I.  

Am 28. März 2003 vereinbarten die Stadt Zürich und die Y AG für das Gebiet zwischen Förrlibuck-, Berner- und Pfingstweidstrasse einen privaten Gestaltungsplan samt Gestaltungsplanvorschriften (GPV), der den Neubau eines Fussballstadions mit Mantelnutzungen ermöglichen soll. Am 4. Juni 2003 stimmten der Gemeinderat Zürich, am 7. September 2003 die Stimmberechtigten der Stadt Zürich dem Gestaltungsplan zu.

II.  

Gegen den Gemeindebeschluss erhoben der Verkehrsclub der Schweiz (VCS), der Verein "Interessengemeinschaft Hardturmquartier", die Bau- und Wohngenossenschaft Z, Anwohner 01 und weitere Personen (nachstehend als "Nachbarn" bezeichnet) sowie die Stiftung Q Planungsrekurse an den Regierungsrat.

Der Regierungsrat vereinigte die drei Rekurse und hiess sie am 21. April 2004 im Sinne der Erwägungen (betreffend Parkplatzregime, Herabsetzen der jährlichen Fahrtenlimiten und Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr) teilweise gut (RRB Nr. 576/2004). Soweit sich die Rekurrierenden gegen die Zulässigkeit von Art. 9 Abs. 2 GPV gewandt hatten, wies der Regierungsrat die Rechtsmittel ab. Die Rekurskosten, bestehend aus einer Staatsgebühr von Fr. 30'000.- sowie den Ausfertigungsgebühren von Fr. 4'562.-, auferlegte er zu 1/3 der Stiftung Q, zu je 4/15 dem VCS und den Nachbarn und zu je 1/15 der Stadt Zürich und der Y AG.

III.  

A. Gegen diesen Entscheid erhob die Stiftung Q am 23. Mai 2004 Beschwerde an das Verwaltungsgericht (VB.2004.00238). Sie beantragte, Disp.-Ziff. III des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses sei aufzuheben und sie sei für das Rekursverfahren mit einer Staatsgebühr von höchstens Fr. 1'000.- und mit Ausfertigungsgebühren von höchstens Fr. 317.- zu belasten.

Die Staatskanzlei beantragte für den Regierungsrat die Abweisung der Beschwerde. Der VCS erklärte, er widersetze sich dem Versuch, zu seinen Lasten eine andere Kostenverteilung zu erreichen. Die Stadt Zürich und die Y AG verzichteten auf Stellungnahme. Die Nachbarn liessen sich nicht vernehmen.

B. Gegen den Entscheid über die Planungsrekurse erhoben der Verkehrsclub der Schweiz (VCS), vertreten durch den VCS Zürich, sowie Anwohner 02 und vier weitere Anwohner am 24. Mai 2004 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. In dieser Beschwerde wurde auch die Höhe der Kosten des Rekursentscheids angefochten. Das Verwaltungsgericht trat auf die Beschwerde mit Beschluss vom 16. Juni 2004 nicht ein (VB.2004.00233, www.vgrzh.ch).

C. Ebenfalls am 24. Mai 2004 erhoben einerseits die Nachbarn (VB.2004.00234, www.vgrzh.ch) – von denen eine Person auf den Weiterzug verzichtete – und andererseits die Y AG sowie die Stadt Zürich – diese als Grundeigentümerin – (VB.2004.00235) gegen den Entscheid des Regierungsrates über die Planungsrekurse Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Über diese Beschwerden hat das Verwaltungsgericht mit heutigem Datum entschieden, unter Ausklammerung des Antrags der Nachbarn, unabhängig vom Verfahrensausgang in der Sache selbst eine Reduktion der vom Regierungsrat festgesetzten Staatsgebühr auf maximal Fr. 8'000.- vorzunehmen.

Zu diesem Antrag verzichteten die Stadt Zürich und die Y AG auf eine Stellungnahme, während der Regierungsrat die Abweisung der Beschwerde insgesamt beantragte.

D. Am 26. Mai 2004 genehmigte der Regierungsrat den Gestaltungsplan "Stadion Zürich" im Sinne der Erwägungen und unter dem Vorbehalt, dass für das Parkplatzregime, die Fahrtenlimiten und die Anforderungen an die Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr der Rekursentscheid vom 21. April 2004 massgebend sei.

Die Kammer zieht in Erwägung:

 

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Kostenbeschwerde der Stiftung Q (im Folgenden: Beschwerdeführerin) funktionell und sachlich zuständig (§ 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG; § 43 Abs. 3 VRG e contrario; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 48 N. 2). Angefochten ist ein Entscheid des Regierungsrats. Schon deshalb hat die Kammer zu entscheiden (§ 38 Abs. 3 VRG).

1.2 Die sich bei der Kostenbeschwerde der Beschwerdeführerin stellenden Fragen überschneiden sich mit jenen, die die Nachbarn im Verfahren VB.2004.00234 mit ihrem Antrag auf Herabsetzung der Staatsgebühr des Rekursverfahrens aufwerfen. Es ist daher angezeigt, diesen Antrag im Rahmen des vorliegenden Verfahrens zu behandeln. Gleichzeitig ist über die Neuverlegung der Rekurskosten zu entscheiden, die aufgrund des heutigen Sachentscheids in jenem Verfahren notwendig wird.

1.3 Dem Verwaltungsgericht kommt in der Regel nur eine Rechtskontrolle und keine Ermes­senskontrolle zu (§ 50 VRG). Weil die Festsetzung und Verlegung von Verfahrenskos­ten weit gehend nach Ermessen erfolgt, kann sie vom Verwaltungsgericht nur in beschränktem Umfang überprüft werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 91, § 13 N. 37).

Ausgehend von den Rügen der Beschwerdeführerin und der Nachbarn ist daher einerseits zu prüfen, ob der Regierungsrat die Staatsgebühr im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens festgesetzt hat, andererseits, ob dies auch für die Verteilung der Rekurskosten zutrifft.

2.  

2.1 Rechtsgrundlage der Gebührenerhebung ist § 13 VRG, der für das Verwaltungsrekursverfahren durch § 5 der Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966 (GebührenO) konkretisiert wird. Danach betragen die Staatsgebühren für Entscheide im Rechtsmittelverfahren Fr. 50.- bis Fr. 4'000.-. Gemäss § 9 Abs. 1 GebührenO werden Gebühren nach dem Zeitaufwand und der Bedeutung des Geschäfts berechnet, wo Mindest- und Höchstbeträge festgesetzt sind und nichts anderes vorgeschrieben ist. Gemäss Abs. 2 der genannten Bestimmung können die Gebühren in besonderen Fällen über die in dieser Verordnung festgesetzten Höchstbeträge hinaus angemessen erhöht werden; der Entscheid darüber ist zu begründen.

Die Behörden bewegen sich im Rahmen des ihnen zustehenden Ermessens, wenn die Höhe der Staatsgebühr in einem ausgewogenen Verhältnis zum Ausmass der staatlichen Verrichtungen steht. Als generelle Schranke bei der Kostenfestsetzung wirkt dabei die Verpflichtung zu "wohlfeiler Rechtspflege" in Art. 59 der Kantonsverfassung vom 18. April 1869 (KV), die zur Folge hat, dass im Rechtsmittelverfahren der Grundsatz der vollen Kostendeckung nicht zum Tragen gelangt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 9).

2.2 Der Regierungsrat hat die Staatsgebühr auf das 7.5-fache der Maximalgebühr gemäss § 5 GebührenO festgesetzt. Ausgehend davon, dass es sich um drei Rekurse handelt, und angenommen, dass für alle der Maximalansatz gemäss § 5 GebührenO zu wählen gewesen wäre, so beträgt die Erhöhung immer noch das 2.5-fache. Zur Begründung verweist der Regierungsrat auf die Bedeutung der Rekurse, den grossen Zeitaufwand, den die Instruk­tion erforderte, sowie die Komplexität des Falles.

Es liesse sich fragen, ob eine Erhöhung der Spruchgebühr um das 7- bis 8-fache nicht von vornherein den Rahmen des Zulässigen sprengt. Von Interesse ist in diesem Zusammenhang, dass die Gebührenordnungen der Baurekurskommissionen und des Verwaltungsgerichts höchstens eine Verdoppelung der Spruchgebühr zulassen (vgl. § 35 Abs. 2 der Verordnung des Regierungsrats über die Organisation und den Geschäftsgang der Baurekurskommis­sionen vom 20. Juli 1977 sowie § 5 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997, GebV VGr). Die Frage kann indessen offen bleiben, da sich die festgesetzte Gebühr auf jeden Fall als unverhältnismässig hoch erweist.

In der Sache selbst zu beurteilen war der Gestaltungsplan für ein Gebiet, in welchem ein Stadion mit Mantelnutzungen (vor allem Einkaufszentrum, Hotel, Freizeitnutzungen) sowie ein hauptsächlich für Büros vorgesehenes Hochhaus errichtet werden sollen. Umstritten waren im Rekursverfahren vor allem Fragen im Zusammenhang mit der Verkehrserzeugung durch das Vorhaben (Parkierung und zulässige Anzahl Fahrten; Immissionen; Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr) sowie der Schattenwurf durch das Stadiongebäude. Ferner war eine Verfahrensfrage im Zusammenhang mit der Umweltverträglichkeitsprüfung zu beurteilen.

Es ist nicht zu bezweifeln, dass damit überdurchschnittlich komplexe Fragen aufgeworfen wurden, namentlich deshalb, weil darin erstmals die Rechtmässigkeit des so genannten Fahrtenmodells zu beurteilen war. Das Dossier ist gewichtig, ebenso – sowohl nach Inhalt als auch nach Umfang – die eingereichten Rechtsschriften. Der Regierungsrat sah sich veranlasst, einen zweiten Schriftenwechsel durchzuführen, was von keiner Seite als unnötig bezeichnet wurde. Folglich durfte der Regierungsrat ohne weiteres erwägen, dass die Rekursinstruktion einen grossen Zeitaufwand erforderte, ohne dies näher zu spezifizieren.

Nicht zu verkennen ist allerdings, dass der Fall nicht zuletzt deshalb auch eine politische Bedeutung erhielt, weil die Y AG und die Stadt Zürich trotz extrem knappem Zeitrahmen erklärten, das Gebäude rechtzeitig für die Fussballeuropameisterschaft 2008 in Betrieb nehmen zu wollen. Diese politische Bedeutung, für welche die Rekurrierenden nichts können und die sie nicht an der Wahrung ihrer rechtlich geschützten Interessen hindern darf, kann von vornherein nicht die Auferlegung von erhöhten Gebühren im Sinne von § 9 Abs. 2 GebührenO rechtfertigen.

Die Nachbarn machen unwidersprochen geltend, der Regierungsrat habe in vergleichbaren Fällen wesentlich tiefere Gebührenansätze gewählt. Sie verweisen auf RRB Nr. 278/2003 (grosse Gewächshausanlage in Wiesendangen, Fr. 2'800.-), RRB Nr. 748/2002 (Fachmarkt Migros Grüze, Winterthur, Fr. 2'000.-) und RRB Nr. 203/2000 (Kino- und Fachmarktzentrum Grüt, Adliswil, Fr. 4'000.-).

Bei der Gebührenbemessung ist zu beachten, dass durch die Vereinigung der Verfahren der Begründungsaufwand reduziert werden kann (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 35). Von Bedeutung erscheint auch, dass die sich stellenden Fragen zum grössten Teil ohnehin im Rahmen des Genehmigungsverfahrens hätten geprüft werden müssen. Das Genehmigungsverfahren erfolgt kostenfrei.

In Abwägung der vorgenannten Aspekte ist es zwar nicht grundsätzlich zu beanstanden, dass der Regierungsrat gestützt auf § 9 Abs. 2 GebührenO eine Erhöhung der Staatsgebühr über den gesetzlichen Maximalrahmen vornahm. Hingegen erscheint der festgesetzte Betrag als weit übersetzt. Er steht in keinem ausgewogenen Verhältnis zum staatlichen Aufwand mehr und verletzt sowohl den Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung vergleichbarer Sachverhalte als auch Art. 59 KV.

Die Staatsgebühr im Rekursentscheid ist daher aufzuheben und neu festzusetzen. Als angemessen erweist sich eine Gebühr von insgesamt Fr. 16'000.-. Der Antrag der Nachbarn ist in diesem Sinn teilweise gutzuheissen.

3.  

3.1 Was die Verteilung der Rekurskosten unter die drei rekurrierenden Parteien bzw. die entsprechenden Verfahren angeht, so wehrt sich die Beschwerdeführerin zu Recht dagegen, dass ihr ein Drittel der Staatsgebühr auferlegt wurde. Gewisse Vereinfachungen und Pauschalierungen bei der Kostenverlegung unter mehreren Parteien sind zwar ohne weiteres zulässig. Indessen sind bei vereinigten Verfahren die Verfahrenskosten grundsätzlich gleich zu verlegen, wie wenn die zuständige Behörde die einzelnen Eingaben getrennt behandelt hätte (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 35).

In ihrem Rekurs hat die Beschwerdeführerin ausschliesslich den Schattenwurf thematisiert und im Hauptantrag verlangt, dass Art. 9 Abs. 2 GPV die Genehmigung verweigert werde. Die Behandlung dieser Thematik stellte zwar durchaus gewisse Ansprüche, rechtfertigte es aber keineswegs, der Beschwerdeführerin einen Drittel der festgesetzten Staatsgebühr aufzuerlegen. Es wäre angemessen gewesen, die der Beschwerdeführerin aufzuerlegende Staatsgebühr auf höchstens Fr. 2'000.- bzw. einen Achtel der nunmehr herabgesetzten Gesamtgebühr festzusetzen. Als Vergleich mag dienen, dass das Verwaltungsgericht seine Spruchgebühr im Verfahren VB.2004.00193 (Entscheid vom 9. Juni 2004; www.vgrzh.ch), in welchem neben der Frage des Schattenwurfes noch eine Zuständigkeitsfrage zu beantworten war, auf Fr. 3'000.- festsetzte, wobei der Gebührenrahmen gemäss § 4 GebV VGr zwischen Fr. 1'000.- und 50'000.- liegt, also wesentlich höher als nach § 5 GebührenO. Immerhin hätte es nicht als Missbrauch des Ermessens qualifiziert werden können, wenn der Regierungsrat im Rahmen seiner Kostenverlegung die der Beschwerdeführerin aufzuerlegende Staatsgebühr nicht zusätzlich reduziert hätte.

3.2 Wie die Beschwerdeführerin zudem grundsätzlich zu Recht geltend macht, hätte es sich aufgedrängt, ihr auch die Ausfertigungsgebühren in reduziertem Ausmass aufzuerlegen. Dabei kann es allerdings aus verwaltungsökonomischen Gründen nicht auf die genaue Anzahl Seiten ankommen, die im Entscheid den von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Rügen gewidmet sind. Es genügt völlig und entspricht gängiger Praxis, wenn die Ausfertigungsgebühren im gleichen Verhältnis verlegt werden wie die Staatsgebühr. Dies bedeutet, dass die Beschwerdeführerin einen Achtel der Ausfertigungskosten von insgesamt Fr. 4'562.- zu übernehmen hat, mithin Fr. 570.25.

3.3 Die Beschwerde im Verfahren VB.2004.00238 ist im Sinne der vorstehenden Erwägungen teilweise gutzuheissen; die der Beschwerdeführerin aufzuerlegenden Rekurskosten sind entsprechend neu auf insgesamt Fr. 2'570.25 festzusetzen.

4.  

4.1 Die teilweise Gutheissung der Beschwerde der Nachbarn (VB.2004.00234) mit heutigem Urteil hat zur Folge, dass auch die Rekurskosten entsprechend dem Verfahrensausgang neu zu verlegen sind.

Zu verlegen sind, nach Abzug des von der Beschwerdeführerin im Verfahren VB.2004.00238 zu tragenden Anteils, eine Staatsgebühr von Fr. 14'000.- sowie Ausfertigungsgebühren von Fr. 3'991.75. Angesichts der vorgetragenen Rügen bzw. des ungefähren Bearbeitungsaufwandes wären diese Kosten zu zwei Fünfteln (bzw. 10/25) dem Verfahren VCS und zu drei Fünfteln (bzw. 15/25) dem Verfahren der Nachbarn anzulasten gewesen. Zu verlegen sind mithin vorliegend Fr. 10'795.05.

Ausgehend vom angefochtenen Gestaltungsplan und dem heutigen Entscheid sind die Nachbarn als zu zwei Fünfteln obsiegend anzusehen; dementsprechend sind ihnen für das Rekursverfahren drei Fünftel der massgeblichen Gebühr von Fr. 10'795.05 aufzuerlegen, mithin Fr. 6'477.05. Dies entspricht 9/25 der Gebühren von Fr. 17'991.75. Der Rest, 6/25 oder Fr. 4'318.-, ist je zur Hälfte der Stadt Zürich und der Y AG aufzuerlegen.

4.2 Weil das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde des VCS nicht eingetreten ist (VB.2004.00233), kann die dem VCS gemäss Disp.-Ziff. III des Rekursentscheides treffende Kostenbelastung nicht verändert werden.

5.  

5.1 Die Beschwerdeführerin hätte gemäss dem angefochtenen Entscheid Verfahrenskosten von rund Fr. 11'520.- zu tragen gehabt. Sie dringt mit ihren Anträgen nicht völlig durch, obsiegt jedoch zu etwa sieben Achteln. Dementsprechend sind ihr ein Achtel der Gerichtskosten aufzuerlegen, während der Rest auf die Gerichtskasse zu nehmen ist, da er weder der Vorinstanz (vgl. hierzu Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 26) noch den übrigen Parteien bzw. Mitbeteiligten auferlegt werden kann. Der Staat Zürich ist ausserdem zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.2 Das Verwaltungsgericht hat aus Praktikabilitätsgründen beschlossen, die auf die Kosten bezogene Rüge der Nachbarn im vorliegenden Verfahren zu entscheiden. Die hierfür entstehenden Gerichtskosten sind im Verfahren VB.2004.00234 enthalten, sodass im vorliegenden Verfahren keine zusätzlichen Kosten zu erheben sind.

 

Demgemäss entscheidet die Kammer:

 

1.    Die Kostenbeschwerde des Vereins "Interessengemeinschaft Hardturmquartier" und Mitbeschwerdeführende (aus VB.2004.00234) wird teilweise gutgeheissen. Die mit Disp.-Ziff. III des angefochtenen Beschlusses (RRB Nr. 576/2004) festgesetzte Staatsgebühr von Fr. 30'000.- wird aufgehoben und neu auf insgesamt Fr. 16'000.- festgesetzt.

2.    Die Beschwerde der Stiftung Q (VB.2004.00238) wird teilweise gutgeheissen. Disp.-Ziff. III des angefochtenen Beschlusses (RRB Nr. 576/2004) wird, soweit damit der Beschwerdeführerin Kosten auferlegt wurden, aufgehoben und durch folgende Verfügung ersetzt:

Der Rekurrentin 3 werden eine Staatsgebühr und Ausfertigungsgebühren in der Höhe von insgesamt Fr. 2'570.25 auferlegt.

3.    Disp.-Ziff. III des Rekursentscheides RRB Nr. 576/2004 wird, soweit damit den Beschwerdeführenden VB.2004.00234 Kosten auferlegt wurden, aufgehoben und durch folgende Verfügung ersetzt:

Den Rekurrierenden 2.1-2.19 werden eine Staatsgebühr und Ausfertigungsgebühren in der Höhe von insgesamt Fr. 6'477.05 auferlegt. Den Rekursgegnerinnen 1 und 2 werden aus dem Verfahren der Rekurrierenden 2.1-2.19 eine Staatsgebühr und Ausfertigungsgebühren von je Fr. 2'159.- auferlegt.

4.    Die Gerichtsgebühr für das Verfahren VB.2004.00238 wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.-;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.-      Zustellungskosten,
Fr. 1'090.-      Total der Kosten.

5.    Die Gerichtskosten werden zu 1/8 der Beschwerdeführerin auferlegt und zu 7/8 auf die Gerichtskasse genommen.

6.    Der Staat Zürich wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.

7.    …