal zu bewilligen.

Mit Beschluss vom 23. Januar 2004 trat die Baurekurskommission I auf den Rekurs nicht ein und überwies den Rekurs an den Regierungsrat zur Behandlung.

III.  

Mit Beschwerde vom 1. März 2004 liess die A AG dem Verwaltungsgericht beantragen, den Nichteintretens-Entscheid der Baurekurskommission I vom 23. Ja­nuar 2004 aufzuheben und das Vorhaben mit 136 Abstellplätzen ohne Abbauverpflichtung für das Restareal zu bewilligen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenpartei.

Die Baurekurskommission I beantragte ohne weitere Begründung die Abweisung der Beschwerde. Die Bausektion der Stadt Zürich stellte den Antrag, die Beschwerde gutzuheissen und die Verfahrenskosten zulasten der Staatskasse der Baurekurskommission I aufzuerlegen.

Die Ausführungen der Parteien werden, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Entscheidgründen wiedergegeben.

 

 

Die Kammer zieht in Erwägung:

 

1.  

Streitgegenstand des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens bildet allein die Frage, ob die Baurekurskommission I zu Recht auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht eingetreten ist. Die formell unterlegene Rekurrentin ist befugt, den Nichteintretensentscheid mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht anzufechten und geltend zu machen, die Vorinstanz sei zu Unrecht auf ihr Rechtsmittel nicht eingetreten (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. §§ 19 - 28 N. 98).

2.  

2.1 Die Baurekurskommission I begründete ihren Nichteintretensentscheid gestützt auf § 329 Abs. 2 lit. c des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975/8. Juni 1997 (PBG), wonach anstelle der Baurekurskommission der Regierungsrat Rekursinstanz sei, sofern Anordnungen über Bauten und Anlagen angefochten seien, die der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) unterliegen. Die Bausektion der Stadt Zürich habe bei der Beurteilung des Bauvorhabens, welches die Erstellung einer Unterniveaugarage mit 143 Autoabstellplätzen sowie die Erstellung von 35 Abstellplätzen in der Umgebung vorsehe, sämtliche sich momentan auf dem Baugrundstück befindlichen 458 Abstellplätze mit einbezogen und die Reduktion um 69 Abstellplätze verlangt. Die Zuständigkeit des Regierungsrats erstrecke sich nicht nur auf Fälle, in denen eine Umweltverträglichkeitsprüfung positiv angeordnet wurde, sondern ebenso auf Fälle, in denen geltend gemacht werde, eine solche sei zu Unrecht unterblieben. Die Zuständigkeitsregeln nach § 329 PBG seien zwingend und könnten nicht durch eine Parteivereinbarung abgeändert werden. Die Zuständigkeit einer Instanz könne schon gar nicht von den erhobenen Rügen abhängig sein. Folglich sei es für die Frage der Zuständigkeit im Zusammenhang mit Anordnungen über Bauten und Anlagen, die der Umweltverträglichkeitsprüfung unterlägen, unbeachtlich, ob geltend gemacht werde, eine UVP sei zu Unrecht unterblieben oder ob diese Frage überhaupt strittig sei. Vorliegend zweifle die Vorinstanz selber daran, ob zu Recht keine UVP durchgeführt worden sei. Die materiellrechtliche Beantwortung dieser Frage unterliege jedoch dem Regierungsrat und nicht der Baurekurskommission, auch wenn jener bei Beurteilung seiner Zuständigkeit im Rahmen der formellrechtlichen Prüfung selber zuerst klären müsse, ob das Bauvorhaben einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterliege. Dieser Zirkelschluss sei auf die Verknüpfung der Zuständigkeit mit den materiellrechtlichen Voraussetzungen einer Umweltverträglichkeitsprüfung in § 329 Abs. 1 lit. c PBG zurückzuführen und unbefriedigend. – Im vorliegenden Verfahren sei von einer wesentlichen Änderung der Abstellplatzsituation auf dem Baugrundstück auszugehen. Welche Veränderungen diese in umweltrechtlicher Hinsicht nach sich ziehe, sei nicht klar. Zwar könne angenommen werden, dass die Umweltbelastungen insgesamt bei einer Verminderung der Abstellplatzzahl geringer sein werden. Ob deswegen auf eine UVP verzichtet werden dürfe, sei fraglich und könne nur materiellrechtlich durch den Regierungsrat entschieden werden. Das Bauvorhaben unterstehe, soweit dies im Zusammenhang mit der Eintretensfrage zu beurteilen sei, einer Umweltverträglichkeitsprüfung. Mangels Zuständigkeit der Baurekurskommissionen sei deshalb auf den Rekurs nicht einzutreten.

2.2 Diesen Ausführungen hält die Beschwerdeführerin entgegen, der bewilligte Neubau mit einer Parkieranlage von insgesamt 136 Parkplätzen sei klarerweise nicht UVP-pflich­tig. Es liege auch keine wesentliche Änderung einer bestehenden Anlage vor, welche eine UVP-Pflicht auslöse. Das A-Areal mit mehr als 300 Parkplätzen werde weder umgebaut noch erweitert noch in seinem Betrieb verändert, sondern vielmehr verkleinert. Da zwischen den beiden Betrieben, d.h. dem bisherigen Areal einerseits und dem für Drittnutzer bestimmten Büro- und Gewerbehaus anderseits kein funktioneller Zusammenhang bestehe, seien die Abstellplätze der Betriebe nicht zusammenzurechnen. Vorliegend habe die Bausektion zu Recht keine UVP verlangt und auch im Rekursverfahren nicht behauptet, dass sie eigentlich eine solche hätte verlangen müssen.

3.  

3.1 Gemäss § 329 Abs. 1 PBG werden Streitigkeiten, wo das Gesetz nichts anderes bestimmt, in erster Instanz durch die Baurekurskommission entschieden. Gemäss Abs. 2 lit. c dieser Bestimmung ist anstelle der Baurekurskommission der Regierungsrat Rekursinstanz, sofern Anordnungen über Bauten und Anlagen, die der Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegen, angefochten sind. Die Zuständigkeit des Regierungsrats erstreckt sich nicht nur auf Fälle, in denen eine Umweltverträglichkeitsprüfung positiv angeordnet wurde, sondern ebenso auf Fälle, in denen geltend gemacht wird, eine Umweltverträglichkeitsprüfung sei zu Unrecht unterblieben (VGr, 10.5.2001, VB.2000.00410, E. 2, www.vgrzh.ch).

3.2 Ausgangspunkt des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist die strittige Auflage in der Baubewilligung der Beschwerdegegnerin vom 18. März 2003 (Disp. II. C. Ziff. 3), wonach die Anzahl der auf dem Gesamtareal (Kat.-Nrn. 01 und 06) auf insgesamt 389 begrenzt und von der Beschwerdeführerin verlangt wurde, mindestens gleichviel Parkplätze aufzuheben wie neue erstellt werden. Diese Anordnung gründet in einem Entscheid der Beschwerdegegnerin vom 9. Februar 1999. Darin wurde festgehalten, dass auf dem Gesamtareal 458 Autoabstellplätze zur Verfügung stünden, während gestützt auf die gültige Parkplatzverordnung vom 11. Dezember 1996 für die Nutzungen auf dem Gesamtareal maximal 330 Abstellplätze zulässig seien und somit ein Überhang von 128 Auto­ab­stell­plätzen bestehe. Wie die Beschwerdegegnerin in ihrer Rekursvernehmlassung vom 19. August 2003 ausgeführt hat, würde die anrechenbare Geschossfläche des Neubaus 136 Abstellplätze für Personenwagen erlauben. Insgesamt wären auf dem Gesamtareal somit 466 Parkplätze (330 + 136) zulässig. Weil durch den abzubrechenden Schuppen sich die Geschosszahl jedoch reduziere, würde diese Zahl um 12 Parkplätze auf 454 Plätze verringert. Der Entscheid, der Beschwerdeführerin insgesamt trotzdem nur 389 Abstellplätze zuzugestehen, hänge mit dem Verzicht auf eine formelle Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) zusammen. Die Baubehörde sei davon ausgegangen, dass sich die Umweltbelastung reduziere, wenn über das Ganze gesehen Parkplätze abgebaut würden. Ob die Baubehörde mit dem Verzicht auf eine Umweltverträglichkeitsprüfung richtig gelegen habe, müsse allerdings bezweifelt werden. Die Frage der UVP-Pflicht wäre wohl aufgrund der dem Bauprojekt zugrunde liegenden Parkplatzzahlen und nicht nach dem im Bauentscheid festgelegten Maximalwerten zu beurteilen gewesen.

Die Problematik der Umweltverträglichkeitsprüfung war Gegenstand von mehreren Gesprächen zwischen der Bauherrschaft und dem Amt für Baubewilligungen sowie der Umweltschutzfachstelle, weil gemäss der Beschwerdegegnerin die Autoabstellplätze für den geplanten Neubau nicht beschränkt auf einen einzelnen Bereich des Baugrundstücks betrachtet werden dürften, sondern bezogen auf das ganze Areal (Kat.-Nrn. 01 und 06) zu beurteilen seien. Da die Zahl der vorhandenen Abstellplätze nicht vergrössert werden dürfe bzw. auf 389 zu verringern sei, erscheine es vertretbar, auf eine UVP zu verzichten (vgl. Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 18. März 2003, Erwägung D. lit. l).

3.3 Die Frage, ob vor der Baubewilligung für den Büro- und Gewerbebau inklusive Unterniveaugarage eine Umweltverträglichkeitsprüfung (vgl. Art. 9 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz) hätte durchgeführt werden müssen, war im Rekursverfahren nicht strittig. Gleichwohl ist der Streitgegenstand des Rekursverfahrens sehr eng mit der Frage der UVP bzw. die Zuständigkeitsfrage eng mit der materiellrechtlichen Frage der UVP verknüpft.

Würde die Rekursinstanz der Rechtsauffassung der Bauherrschaft folgen, das Bauvorhaben sei mit 136 Abstellplätzen und ohne Abbauverpflichtung zu bewilligen, würde der von der Beschwerdegegnerin angegebene Grund für den Verzicht auf eine UVP dahinfallen. Damit stellte sich insbesondere auch die Frage, ob daher die Sache an die Baubewilligungsbehörde zur Durchführung einer UVP zurückzuweisen sei. Es ist zweifellos richtig, wenn dies nicht vorfrageweise von der Baurekurskommission, sondern vom in der Hauptsache zustän­digen Regierungsrat entschieden wird. Andernfalls ergäbe sich – bei Bejahung der UVP und Rückweisung an die Vorinstanz zur Durchführung einer solchen – eine Gabelung des Rechtsmittelwegs in einem zweiten Rechtsgang und die Gefahr widersprüchlicher Rechtsauffassungen zwischen der Baurekurskommission und dem Regierungsrat.

Bei einer so engen Verknüpfung einer strittigen Parkplatz-Abbauverpflichtung mit der Frage der Umweltverträglichkeitsprüfung hat demnach die Regel von § 329 Abs. 2 lit. c PBG einzugreifen. In Anlehnung an den erwähnten verwaltungsgerichtlichen Entscheid (vgl. vorne, E. 3.1) ist daher der Regierungsrat die zuständige Rekursinstanz, wenn die Frage der UVP zwingend beantwortet werden muss. Im Übrigen entspricht dies auch dem Zweck der zitierten Bestimmung. Wenn die Änderung einer UVP-pflichtigen Anlage in Frage steht und diese Änderung umweltrelevante Auswirkungen zeitigt, muss sinnvollerweise auch diejenige Behörde entscheiden, die für UVP-pflichtige Anlagen generell zuständig ist. Ob sich dabei auch die Frage einer neuen UVP stellt, ist nicht ausschlaggebend.

Damit ist die Baurekurskommission I zu Recht nicht auf den Rekurs der Beschwerdeführerin eingetreten und hat diesen dem Regierungsrat zur Behandlung überwiesen.

4.  

Zusammengefasst ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Eine Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu (§ 17 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959).

 

Demgemäss entscheidet die Kammer:

 

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    …