I.  

Am 6. Juni 2003 auferlegte das Kommissariat Verkehrspolizei der Stadtpolizei Zürich A Gebühren von Fr. 425.- für das Abschleppen seines Fahrzeugs 1, weil dieses am 30. September 2002 zwischen 8.00 und 8.35 Uhr an der L-/M-Strasse in Zürich 2 vorschriftswidrig innerhalb des signalisierten Halteverbots parkiert gewesen sei und andere Verkehrsteilnehmer behindert habe. An der relevanten Stelle war am 25. September 2002 mit Wirkung ab Montag, 30. September 2002, 6.00 Uhr ein Halteverbot für drei Parkplätze der Blauen Zone signalisiert worden. Da das Fahrzeug von A die Umzugsarbeiten einer Zügelfirma behinderte, wurde es durch den angeforderten Abschleppdienst ins Parkhaus Hohe Promenade gebracht.

II.  

Gegen die Verfügung des Kommissariat Verkehrspolizei der Stadtpolizei Zürich erhob A am 14. Juli 2003 Einsprache beim Stadtrat von Zürich, welche dieser mit Beschluss vom 24. September 2003 abwies.

III.  

Am 3. November 2003 rekurrierte A gegen diesen stadträtlichen Beschluss an das Statthalteramt des Bezirkes Zürich. Das Statthalteramt wies den Rekurs am 27. Februar 2004 kostenpflichtig ab.

IV.  

Mit Eingabe vom 5. April 2004 erhob A Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er beantragt, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, unter Kostenfolge für die Stadt Zürich und verlangt, dass ihm eine angemessene Umtriebsentschädigung zu zusprechen sei.

Der Stadtrat schliesst in seiner Vernehmlassung vom 12. Mai 2004 auf vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Das Statthalteramt des Bezirkes Zürich verzichtete auf eine Stellungnahme.

 

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

 

1.  

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 19c Abs. 2 in Verbindung mit § 30 Abs. 1 lit. b Satz 2 und § 41 des Verwaltungsrechts­pflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) funktionell und sachlich zuständig. Aufgrund des Streitwerts ist der Einzelrichter entscheidberufen (§ 38 Abs. 2 VRG).

2.  

Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, schliessen strafrechtliche Sanktionierungsmassnahmen verwaltungsrechtliche Vollstreckungsmittel nicht aus. Mit der Bestrafung eines fehlbaren Lenkers werden Übertretungen von Strassenverkehrsvorschriften geahndet, während das Abschleppen eines Fahrzeuges eine Vollstreckungshandlung (Ersatzvornahme) darstellt (vgl. dazu unten E. 4). Als nicht vergleichbare Sanktionen sind somit Strafe und Ersatzvornahme entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers neben einander zulässig (vgl. Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 6. A.; Basel 1986, Nr. 56 B.V.b). Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet indessen einzig die verwaltungsrechtliche Frage, wer die durch das Abschleppen des Fahrzeugs entstandenen Kosten zu tragen hat. Nicht entscheidend für die Beurteilung der vorliegenden Sache sind die strafrechtlichen und strafprozessualen Folgen des Verhaltens des Beschwerdeführers bzw. seiner Lebenspartnerin. Ausführungen zu den diesbezüglichen Vorbringen des Beschwerdeführers erübrigen sich deshalb.

3.  

Der Beschwerdeführer bemängelt zunächst, dass die polizeiliche Verordnung des Stadtrates dem in Art. 5 und Art. 36 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 verankerten Legalitätsprinzip nicht genügen würde.

3.1 Wie das Verwaltungsgericht wiederholt erkannt hat, stellt Art. 31 Abs. 1 der Allge­meinen Polizeiverordnung der Stadt Zürich vom 30. März 1977 (APV) eine eigenständige Rechtsgrundlage für die Entfernung vorschriftswidrig parkierter Fahrzeuge dar und bildet eine hinreichende Grundlage für die Erhebung von Gebühren für die entstandenen Abschleppkosten (RB 2002 Nr. 40; VGr, 19. November 1999, VB.1999.00300, E. 3a; VGr, 17. September 2001, VB.2001.00226, E. 2). Denn gemäss § 74 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 und Art. 2 APV haben die städti­schen Polizeiorgane die öffentliche Ruhe und Ordnung aufrechtzuerhalten. Darunter fällt auch die Verhinderung und allenfalls die Beseitigung polizeiwidriger Zustände, die darin bestehen, dass Fahrzeuge vorschriftswidrig abgestellt werden. Zur Beseitigung eines sol­chen Zustands fällt auch das Abschleppen des Fahrzeugs in Betracht. Unmittelbare Rechts­grundlage hierfür bildet in der Stadt Zürich Art. 31 APV. Danach kann die Polizei "vor­schriftswidrig oder ohne vorschriftsgemässe Kontrollschilder auf öffentlichem Grund par­kierte Fahrzeuge ... sowie Fahrzeuge, die öffentliche Arbeiten oder eine rechtmässige Be­nützung des öffentlichen Grundes behindern oder gefährden, ... wegschaffen, wegschaffen lassen oder, sofern der Eigentümer innert nützlicher Frist nicht erreicht werden kann oder die Anordnungen der Polizei nicht befolgt werden, in amtliche Verwahrung nehmen" (Abs. 1). Der Eigentümer hat für die Wegschaffung und Unterbringung eine vom Stadtrat festzulegende Gebühr zu entrichten (Abs. 2). Mit der Rechtmässigkeit der Überwälzung der Kosten auf den Eigentümer hat sich das Verwaltungsgericht in VB.2002.00071 (= RB 2002 Nr. 40) sowie VB.2002.00448 auseinandergesetzt und ist zum Schluss gekommen, dass sich Art. 31 Abs. 2 ARV auch insofern als gesetzes- und verfassungmässig erweist, als nach dieser Bestimmung die Abschleppgebühren dem Eigentümer des abgeschleppten Fahrzeugs auferlegt werden können, und zwar unabhängig davon, ob er den durch das Abschleppen des Fahrzeuges beseitigten rechtswidrigen Zustand als Lenker unmittelbar selber verursacht hat und hierfür strafrechtlich zur Verantwortung gezogen werden kann. An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Daraus ergibt sich, dass die Abschleppgebühren grundsätzlich zu Recht dem Beschwerdeführer als Eigentümer und Halter des abgeschleppten Fahrzeugs aufgebürdet worden sind.

4.  

Der Beschwerdeführer wendet ein, dass das Abschleppen des Fahrzeuges nicht verhältnismässig gewesen sei. Vielmehr wäre die Stadtpolizei verpflichtet gewesen, ihn vorgängig telefonisch zum unverzüglichen Umparkieren aufzufordern.

Dazu erwägen die Vorinstanzen, dass keine Rechtspflicht der Polizei bestehe, die Fahrzeughalter vom geplanten Abschleppen in Kenntnis zu setzen. Trotzdem sei versucht worden, den Beschwerdeführer zuhause anzurufen. Dieser sei jedoch nicht zu erreichen gewesen. Der Beschwerdeführer bestreitet seine telefonische Unerreichbarkeit zum fraglichen Zeitpunkt.

Eine antizipierte Ersatzvornahme liegt vor, wenn Sachverfügung, Vollstreckungsverfügung und Vollstreckung zusammenfallen, so dass die Zwangsandrohung, die grundsätzlich erforderlich wäre (vgl. § 31 Abs. 1 VRG), entfällt (vgl. § 31 Abs. 3 VRG). Die antizipierte Ersatzvornahme ist zulässig, wenn zum Schutz von Rechtsgütern sofortiges Handeln erforderlich ist oder wenn von vornherein feststeht, dass dem Pflichtigen die rechtlichen oder tatsächlichen Mittel fehlen, um der behördlichen Anordnung innert vernünftiger Frist nachzukommen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 30 N. 21, § 31 N. 3; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 4. A., Zürich 2002, Rz. 1162). Antizipierte Ersatzvornahmen sind somit nur unter folgenden Voraussetzungen zulässig, welche zudem einschränkend zu verstehen sind: Dringlichkeit als Rechtfertigungsgrund für eine antizipierte Ersatzvornahme ist nur dort zu bejahen, wo Letztere erforderlich ist, um eine schwere oder unmittelbar drohende Gefährdung oder eine bereits eingetretene schwere Störung von Polizeigütern zu beseitigen, d.h. wo die Voraussetzungen für die Anwendung der polizeilichen Generalklausel erfüllt sind (Pierre Moor, Droit administratif, Vol. II, Bern 2002, S. 108; Kölz/Bosshart/Röhl, § 31 N. 3). In der Lehre wird zudem teilweise die Auffassung vertreten, die antizipierte Ersatzvornahme rechtfertige sich einzig bei Dringlichkeit (Kölz/Bosshart/Röhl, § 31 N. 3). Art. 31 APV lässt das Abschleppen von Fahrzeugen nicht nur in einem derart eng abgesteckten Rahmen zu. Gleichwohl ist bei der Anwendung dieser Vorschrift das Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten (Kölz/Bosshart/Röhl, § 30 N. 49).

Die Auffassung der Vorinstanzen, dass keine Rechtspflicht der Polizei bestehe, zu versuchen, den verantwortlichen Fahrzeuglenker vorerst telefonisch in Kenntnis zu setzen, dass sein Auto abgeschleppt werde bzw. ihm innerhalb enger zeitlicher Frist die Gelegenheit zum Umparkieren zu geben, überzeugt nicht. Zwar ist bei der antizipierten Ersatzvornahme nicht rechtsnotwendig, dass der Betreffende vorgängig informiert wird und ihm unter Fristansetzung Gelegenheit zur selbständigen Erfüllung eingeräumt wird (Häfelin/Müller, Rz. 1162). Doch ergibt sich aus dem Verhältnismässigkeitsprinzip für die Behörden die Pflicht, eine Ersatzvornahme angesichts dessen, dass ein sofortiger Vollzug erheblich in die Rechtsstellung eines Individuums eingreift, erst als ultima ratio einzusetzen (vgl. Christine Ackermann Schwendener, Die klassische Ersatzvornahme als Vorstreckungsmittel des Verwaltungsrechts, Zürich 2000, S. 150 f.). Solange durch dieses Vorgehen eine vernünftige Frist eingehalten ist, welche die Interessen der durch das Fahrzeug behinderten oder gefährdeten Personen und Rechtsgüter angemessen berücksichtigt, ist diese Variante verhältnismässiger. Bei erfolgreicher Kontaktaufnahme und schneller Reaktion des Pflichtigen können die berechtigten Anliegen der vom Auto am Umzug behinderten Person gar angemessener berücksichtigt werden. Davon zeugt auch die Praxis der Stadtpolizei, wonach in der Regel versucht wird, den Fahrzeughalter vorgängig zu kontaktieren. Ob ein Abschleppen vor telefonischer Benachrichtigung des Pflichtigen in der vorliegenden Sache vor dem Verhältnismässigkeitsgebot standhält, muss jedoch vorliegend nicht abschliessend beantwortet werden, da sich die Ersatzvornahme schon aus anderen Gründen als unrechtmässig erweist (vgl. sogleich E. 5). Deshalb erübrigt sich auch eine Klärung des Sachumstandes, ob am fraglichen Tag versucht wurde, den Beschwerdeführer telefonisch zu erreichen oder nicht.

5.  

5.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die temporären Verbotsschilder seien nicht gesetzeskonform gewesen, da die Parkverbotszone nicht genügend klar ausgeschildert gewesen sei. Das Aufstellen von zwei Verbotstafeln parallel zur Fahrbahn, ohne dass am Eingang der Blauen Zone eine Hinweistafel vor der vorübergehenden Signalisationsänderung warne, sei angesichts der gegenteiligen Aussage der blauen Bodenmarkierung und der Zonentafel nicht rechtsverpflichtend gewesen.

Die Vorinstanz erwägt dazu, die strittige Signalisation sei gesetzmässig gewesen. Eine Abdeckung der blauen Bodenmarkierung sei in solchen Fällen nicht möglich. Die entsprechende Zonentafel könne nicht abgedeckt werden, wenn wie hier nur wenige Parkplätze des entsprechenden Strassenzuges von dem temporären Halteverbot betroffen seien. Deshalb sei die Signalisation durch je eine Halteverbotstafel am Anfang und am Ende der Verbotszone, welche unmittelbar neben dem Strassenrand aufgestellt worden seien, genügend klar gewesen. Indem die Schilder parallel zur Fahrbahn aufgestellt worden seien, würden sie vom Licht der Fahrzeuge ohne weiteres getroffen werden, weshalb sie auch nachts gut sichtbar gewesen seien. Ausserdem hätten zur fraglichen Zeit noch keine nächtlichen Verhältnisse geherrscht.

5.2 Jede Ersatzvornahme setzt primär voraus, dass ein polizei- und damit gesetzeswidriger Zustand besteht. Gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 103 der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV, SR 741.21) verpflichten Gebots- und Verbotssignale nur, wenn sie klar und ohne weiteres erkennbar sind und der Signalisationsverordnung entsprechen. Ein Signal muss leicht und rechtzeitig erkannt werden können, wobei der Massstab eines Fahrzeuglenkers zu Grunde zu legen ist, der dem Strassenverkehr die notwendige und von ihm vernünftigerweise zu erwartende Aufmerksamkeit zuwendet (BGE 127 IV 229 mit weiteren Hinweisen).

5.3 Entgegen der Darstellung des Stadtrates, welcher die nicht korrekte Skizze von C, dem Inhaber der D, übernommen hatte, ist es nicht möglich, dass sich die mobilen Verbotstafeln auf dem an die Parkfelder angrenzenden Trottoir befanden, da es an der besagten Stelle kein Trottoir gibt. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Verbotsschilder - wie sich aus dem Abschlepprapport ergibt - in die an die Parkplätze angrenzende Wiese vor der Liegenschaft L-Strasse 3 gestellt wurden. Auf dieser Wiese wachsen verschiedene, relativ hohe Buschgewächse.

Die Lebenspartnerin des Beschwerdeführers stellte das Fahrzeug am 29. September 2002 um 20.15 Uhr in dem mit dem temporären Parkverbot (wirksam am 30. September 2002, 6.00 Uhr) belegten Parkfeld ab. Zu dieser Tageszeit war es nicht mehr hell, sondern es ist davon auszugehen, dass die Dämmerung bereits einsetzte. Zwei in Front zur Strasse am Strassenrand aufgestellte Schilder werden entgegen der Ansicht der Vorinstanzen bei den hier streitbetroffenen Parkfeldern von einem parallel dazu fahrenden Auto nicht angeleuchtet. Die Parkfelder verlaufen ebenso parallel zur Strasse, so dass die temporäre Signalisation auch während des Parkmanövers höchstens zufällig vom Lichtstrahl des Fahrzeugs getroffen wird. Auch werden die Verbotstafeln nicht zwingend beim Verlassen des Fahrzeugs bemerkt, da sich das Trottoir auf der gegenüberliegenden Strassenseite befindet. Zwar hat das temporäre Parkverbot nur drei Parkplätze erfasst, so dass die je am Anfang und am Ende des Verbotsstreifens aufgestellten Signalisationen nicht weit voneinander entfernt waren, doch ist zu berücksichtigen, dass die M-Strasse an dieser Stelle in einer Rechtskurve auf die L-Strasse trifft, weshalb dort auch eine kleinräumige Signalisation nicht ohne weiteres auffällt. Aus all diesen Umständen ergibt sich eine verminderte Sichtbarkeit der Signalisation. Dass die Lenkerin des Fahrzeugs diese Signalisation nicht wahrgenommen hat, kann ihr angesichts der vertrauensbildenden Bodenmarkierung und Zonentafel nicht zur Last gelegt werden. Denn dem Automobilisten wird bei der Einfahrt in die Blaue Zone in der Zonentafel angezeigt, dass das Parkieren innerhalb der blauen Bodenmarkierung zulässig sei. Er muss deshalb nicht mit einem Halteverbot innerhalb dieser Markierung rechnen. Aufgrund dieser Vertrauensgrundlage wären angesichts der dargelegten örtlichen Verhältnisse zusätzliche Massnahmen geboten gewesen.

Denkbar wäre in solchen Situationen, in denen die mobilen Verbotsschilder aufgrund der lokalen Gegebenheiten nicht genügend sichtbar plaziert werden können, beispielsweise eine Signalisationsänderung beim Eingang in die Blaue Zone. Dies erfordert entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht zwingend die Abdeckung der Hinweistafel mit der Folge, dass das Parkieren im ganzen Strassenzug verboten würde; möglich ist auch das Aufstellen einer "Warntafel" mit der Aufschrift "Achtung partielle Signalisationsänderung" am Zoneneingang neben der Zonentafel. Durch solche oder ähnliche zusätzliche Massnahmen kann vom Verkehrsteilnehmer die nötige Aufmerksamkeit erwartet werden, um wider Erwarten aufgestellte, nicht ohne speziellen Suchaufwand sichtbare, der Zonentafel und der Bodenmarkierung widersprechende Verbotstafeln zu beachten. Welche zusätzlichen Signalisationsmassnahmen hier zu treffen gewesen wären, ist jedoch nicht weiter zu erörtern. Die vorgenommene Signalisation genügte jedenfalls unter den gegebenen Umständen nicht. Die ungenügend sichtbaren Verbotsschilder vermochten den Beschwerdeführer bzw. die Lenkerin des Fahrzeugs nicht zu verpflichten. Ist somit das Abstellen des Fahrzeugs des Beschwerdeführers an der zur Diskussion stehenden Stelle als rechtmässig zu beurteilen, erweist sich die Ersatzvornahme bzw. die für diese Massnahme angeordnete Kostenbelastung des Beschwerdeführers als widerrechtlich. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen. Die Verfügung des Kommissariats Verkehrspolizei der Stadtpolizei Zürich vom 6. Juni 2003, der Einspracheentscheid des Stadtrates Zürich vom 24. September 2003 sowie der Rekursentscheid des Statthalteramtes des Bezirks Zürich vom 27. Februar 2004 sind demnach aufzuheben.

6.  

Gemäss § 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG hat derjenige die Kosten des Verfahrens zu tragen, welcher unterliegt. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten damit der Stadt Zürich als Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Parteientschädigungen werden nur zugesprochen für den das übliche Mass erheblich übersteigenden Rechtsverfolgungsaufwand (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 17). Das ist in der vorliegenden Angelegenheit nicht der Fall, weshalb dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zusteht.

 

Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:

 

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die angefochtene Verfügung des Kommissariats Verkehrspolizei der Stadtpolizei Zürich vom 6. Juni 2003, der Einspracheentscheid des Stadtrats Zürich vom 24. September 2003 sowie der Rekursentscheid des Statthalteramts des Bezirks Zürich vom 27. Februar 2004 werden aufgehoben.

2.    Die Rekurs- und Einsprachekosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    500.-;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.-      Zustellungskosten,
Fr.    560.-      Total der Kosten.

4.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

6.    Mitteilung an …