I.  

Mit Ausschreibung vom 5. April 2004 eröffnete das Departement Bau (Fachstelle Haustechnik) der Stadt V die Submission im Einladungsverfahren für die im Zusammenhang mit dem Ersatz der Klima- und Lüftungsanlage erforderlichen Elektroarbeiten in der Schulzahnklinik V. Innert Frist reichten die beiden eingeladenen Firmen, die C AG sowie die A AG, beide in V, ihre Offerten mit den Angebotssummen von Fr. 38'142.25 bzw. Fr. 19'525.60 ein.

Mit Verfügung vom 19. April 2004 schloss das Departement Bau die A AG gestützt auf § 28 lit. h der Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003 (SubmV) vom Vergabeverfahren aus. Zur Begründung wurde angeführt, das Angebot sei unvollständig, die Einheitspreise seien nicht ersichtlich und die Eignungskriterien nicht erfüllt.

II.  

Am 26. April 2004 erhob die A AG beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Entscheid des Departements Bau der Stadt V und stellte sinngemäss den Antrag, es sei die Ausschlussverfügung aufzuheben und die Offerte der Beschwerdeführerin einer nochmaligen inhaltlichen Beurteilung zu unterziehen.

Mit Beschwerdeantwort vom 12. Mai 2004 stellte die Stadt V den Antrag, es sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei; unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin. In ihrer Replik vom 7. Juni 2004 beantragte die Beschwerdeführerin, es sei die Beschwerde aufrecht zu erhalten, unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdegegnerin. Mit Duplik vom 28. Juni 2004 hielt die Stadt V an ihren Anträgen fest.

Inzwischen erfolgte der Vertragsabschluss zwischen der Beschwerdegegnerin und der C AG; Letztere hat die erforderlichen Elektroarbeiten bereits ausgeführt.

Die Ausführungen der Parteien werden, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Entscheidgründen wiedergegeben.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 22). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff. der revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB) sowie § 2 des Gesetzes vom 15. September 2003 über den Beitritt zur re-vidierten Interkantonalen Vereinbarung zur Anwendung.

1.2 Gemäss Art. 15 Abs. 1bis lit. d IVöB gilt der Ausschluss vom Verfahren als durch Beschwerde selbständig anfechtbare Verfügung. Mithin ist der Entscheid der Beschwerdegegnerin anfechtbar. Als eine vom Einladungsverfahren ausgeschlossene Antragstellerin ist die Beschwerdeführerin grundsätzlich zur Beschwerde legitimiert. Das schutzwürdige Interesse der Beschwerdeführerin ist zu bejahen, hat sie doch ein deutlich tieferes Angebot eingereicht, als die andere Anbieterin. Wären Zuschlag und Vertragsabschluss noch nicht erfolgt, wäre das Vergabeverfahren bei Gutheissung der Beschwerde unter Berücksichtigung der Beschwerdeführerin fortzusetzen. Ein bereits erfolgter Vertragsabschluss ändert an der Legitimation nichts; die Submissionsbeschwerde steht auch dafür zur Verfügung, nach Vertragsabschluss die Rechtswidrigkeit einer Ausschlussverfügung feststellen zu lassen (vgl. Art. 18 Abs. 2 IVöB).

2.  

2.1 Gegenstand des vorliegenden Vergabeverfahrens sind die im Zusammenhang mit dem Ersatz der Klima- und Lüftungsanlage der Schulzahnklinik erforderlichen Elektroarbeiten. Es ist unbestritten, dass die Beschwerdegegnerin die betreffenden Arbeiten auch freihändig hätte vergeben können. Die mutmasslichen Kosten der zu vergebenden Arbeiten belaufen sich auf etwa Fr. 33'000.-; damit wird der relevante Schwellenwert für Bauarbeiten im Baunebengewerbe von Fr. 150'000.- nicht erreicht (vgl. Anhang 2 IVöB). Ebenso ist unbestritten, dass es der Vergabestelle in einem solchen Fall unbenommen ist, den Auftrag freiwillig im Einladungsverfahren gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. b^bis IVöB zu vergeben.

2.2 Mit der angefochtenen Verfügung vom 19. April 2004 teilte die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin den Ausschluss vom Vergabeverfahren mit. Zur Begründung führte sie an, dass das Angebot unvollständig, die Einheitspreise nicht ersichtlich und die Eignungskriterien nicht erfüllt seien. In ihrer Beschwerdeantwort macht die Beschwerdegegnerin geltend, das Angebot der Beschwerdeführerin sei in verschiedenen Punkten nicht aussagekräftig und erfasse einige der verlangten Positionen gar nicht. So fehlten unter anderem Preisangaben zu diversen Geräten (Kältemaschine, Pumpenstation, Dampfbefeuchter). Ausserdem fehle ein Hinweis auf die Verlegungsart sowie ein Mengenverzeichnis, welches Rückschlüsse auf Einheitspreise ermögliche. Dadurch werde ein detaillierter Vergleich der beiden Angebote verunmöglicht. Die Beschwerdegegnerin beruft sich dabei insbesondere auf den Bericht eines von ihr für die Prüfung der Angebote beigezogenen Elektroplaners.

Demgegenüber macht die Beschwerdeführerin im Wesentlichen geltend, ihr Angebot sei vollständig. In der Ausschreibung sei die Angabe von Einheitspreisen nicht verlangt worden. Sie sei aber jederzeit in der Lage gewesen, die Detailangaben auf Wunsch der Beschwerdegegnerin auszudrucken. Die Ausschreibung habe auch keine Vorgaben hinsichtlich der Aufstellung des Angebots enthalten, sodass die Gestaltung der Offerte jedem Anbieter überlassen worden sei. Darin sei auch der Grund dafür zu erblicken, dass die beiden Offerten nur schwer miteinander verglichen werden könnten. Hinsichtlich der Kältemaschine, der Pumpstation sowie des Dampfbefeuchters sei darauf hinzuweisen, dass lediglich die Erstellung der nötigen Anschlüsse verlangt worden sei. Die diesbezüglichen Kosten seien im Angebot enthalten. Schliesslich habe es die Beschwerdegegnerin unterlassen, sich über die Verbindlichkeit des Angebots zu erkundigen, wie dies § 32 SubmV verlange.

3.  

3.1 Die Beschwerdegegnerin beruft sich auf den Ausschlussgrund der Unvollständigkeit des Angebots. Ein unvollständiges Angebot gilt als Verletzung einer wesentlichen Formvorschrift im Sinn von § 28 lit. h SubmV und damit als Ausschlussgrund, wenn es wesentliche Mängel aufweist, d.h. in wesentlichen Punkten unvollständig ist. Nur wesentliche Mängel berechtigen zum Ausschluss von der Teilnahme (vgl. VGr, 16. Juni 1999, RB 1999 Nr. 61 = BEZ 1999 Nr. 25, E. 6 = ZBl 101/2000, S. 265).

3.2 Der Beschwerdeführerin ist darin beizupflichten, dass die Ursache für die schwierige Vergleichbarkeit der beiden Angebote vorliegend in der Ausschreibung zu suchen ist, welche in verschiedener Hinsicht mangelhaft ist.

Die Beschwerdegegnerin bezeichnet ihr Vorgehen als "funktionale Ausschreibung". Bei einer funktionalen Ausschreibung geht es darum, dass die Vergabestelle nur das zu erreichende Ziel vorgibt, die technische Lösung zu dessen Erreichung jedoch noch erarbeitet werden muss (vgl. VGr, 19. Mai 1999, BEZ 1999 Nr. 15, E. 4b). Eine solche Situation liegt hier nicht vor. Die technische Ausführung wird mit Plänen und ergänzenden Angaben detailliert vorgegeben. Offen ist allenfalls die Verlegungsart der Kabel, wie die Beschwerdegegnerin anführt. Das kann aber nicht ausschlaggebend sein, denn Details dieser Art müssen auch bei zahlreichen "gewöhnlichen" Vergaben durch den Anbieter gelöst werden.

Was im vorliegenden Fall tatsächlich weitgehend offen blieb, war die Gestaltung des Angebotspreises. Die Beschwerdegegnerin verlangte in den Ausschreibungsunterlagen Angaben zu den Kalkulationsunterlagen, gegliedert nach Regiearbeiten, Lohn- und Materialpreisen, sowie eine prozentuale Aufteilung des Angebotspreises in einen festen, einen materialabhängigen und einen lohnabhängigen Kostenanteil. Aus diesen Hinweisen lässt sich schliessen, dass sie offenbar ein Angebot nach Einheitspreisen, ergänzt durch Fest- und Regiepreise für einzelne Posten, erwartete, wie es beim Abschluss von Werkverträgen im Baugewerbe weitgehend üblich ist (zur rechtlichen Qualifikation dieser Preisarten vgl. VGr, 3. Dezember 2003, BEZ 2004 Nr. 16). Dies scheint auch die Beschwerdeführerin so verstanden zu haben. Jedenfalls reichte sie kein Festpreisangebot (Pauschal- oder Globalangebot) ein, sondern listete die einzelnen Kostenelemente auf. Ihre Aufstellung enthält verschiedene Posten, die nach Aufwand abgerechnet werden müssten und bei denen sie nur "Richtpreise" angab. Des Weiteren unterschied sie zwischen "Positionen" und "Nettopositionen", worunter offenbar Einheitspreispositionen und Festpreispositionen zu verstehen sind; die mit der Replik eingereichte, um die jeweiligen Einheitspreise ergänzte Fassung der Offerte bestätigt diese Auffassung.

Im Ergebnis heisst dies, dass die Vergabestelle zwar ein Angebot nach Einheitspreisen erwartete, es aber unterlassen hat, das in solchen Fällen übliche "Gerüst" mit den einzelnen Positionen vorzugeben. Ob die Ausschreibung zwingend ein detailliertes Leistungsverzeichnis enthalten müsste, kann offen bleiben. Auf jeden Fall aber ist zu verlangen, dass aus der Ausschreibung klar hervorgeht, welche Leistungen die Offerte umfassen soll. Die vorliegende Ausschreibung ist diesbezüglich ungenügend. So ging aus der Ausschreibung nicht klar hervor, ob lediglich die Erstellung der Anschlüsse für Kältemaschine, Pumpenstation und Dampfbefeuchter zu offerieren war oder ob die Angebote auch Preisangaben zu diesen verschiedenen Geräten zu enthalten hatten. Nachdem die Beschwerdegegnerin die Unvollständigkeit des Angebots zunächst unter anderem mit fehlenden Preisangaben zu den genannten Geräten begründet hatte, räumte die Vertreterin der Vergabestelle in der Duplik ein, dass die Ausschreibung lediglich die Erstellung der Anschlüsse für die genannten Geräte und keine Angabe von Preisen verlangt habe.

All dies führt dazu, dass die Angebote tatsächlich schwer vergleichbar sind; das wäre selbst dann der Fall, wenn die Beschwerdeführerin die Einheitspreise in ihrem Angebot genannt hätte. Daher wird auch der vom Elektroplaner erstellte Offertvergleich dem Angebot der Beschwerdeführerin nicht gerecht. So wurde der systematische Aufbau des Angebots der nicht ausgeschlossenen Anbieterin unverändert übernommen und dem Offertvergleich zu Grunde gelegt. Die in jener Offerte verwendeten Überschriften wurden als "Positionen" aufgelistet und mit der Offerte der Beschwerdeführerin verglichen. Fand sich eine der Positionen im Angebot der Beschwerdeführerin nicht, wurde sie mit "fehlt" bezeichnet. Dieses Vorgehen lässt unberücksichtigt, dass das Angebot der Beschwerdeführerin offensichtlich nach einem anderen Konzept erstellt wurde und nicht derselben Systematik folgt wie die andere Offerte. Aus dem Umstand, dass sich in der Offerte der Beschwerdeführerin eine Position mit derselben Bezeichnung nicht findet, lässt sich nicht ohne weiteres der Schluss ziehen, dass die entsprechende Arbeit im Angebot nicht enthalten ist.

Die von der Beschwerdegegnerin verschuldete Schwierigkeit, dass ein direkter Vergleich der beiden Angebote nur schwer möglich ist, vermag daher das Angebot der Beschwerdeführerin nicht zum vornherein zu disqualifizieren und insbesondere keinen Ausschluss zu begründen. Auch darf das Angebot der Beschwerdeführerin allein aufgrund der fehlenden Einheitspreise nicht ausgeschlossen werden.

3.3 Das Hauptproblem beim Angebot der Beschwerdeführerin liegt jedoch in einem anderen Umstand. Die Beschwerdeführerin hat weder ein Festpreisangebot noch ein eigentliches Einheitspreisangebot eingereicht, da sie die kalkulierten Einheitspreise und Mengen nicht angab. Auf dieser Grundlage ist der effektive Preis ihrer Leistung gar nicht berechenbar. Nach verrichteter Arbeit wären zwar die geleisteten Mengen bekannt, aber die zugehörigen Preise nicht definiert. Anderseits kann das Angebot, wie erwähnt, auch nicht als Festpreisangebot verstanden werden. Nicht nur die Ausschreibung, sondern auch die Angebote müssen jedoch zu einem eindeutigen Ergebnis führen, das den Abschluss des Vertrages ohne wesentliche Änderungen ermöglicht (vgl. VGr, 3. Dezember 2003, BEZ 2004 Nr. 16). Dazu gehört insbesondere auch, dass der Preis bestimmt oder mindestens bestimmbar ist. Das Angebot der Beschwerdeführerin erfüllt diese Anforderung nicht; auf eine derart unbestimmte Offerte kann der Zuschlag nicht erfolgen. Dieser Mangel konnte auch nicht durch Erkundigungen im Sinn von § 32 SubmV bzw. Erläuterungen im Sinn von § 30 SubmV behoben werden, denn eine nachträgliche Ergänzung des Angebots durch die fehlenden Einheitspreise liefe auf eine Änderung eines wesentlichen Elements des Leistungsinhalts hinaus, was gemäss § 24 Abs. 4 und § 31 Abs. 1 SubmV nicht zulässig ist.

Zusammenfassend erweist sich der Ausschluss der Beschwerdeführerin vom Vergabeverfahren aufgrund der fehlenden Bestimmtheit des Angebotspreises als gerechtfertigt. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.

4.  

Grundsätzlich hat die unterliegende Partei nach Massgabe ihres Unterliegens für die aus dem Beschwerdeverfahren entstehenden Kosten aufzukommen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Als unterliegend im Sinn von § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG gilt jener Verfahrensbeteiligte, der angesichts des Verfahrensausgangs mit seinem Begehren nicht durchdringt. Demnach gilt als Regel für die Kostenverlegung das Unterliegerprinzip, an dessen Stelle jedoch in bestimmten Fällen das Verursacherprinzip tritt (vgl. RB 1970 Nr. 1; Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 14 f. und 20 f.). – Das vorliegende Beschwerdeverfahren wurde in erster Linie durch die mangelhafte Ausschreibung ausgelöst, welche die Beschwerdegegnerin zu verschulden hat. Sie hat daher für die Verfahrenskosten aufzukommen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'140.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Mitteilung an …