I.  

A ersuchte die Stadtpolizei Zürich (Abteilung Bewilligungen) am 23. August 2003 um Erneuerung seiner Ende Jahr ablaufenden Taxibetriebsbewilligung für die Dauer von drei Jahren. Diese Amtsstelle lehnte das Gesuch am 12. September 2003 ab, weil sich der Gesuchsteller gemäss Strafregisterauszug vom 5. August 2003 noch in der Probezeit einer bedingt ausgesprochenen Freiheitsstrafe von zwei Monaten Gefängnis befinde, weshalb die Voraussetzungen für eine Erneuerung der Bewilligung gemäss Art. 4 Abs. 1 lit. a der Taxivorschriften der Stadt Zürich vom 20. September 2000 (TaxiV) in Verbindung mit Ziff. 1.2 der diesbezüglichen Richtlinien der Vorsteherin des Polizeidepartements vom 30. Januar 2002 nicht erfüllt seien. Die dagegen erhobene Einsprache wies der Stadtrat von Zürich am 12. November 2003 ab.

II.  

Hiergegen erhob A am 4. Dezember 2003 Rekurs an den Statthalter des Bezirks Zürich, welcher mit Zwischenverfügung vom 17. Dezember 2003 die Abteilung Bewilligungen der Stadtpolizei Zürich anwies, dem Rekurrenten die Taxibetriebsbewilligung Nr. 01 provisorisch zu erneuern, bis über das Erneuerungsgesuch rechtskräftig entschieden werde. Mit Verfügung vom 19. Februar 2004 hiess der Statthalter den Rekurs gut, hob die vorinstanzlichen Entscheide auf und wies die städtischen Behörden an, dem Rekurrenten die provisorisch erneuerte Taxibetriebsbewilligung per 1. Januar 2004 definitiv zu erneuern. Die Rekurskosten von Fr. 630.- wurden der Stadt Zürich auferlegt, die zudem zur Zahlung einer Parteientschädigung von Fr. 1'000.- verpflichtet wurde.

III.  

Mit Beschwerde vom 9. März 2004 beantragte die Stadt Zürich dem Verwaltungsgericht, den Rekursentscheid des Statthalters aufzuheben sowie die Verfügung vom 12. September 2003 zu bestätigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners. Dieser beantragte am 19. April 2004 Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Das Statthalteramt des Bezirks Zürich verzichtete auf Vernehmlassung.

 

Die Kammer zieht in Erwägung:

 

1.  

Das Verwaltungsgericht ist nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Wer in der Stadt Zürich einen Taxibetrieb führen will, benötigt dafür eine Be­triebs­be­will­li­gung der Verwaltungspolizei, die persönlich und nicht übertragbar ist (Art. 2 Ta­xiV). Die Betriebsbewilligung berechtigt den Inhaber, mit den zugelassenen Fahrzeugen von öffentlichen und privaten Standplätzen aus Taxifahrten auszuführen (Art. 3 Abs. 1 TaxiV). Betriebsbewilligungen dürfen nach Art. 4 Abs. 1 TaxiV nur er­teilt bzw. erneuert werden, wenn der Bewerber einen guten Leumund hat (lit. a), für die Sicherheit des Be­triebs und für eine vorschriftsgemässe Geschäftsführung Gewähr bietet (lit. b), das schweizerische Bür­ger­recht oder die Niederlassung besitzt (lit. c), sich für die der Gesuchstellung unmittelbar vorangegangenen drei Jahre über eine ununterbrochene hauptberufliche Er­werbs­tätigkeit im stadtzürcherischen Taxigewerbe ausweisen kann (lit. d) und ein Geschäftsdomizil in der Stadt Zürich hat (lit. e). Die von der Vor­steherin des Polizeidepartements am 30. Januar 2002 erlassenen Richtlinien für die Erteilung, Erneuerung und den Entzug von Taxibetriebsbewilligungen umschreiben in Ziffern 1.2 die Anforderungen an den Leumund näher. Danach gilt der Leumund unter anderem als getrübt, wenn der Gesuchsteller in den letzten fünf Jahren zu einer Freiheitsstrafe verurteilt worden ist oder sich noch in der Probezeit einer bedingt aufgeschobenen Freiheitsstrafe befindet (Ziff. 1.2.1) oder wenn er in den letzten fünf Jahren wegen einer strafbaren Handlung verurteilt worden ist, welche die zur Ausübung des Taxigewerbes erforderliche Vertrauenswürdigkeit beeinträchtigt (Ziff. 1.2.5). Die Richtlinien selber sehen vor, dass "in begründeten Einzelfällen" von ihnen abgewichen werden könne (Ziff. 4).

Bei dem in Art. 4 Abs. 1 lit. a TaxiV verwendeten Begriff des "guten Leumunds" handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, bei dessen Anwendung der städtischen Bewilli­gungsbehörde ein durch die Gemeindeautonomie geschützter erheblicher Beurteilungs­spielraum zukommt. Trotz der ihm grundsätzlich zustehenden Ermessenskontrolle über­prüft der Statthalter als Rekursinstanz dessen Anwendung nur mit Zurückhaltung (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 19). Die in Ziffer 1.2 der Richtlinien umschriebenen Anforderungen konkretisieren die Regelung von Art. 4 Abs. 1 lit. a TaxiV. Die­sen Richtlinien kommt allerdings nach herrschender Auffassung kein Rechtssatzcharakter zu; ihre Hauptfunktion besteht darin, eine einheitliche, gleichmässige und sachrichtige Praxis der Bewilligungsbehörde sicherzustellen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 58 f., mit Hinweisen). Als zulässige Konkretisierung können sie daher nur insoweit gelten, als sie sich im Rahmen des der Beschwerdeführerin bei der Auslegung und Anwendung der Taxivorschriften zustehenden Beurteilungsspielraums halten.

3.  

3.1 Die städtischen Behörden stützten ihren Entscheid, die Erneuerung der Bewilligung zu verweigern, auf die unbestrittene Tatsache, dass der Beschwerdeführer mit Strafbefehl der kantonalen Bezirksanwaltschaft vom 29. Oktober 2002 wegen mehrfacher Drohung, einfacher Körperverletzung und fahrlässiger Körperverletzung schuldig befunden und zu einer zweimonatigen bedingten Gefängnisstrafe unter Ansetzung einer zweijährigen Probezeit verurteilt wurde.

3.2 Der Statthalter erwog, diese Tatsache lasse zwar den Leumund des Rekurrenten zweifellos als getrübt erscheinen, dürfe aber für sich allein nicht ausschlaggebend für die Verweigerung der Bewilligungserneuerung sein. Unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit bedürfe es zusätzlich einer Begründung, weshalb die begangene Straftat den Gesuchsteller zur Betriebsführung als ungeeignet erscheinen lasse. Die Eignung einer Person zur Taxibetriebsführung ergebe sich nicht allein aufgrund des Leumunds; erforderlich sei eine Gesamtbeurteilung ihres gegenwärtigen und früheren, beruflichen und ausserberuflichen Verhaltens. Weder aus den Akten noch aus den Darlegungen des Stadtrats ergebe sich, dass der Rekurrent seinen Beruf bisher nicht korrekt ausgeübt habe. Eine frühere Arbeitgeberin bescheinige im Gegenteil, dass der Rekurrent schon in früheren Jahren als unselbstständiger Taxifahrer klag- und tadellos gearbeitet habe. Bezüglich des ausserberuflichen Verhaltens falle die erwähnte Vorstrafe negativ ins Gewicht. Die damalige Verurteilung stehe indessen in Zusammenhang mit einer ehelichen Auseinandersetzung; sie sei aufgrund einer Anzeige seiner getrennt lebenden Ehefrau im Rahmen eines erbittert geführten Scheidungsprozesses erfolgt. Die geahndete Verfehlung habe nichts mit der Ausübung des Berufs als Taxihalter zu tun. Es lägen keine Hinweise dafür vor, dass der Rekurrent allgemein droh- oder gewaltbereit sei bzw. im Lebensalltag bei schwierigen Situationen die Kontrolle über sich verliere. Es müsse daher auch nicht damit gerechnet werden, dass er bei der Berufsausübung ausser Stande sei, sich zu beherrschen. Die für die Bewilligungserneuerung erforderliche Zutrauenswürdigkeit könne ihm nicht abgesprochen werden.

Nach Auffassung des Statthalters erweist sich die Verweigerung der Bewilligungserneuerung auch aus einem anderen Grund als rechtswidrig: Weil um Erneuerung der jeweils für drei Jahre erteilten Bewilligung mindestens drei Monate vor deren Ablauf ersucht werden müsse (Art. 7 TaxiV) und weil der Strafregistereintrag einer bedingt ausgesprochenen Freiheitsstrafe nach Ablauf der Probezeit von Amtes wegen gelöscht werde, führe die strikte Anwendung von Ziffer 1.2.1 Halbsatz 2 der Richtlinien (im Zeitpunkt der Gesuchstellung noch laufende Probezeit einer bedingt aufgeschobenen Freiheitsstrafe) zu einer rechtsungleichen Praxis bei Bewilligungserneuerungen zwischen Taxihaltern, die während der dreijährigen Bewilligungsdauer zu einer bedingten Freiheitsstrafe verurteilt worden seien, je nachdem, ob die Probezeit im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung für eine Bewilligungserneuerung schon abgelaufen sei oder nicht. Die Bewilligungserneuerung dürfe nicht von diesem zufälligen Umstand abhängig sein.

3.3 Die beschwerdeführende Stadt Zürich macht geltend, bei der Anwendung und Auslegung ihrer Taxivorschriften komme ihr Autonomie zu, in welche der Statthalter mit dem an­gefochtenen Entscheid zu Unrecht eingegriffen habe. In der Stadt Zürich bestünden anders als in Landgemeinden Verhältnisse, welche strenge Anforderungen an die Bewilligungsvoraussetzung des "guten Leumundes" rechtfertigten (hohe Taxidichte und dadurch bedingter starker Konkurrenzkampf unter den Taxihaltern, hohe Verkehrsaufkommen mit negativen Begleiterscheinungen wie etwa Aggressivität und Rücksichtslosigkeit im Strassenverkehr). Der Vorwurf des Statthalters, die Bewilligungsbehörde habe sich im vorliegenden Fall mit der Anwendung von Ziff. 1.2.1 der Richtlinien in unzulässiger Weise auf eine bloss formelle Beurteilung des Gesuchs beschränkt, treffe nicht zu. Dass die in Ziff. 1.2.1 erfolgte Konkretisierung von Art. 4 Abs. 1 lit. a TaxiV gesetzmässig sei, ergebe sich schon daraus, dass unter dem Begriff des "guten Leumundes" im Allgemeinen das Fehlen nicht gelöschter Vorstrafen verstanden werde. Sei wie hier bereits der strafrechtliche Leumund des Gesuchstellers getrübt, dürfe die Verweigerung eines Erneuerungsgesuchs entgegen der Auffassung des Statthalters nicht von einer umfassenden weiteren Prüfung abhängig gemacht werden. Die hier infrage stehende Verfehlung des Beschwerdegeg­ners dürfe zudem nicht als Bagatelle abgetan werden, auch wenn sie nicht bei der Berufs­ausübung erfolgt und im Rahmen seiner privaten Lebensführung einer ehelichen Konfliktsi­tua­tion entsprungen sei; denn für den Inhaber einer Taxibetriebsbewilligung sei es wichtig, dass er gegenüber den Kunden mit der erforderlichen Gelassenheit auftrete. Die Verweigerung der Bewilligungserneuerung erweise sich zudem als verhältnismässig, weil keine gleich geeignete, aber mildere Massnahme zur Verfügung stehe. Nicht zu überzeugen vermöge schliesslich die Eventualbegründung des Statthalters, wonach Gesuchsteller, denen trotz strafrechtlicher Verurteilung die Bewilligung erteilt oder erneuert werde, weil der betreffende Strafregistereintrag bei der Gesuchstellung bereits gelöscht sei, in den Genuss einer unrechtmässigen Bewilligung kämen. Der Beschwerdeführer könne sich nicht auf eine Gleichbehandlung im Unrecht berufen. Zudem kämen Bewilligungserteilungen der geschilderten Konstellation "lediglich selten" vor und seien sie "nicht beabsichtigt". Der Stadtrat habe denn auch im Einspracheentscheid vom 12. November 2003 ausdrücklich festgehalten, dass "es Sache der zuständigen Behörde" sein werde, "die bisher offenbar zu wenig beachteten Folgen der unterschiedlichen zeitlichen Konstellationen von Gesuchstellung und strafrechtlicher Verurteilung bzw. Löschung des Strafregistereintrages zu berücksichtigen".

4.  

4.1 Die Tätigkeit als selbstständig erwerbender Taxihalter fällt in den Schutzbereich der in Art. 27 der Bundesverfassung (BV) gewährleisteten Wirtschaftsfreiheit; diese umfasst gemäss Abs. 2 insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Tätigkeit und deren freie Ausübung (vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. A., Zürich 2001, Rz. 632 ff.). Einschränkungen von Grundrechten müssen gemäss Art. 36 BV auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse gedeckt sein und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügen. Verhältnismässigkeit im engeren Sinn bedeutet, dass die streitbetroffene Massnahme (hier die Verweigerung der Bewilligungserneuerung) in einem vernünftigen Verhältnis zum damit angestrebten Ziel steht, was in Abwägung der gegenläufigen öffentlichen und privaten Interessen, bei Letzteren unter Berücksichtigung des Schutzgehaltes der infrage stehenden Grundrechte, zu beurteilen ist (vgl. Häfelin/Haller, Rz. 323).

4.2 Dem Beschwerdegegner ist die Erneuerung seiner Taxibetriebsbewilligung gestützt auf Art. 4 Abs. 1 lit. a TaxiV verweigert worden. Diese Bestimmung bietet eine hinreichende gesetzliche Grundlage dafür, die Erneuerung der Betriebsbewilligung mangels eines guten Leumundes zu verweigern. Sodann besteht ein öffentliches Interesse an einer Regelung, welche die Zulassung zur Tätigkeit als Taxihalter von dessen Zutrauenswürdigkeit, das heisst davon abhängig macht, dass der Gesuchsteller Gewähr für eine Berufsausübung bietet, welche den besonderen Sicherheitsaspekten bei der Benützung dieses Verkehrsmittels in städtischen Verhältnissen Rechnung trägt.

Streitig ist indessen im vorliegenden Fall in erster Linie, wie der in Art. 4 Abs. 1 lit. a TaxiV verwendete unbestimmte Begriff des guten Leumundes auszulegen und anzuwenden sei. Diese Auslegung hat angesichts dessen, dass die dem Beschwerdegegner verweigerte Tätigkeit in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit fällt, in besonderem Masse den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu berücksichtigen. Die von der Beschwerdeführerin verfochtene Auslegung von Art. 4 Abs. 1 lit. a TaxiV entspricht zwar den dazu ergangenen Richtlinien der Vorsteherin des Polizeidepartements, insbesondere deren Ziff. 1.2.1. Wird jedoch Art. 4 Abs. 1 lit. a TaxiV so ausgelegt, dass das Vorhandensein nicht gelöschter Freiheitsstrafen die Annahme eines guten Leumunds von vornherein ausschliesst, so kann dies im Einzelfall zu einem unverhältnismässigen, mit Art. 27 Abs. 2 BV unvereinbaren Eingriff gegenüber Taxihaltern, die um Erneuerung ihrer Betriebsbewilligung ersuchen, führen. Wäre diese Auslegung zwingend, müsste die Bestimmung im Rahmen einer akzessorischen Normenkontrolle allenfalls als verfassungswidrig gewürdigt werden. Wie erwähnt, ist jedoch die fragliche Norm auslegungsbedürftig; ihr Wortlaut lässt Raum für eine verfassungskonforme Interpretation.

Es gibt keinen bundesrechtlichen Begriff des "guten Leumundes". Zwar wird im Allgemeinen darunter das Fehlen nicht gelöschter Vorstrafen verstanden; doch darf dieses Verständnis bei der Auslegung von Regelungen, welche die Zulassung zu einer bewilligungspflichtigen Berufsausübung von einem guten Leumund abhängig machen, nicht massgebend sein. Wie die Vorinstanz unter Hinweis auf BGE 104 Ia 187 zutreffend erwogen hat, muss die fragliche Zulassungsregelung Raum lassen für eine weiter greifende Prüfung der Frage, ob die Lebensführung des Anwärters mit einem Makel behaftet sei, der ihn als zur Ausübung des betreffenden Berufs als ungeeignet erscheinen lasse. Demnach bildet Ziff. 1.2.1 der Richtlinien keine hinreichende Grundlage, dem Beschwerdegegner die Erneuerung der Taxibetriebsbewilligung zu verweigern; dies würde auf eine verfassungswidrige Auslegung von Art. 4 Abs. 1 lit. a TaxiV hinauslaufen. Das gilt auch insofern, als Ziff. 1.2.1 die Annahme eines guten Leumundes von vornherein ausschliesst, wenn der Gesuchsteller in den letzten fünf Jahren zu einer Freiheitsstrafe verurteilt worden ist (vgl. demgegenüber die offener und sachgerechter formulierte Voraussetzung in Ziff. 1.2.5 der Richtlinien). Das bedeutet nicht, dass es den zuständigen Bewilligungs- und Aufsichtsbehörden verwehrt wäre, mittels Richtlinien für einen rechtsgleichen Vollzug zu sorgen, wobei solche Richtlinien im Interesse der Praktikabilität auch schematisierende Kriterien verwenden dürfen; indessen müssen sie sich in einem Rahmen halten, welcher eine verfassungskonforme Auslegung der betreffenden gesetzlichen Bestimmungen – hier Art. 4 Abs. 1 lit. a TaxiV – ermöglicht.  

Zu beachten ist sodann, dass mit der Verweigerung der Erneuerung einer Taxibetriebsbewilligung erheblich stärker in die Interessen eines Gesuchstellers eingegriffen wird als bei Verweigerung eines Gesuchs um Neuerteilung einer solchen Bewilligung. Der Betroffene verliert damit die bisherige Berechtigung, mit zugelassenen Fahrzeugen von öffentlichen und privaten Standplätzen aus Taxifahrten durchzuführen. Zwar hat der Inhaber einer gemäss Art. 7 TaxiV auf drei Jahre befristeten Betriebsbewilligung keinen Rechtsanspruch auf Erneuerung. Geht es jedoch wie hier darum, ob ein Gesuchsteller aufgrund seines Leumundes Gewähr für eine ordnungsgemässe sowie den genannten Sicherheitsaspekten Rechnung tragende Betriebsführung bietet, darf Art. 4 Abs. 1 lit. a TaxiV jedenfalls mit Bezug auf Gesuche um Erneuerung einer Betriebsbewilligung nicht derart eng ausgelegt werden, wie dies Ziff. 1.2.1 der Richtlinien vorsieht.

4.3 Der Statthalter hat demnach die Frage, ob der Beschwerdegegner einen guten Leumund im Sinn von Art. 4 Abs. 1 lit. a TaxiV habe, zu Recht auf einer breiteren, über die Kriterien von Ziff. 1.2.1 hinausgehenden Grundlage geprüft. Bezüglich des bisherigen beruflichen Verhaltens als Taxifahrer und Taxihalter hat er das positive Zeugnis einer früheren Arbeitgeberin gewürdigt und festgehalten, dass dem Beschwerdegegner seitens der städtischen Behörden nichts Nachteiliges vorgeworfen werde. Bezüglich seiner sonstigen Lebensführung hat der Statthalter die Verfehlung des Beschwerdegegners, die zur genannten, zurzeit im Strafregister noch nicht gelöschten Verurteilung wegen mehrfacher Drohung, einfacher Körperverletzung und fahrlässiger Körperverletzung zu einer zweimonatigen bedingten Gefängnisstrafe führte, differenziert gewürdigt und darin keinen hinreichenden Grund für eine Verweigerung der Bewilligungserneuerung erblickt.

Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, vermag die diesbezügliche überzeugende Würdigung der Vorinstanz nicht zu entkräften; es kann daher auf die vorinstanzlichen Erwägungen verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Soweit die Beschwerdeführerin nunmehr für sich in Anspruch nimmt, die Verweigerung der Bewilligungserneuerung nicht bloss auf eine formale Betrachtungsweise (das heisst auf Ziff. 1.2.1 der Richtlinien), sondern auch auf eine "inhaltliche" Beurteilung zu stützen, überzeugt insbesondere ihr Argument nicht, allein aufgrund der fraglichen Verfehlung des Beschwerdegegners könne darauf geschlossen werden, dass er die erforderliche Zutrauenswürdigkeit nicht verdiene und keine Gewähr für eine ordnungsgemässe Betriebsführung biete.

4.4 Bei dieser Sach- und Rechtslage kann an sich offen bleiben, ob die Verweigerung der Bewilligungserneuerung entsprechend der Eventualbegründung des Statthalters (Rekursentscheid E. 6) auch wegen Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes (Art. 8 Abs. 1 BV) nicht haltbar sei. Wie immerhin anzumerken ist, sprechen gute Gründe für diese Betrachtungsweise. Der Stadtrat Zürich hat denn auch eingeräumt, dass die strikte Befolgung von Ziff. 1.2.1 der Richtlinien diesbezüglich zu Ungereimtheiten führen kann.

5.  

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG steht ihr als Unterliegende von vornherein nicht zu. Dagegen ist sie zur Zahlung einer solchen Entschädigung an den obsiegenden Beschwerdegegner zu verpflichten; als angemessen erweist sich ein Betrag von Fr. 800.-.       

  

Demgemäss entscheidet die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner binnen dreissig Tagen nach Zustellung dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 800.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.

5.    …