I.  

Mit Beschluss vom 30. April 2003 erteilte die Bausektion der Stadt V dem Städtischen Amt für Hochbauten die Baubewilligung für die Aufstellung eines Bauwagens für Jugend-Sommeraktionen des Jugendtreffs W auf dem Grundstück Kat. Nr. 1, L-Strasse, gegenüber Liegenschaft Nr. 2, V. Der Bauwagen dient dem Deponieren von Spielgeräten (Federball, Jonglier-Keulen, Volleybällen, Gesellschaftspielen), allenfalls als Büro und Unterstand für die Jugendleiter. Die Bewilligung wurde für die Jahre 2003, 2004 und 2005, jeweils befristet vom 1. Mai bis 31. August, erteilt. Da sich das Grundstück in der Freihaltezone befindet, wurde gleichzeitig mit der Bewilligung die Verfügung der Baudirektion vom 20. März 2003, mit welcher dem Bauvorhaben die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) erteilt worden war, eröffnet. Die baurechtliche Bewilligung wurde unter folgenden Auflagen und Bedingungen erteilt:

"(1) Der Bauwagen ist entsprechend dem bewilligten Plan immer am gleichen Ort aufzustellen. (2) Für das Einsammeln und Abführen des Kehrichts und der Abfälle sind Container zu verwenden. (3) Je nach Nutzung des Bauwagens, Installationen von Kocheinrichtungen usw. behält sich die Feuer- bzw. Wirtschaftspolizei allfällige weitere Auflagen vor. (4) Bewohnerinnen, Bewohner, Beschäftigte sowie die Umgebung dürfen durch Gerüche, Lärm oder andere Immissionen aus dem Betrieb des Bauwagens nicht belästigt werden. Vorbehalten bleiben § 226 PBG bzw. Art. 11 USG. (5) Innert 2 Wochen nach Ablauf der Befristung (jeweils 31. August) ist der Bauwagen zu entfernen. […]."

 

 

II.  

Gegen diesen Entscheid erhob A am 3. Juni 2003 Rekurs an den Regierungsrat. Er beantragte im Wesentlichen, dass die umstrittene baurechtliche Bewilligung mit einer Nutzungsbeschränkung zu versehen sei, indem die Anlage nur an den schulfreien Nachmittagen von Montag bis Samstag bis längstens 19.00 Uhr benutzt werden dürfe und dass keine elektronischen Verstärkungsanlagen oder andere lärmverursachenden Geräte oder Instrumente eingesetzt werden dürfen.

Mit Präsidialverfügung vom 31. Juli 2003 wurde dem Rekurs die aufschiebende Wirkung entzogen.

Am 7. April 2004 trat der Regierungsrat unter Kostenfolgen zulasten des Rekurrenten auf den Rekurs nicht ein, weil er A die Legitimation zur Rekurserhebung mangels hinreichender örtlicher Nähe zum Streitgegenstand absprach. Die Rekurskosten, einschliesslich jener für den Zwischenbeschluss vom 31. Juli 2003, setzte er auf  Fr. 2'215.- (Fr. 2'000.- Staatsgebühr, Fr. 215.- Ausfertigungsgebühr) fest.

III.  

A gelangte am 17. Mai 2004 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragt die Aufhebung der Verfahrenskostenauflage des angefochtenen Beschlusses.

Das Amt für Hochbauten der Stadt V beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 10. Juni 2004 Abweisung der Beschwerde. Ebenso schlossen die Bausektion der Stadt V sowie die Staatskanzlei des Kantons Zürich in ihren Vernehmlassungen vom 22. Juni bzw. 24. Juni 2004 auf Abweisung der Beschwerde.

Mit Schreiben vom 14. Oktober 2004 teilte A dem Verwaltungsgericht mit, dass der streitbetroffene Bauwagen im Sommer 2004 nicht aufgestellt worden sei.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Kostenbeschwerde funktionell und sachlich zuständig (§ 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG); Art. 43 Abs. 3 VRG e contrario; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 13 N. 37). Obwohl die angefochtene Kostenauflage den Schwellenwert von Fr. 20'000.- nicht erreicht, ist die Kammer zum Entscheid zuständig, da der Regierungsrat Vorinstanz ist (vgl. § 38 Abs. 3 VRG). Die Legitimation des Beschwerdeführers ist aufgrund von § 21 lit. a in Verbindung mit § 70 VRG ohne weiteres zu bejahen. Da auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Im Rekursverfahren tragen mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Ergänzend hält § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG fest, dass derjenige die Kosten zu tragen hat, der sie verursacht hat. Je nach den Umständen können die Verfahrenskosten aber nach Billigkeit verlegt werden (vgl. RB 1985 Nr. 3). Die Festsetzung und Verlegung der Verfahrenskosten ist weitgehend eine Frage des Ermessens, dessen Ausübung vom Verwaltungsgericht nur in beschränktem Umfang überprüft werden kann (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 37 und 8). Die freie Nachprüfung ist daher nur möglich, soweit eine Rechtsverletzung vorliegt.

2.2 Der Regierungsrat ist auf den Rekurs des Beschwerdeführers nicht eingetreten. Vorliegend ist zu Recht unbestritten, dass sich ein Nichteintretensentscheid kostenmässig gleich auswirkt wie eine Abweisung, indem derjenige, welcher die Prozessvoraussetzungen nicht erfüllt, die Kosten zu tragen hat. Der Beschwerdeführer beantragt jedoch die Aufhebung bzw. Reduktion der ihm auferlegten Kostenauflage aus Billigkeitsgründen. Zur Begründung bringt er vor, dass er trotz formellem Nichteintreten faktisch mit seinen Anliegen durchgedrungen sei, da die Betreiberin des Bauwagens im Laufe des Verfahrens zugesagt habe, keinen elektrischen Anschluss legen zu lassen. Weil die Bewilligungsbehörde es unterlassen habe, die Auflage, dass keine elektrischen Verstärkeranlagen betrieben werden dürfen, in die Baubewilligung aufzunehmen, habe er angesichts der zahlreichen unbewilligten Lärmveranstaltungen am Seeufer von V davon ausgehen müssen, dass die Nutzung des Bauwagens mit für ihn störenden Lärmimmissionen verbunden sein würde. Er sah sich deshalb in guten Treuen zur Rechtsmittelerhebung veranlasst. Und schliesslich sei es ihm auch darum gegangen, zu beweisen, dass die Stadtgemeinde V sich nicht darum kümmere, Lärmimmissionen wirksam und nachhaltig zu unterbinden. Aus diesen Gründen erweise es sich als willkürlich, ihm die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen, welche überdies überhöht seien.

2.3 Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers wurden der Bewilligungsinhaberin im Rekursverfahren keine neuen Auflagen überbunden. Vielmehr war von Anfang an weder vorgesehen, dass im Bauwagen ein elektrischer Anschluss zur Betreibung von Beschallungsanlagen installiert wird, noch dass im Freien Lautsprecheranlagen benutzt werden. Derartige Nutzungen waren nicht Gegenstand des Baugesuches und werden auch von der Baubewilligung nicht mitumfasst. Eines ausdrücklichen Verbotes für den Betrieb von Lautsprecheranlagen bedurfte es angesichts dessen, dass der Betrieb des Wagens im Vorjahr zu keinerlei Beanstandungen führte, aus Verhältnismässigkeitsgründen nicht. Zudem wurde in der Baubewilligung durch die Dispositivziffer II./4 ein allgemeiner Hinweis auf das Verbot von immissionsträchtigen Nutzungen angebracht.

2.4 Dem Beschwerdeführer ist auch insofern nicht zu folgen, als er vorbringt, die Betreiberin des Bauwagens habe erst im Laufe des Verfahrens zugestanden, keinen elektrischen Anschluss im umstrittenen Bauwagen zu installieren. Denn aus den Akten ergibt sich - wie ausgeführt – zweifelsfrei, dass die Betreiberin weder ein Gesuch für einen elektrischen Anschluss stellte noch eine Bewilligung erhielt, welche immissionsträchtige Nutzungen des Bauwagens umfasst. Ihre Aussage im Schreiben vom 25. Juli 2003 an den Beschwerdeführer, wonach anfänglich geplant war, einen elektrischen Anschluss für die Betreibung eines Kühlschranks und einer Lampe im Bauwagen zu installieren, ist nicht als Einlenken zu verstehen, sondern als Erklärung der bestehenden Situation. Es wurde dadurch bekräftigt, dass im Zusammenhang mit dem Aufstellen des Bauwagens keine Musikveranstaltungen ins Auge gefasst werden. Wäre dieses Schreiben als Anerkennung der Position des Beschwerdeführers zu verstehen, wäre zudem unverständlich, weshalb der Beschwerdeführer unter diesen Umständen seinen Rekurs nicht zurückgezogen hätte mit dem Antrag auf Auferlegung der Kosten an die Rekursgegnerin (siehe zur kostenmässigen Auswirkung der Anerkennung Kölz/Bosshart/ Röhl, § 13 N. 17 und die Hinweise dort). Darüber hinaus würde die beschwerdeführerische Interpretation des genannten Schreibens zur Folge haben, dass der Beschwerdeführer die weiteren Verfahrenskosten zu tragen hätte, da er sie mangels Rückzugs eines anerkannten Rekurses verursacht hätte.

2.5 Von einem faktischen Obsiegen des Beschwerdeführers im Rekursverfahren kann deshalb nicht gesprochen werden. Der Regierungsrat hat an der angefochtenen Bewilligung keine Änderungen vorgenommen. Vielmehr bestand die vom Beschwerdeführer anbegehrte Rechtslage weitgehend bereits vor seinem Rekurs. Diese falsche Vorstellung über den Sachverhalt vermag allerdings nichts an der Kostenfolge zu ändern, denn subjektive Vorstellung (auch rechtlichen Inhalts) und Beweggründe eines Rechtsmittelklägers bleiben ohne Auswirkungen auf den durch die Rechtsmittelerhebung verursachten Aufwand, weshalb die Kostenpflicht von inneren Vorgängen dieser Art unberührt bleibt (vgl. dazu und zum folgenden VGr, 5.3.1991, VB.91.0006). Anders entscheiden hiesse, das der aufgezeigten gesetzlichen Ordnung zugrundeliegende Verursacherprinzip preiszugeben: Da der Misserfolg eines Rechtsmittels in der Mehrzahl der Fälle letztlich auf unrichtigen Vorstellungen desjenigen beruht, dessen Begehren abgewiesen worden oder ungeprüft geblieben ist, müsste die Berufung der solchenmassen unterlegenen Partei auf achtenswerte Beweggründe regelmässig dazu führen, dass die von ihr verursachten Gerichtskosten vom Gemeinwesen oder der Gegenpartei zu tragen wären, wodurch der Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung über die Kostenauflage ins Gegenteil verkehrt würde. Insbesondere trifft die Kostenauflage auch denjenigen, der sich über seine legitimationsrechtliche Situation irrte (Kölz/Bosshart/ Röhl, § 13 N. 16). Der Beschwerdeführer kann deshalb aus dem Vorbringen, dass er rekurslegitimiert gewesen wäre, wenn die baurechtliche Bewilligung für den streitbetroffenen Bauwagen elektronische Verstärkeranlagen umfasst hätte, nichts zu seinen Gunsten ableiten. Das Gleiche gilt für die vom Beschwerdeführer mit seinem Schreiben vom 14. Oktober 2004 aufgestellte Behauptung (soweit überhaupt auf diese nach Ablauf der Beschwerdefrist eingereichten Vorbringen eingetreten werden kann, was indessen offen bleiben kann), dass er keine Rechtsmittel erhoben hätte, wenn er gewusst hätte, dass der Bauwagen im Sommer 2004 nicht mehr aufgestellt würde.

2.6 Nicht massgebend für die Kostenauflage ist, ob eine beschwerdeführende Partei nicht nur persönliche, sondern (auch) öffentliche Interessen vertritt (VPB 53/1989, Nr. 2, E. 7; Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 14). Dass sich der Beschwerdeführer mit seinem Rekurs für nicht nur ihn betreffende Anliegen des Lärmschutzes einsetzen wollte, vermag daher keine andere Verlegung zu bewirken.

3.  

Zu prüfen bleibt die Rechtmässigkeit der Kostenhöhe. Laut § 13 Abs. 1 VRG können Verwaltungsbehörden für ihre Amtshandlungen Gebühren und Kosten auferlegen (Satz 1). Der Regierungsrat bezeichnet die kostenpflichtigen Amtshandlungen und die hierfür zu erhebenden Gebühren in einer Verordnung (Satz 2). Die Gebühren für die Verwaltungsbehörden werden in der Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966 (GebührenO) geregelt. Die Spruchgebühr für Entscheide im Rechtsmittelverfahren beträgt Fr. 50.- bis 4000.- (§ 5 GebührenO), wobei diese Ansätze für Beschlüsse oder Verfügungen, mit denen eine Sache ohne materiellen Entscheid erledigt wird, bis auf einen Fünftel herabgesetzt werden können (vgl. § 6 GebührenO). Bemessen wird die Gebühr im Einzelfall nach dem Zeitaufwand und der Bedeutung des Geschäftes; in besonderen Fällen können die Gebühren über die festgesetzten Höchstbeträge hinaus angemessen erhöht werden (§ 9 GebührenO).

Die Gebührenhöhe ist aufgrund der genannten Kriterien vom Regierungsrat nach pflichtgemässem Ermessen zu bestimmen. Weiter zu berücksichtigen sind gemäss der Rechtsprechung der Aufwand der Verhandlungen, der Umfang der Akten und eines Beweisverfahrens, die Klarheit der Rechtslage sowie die finanzielle Leistungskraft des Pflichtigen (vgl. RB 1995 Nr. 90). Insgesamt verfügen die Behörden auch bei der Bemessung der Gebühren über einen weiten Ermessensspielraum, weshalb das Verwaltungsgericht auch die Kostenbemessung nach § 50 Abs. 2 lit. c VRG nur auf Ermessensmissbrauch sowie Ermessens­über- bzw. -unterschreitung nachprüfen kann (vgl. E. 2.1).

Vorliegend legte der Regierungsrat die angefochtene Spruchgebühr auf Fr. 2000.- fest. Zwar umfasst die Kostenauflage sowohl die Verfahrenskosten für den Endentscheid wie auch für den Zwischenentscheid betreffend aufschiebende Wirkung. Jedoch konnten die Erwägungen des Zwischenentscheides im Endentscheid weitgehend übernommen werden, und bei diesem handelt es sich um einen Nichteintretensentscheid, der nicht mit der Beantwortung komplexer Fragen verbunden war. Der Kostenspruch des Regierungsrates erweist sich demnach als unverhältnismässig und damit als rechtswidrig. Dispositivziffer II des Regierungsratsbeschlusses vom 7. April 2004 ist deshalb aufzuheben. Obwohl die Kognition des Verwaltungsgerichts grundsätzlich auf Rechtskontrolle beschränkt ist, kann davon abgesehen werden, die Sache zur Neubemessung der Staatsgebühr an den Regierungsrat zurückzuweisen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5). Eine Staatsgebühr von Fr. 1'500.- erscheint angemessen.

4.  

Demnach ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Die Gerichtskosten werden zu drei Vierteln dem Beschwerdeführer auferlegt und zu einem Viertel auf die Gerichtskasse genommen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Dispositivziffer II des Regierungsratsbeschlusses vom 7. April 2004 wird aufgehoben. Die Rekurskosten werden auf Fr. 1'715.- (Fr. 1'500.- Staatsgebühr und Fr. 215.- Ausfertigungsgebühr) festgesetzt und dem Beschwerdeführer auferlegt.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellungskosten,
Fr.    620.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden zu drei Vierteln dem Beschwerdeführer auferlegt und zu einem Viertel auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Mitteilung an …