I.
Der Gemeinderat X beschloss am 10.
Dezember 2003, auf eine Unterschutzstellung des ehemaligen Kosthauses L, zu
verzichten und dementsprechend das Objekt aus dem kommunalen Inventar der
kunst- und kulturhistorischen Objekte zu entlassen.
II.
Dagegen erhob die Zürcherische
Vereinigung für Heimatschutz (ZHV) am 15. Januar 2004 Rekurs mit dem Antrag,
die genannte Liegenschaft im Inventar zu belassen bzw. unter Schutz zu stellen;
verfahrensrechtlich wurde die Einholung eines Gutachtens der kantonalen
Denkmalpflegekommission oder der Natur- und Heimatschutzkommission, die Vornahme
eines Augenscheins sowie die Anordnung eines zweiten Schriftenwechsels verlangt.
Der Gemeinderat X ersuchte in seiner
Vernehmlassung vom 18. Februar 2004 um Abweisung der Beschwerde, desgleichen
die Eigentümerin (A) der Liegenschaft, in ihrer Rekursantwort vom 26. Februar
2004. Am 8. April 2004 teilte A der Rekursbehörde mit, sie habe in
verschiedenen Gesprächen mit zusätzlichen Besichtigungen versucht, in dieser
Sache zusammen mit dem Zürcher Heimatschutz eine einvernehmliche Lösung zu
finden; nun sei sie seitens des Präsidenten dieses Verbands telefonisch
informiert worden, dass der Verbandsvorstand am Rekurs festhalten wolle; aus
diesem Grund beantrage sie die Einholung eines Gutachtens. Mit Verfügung vom
22. April 2004 zeigte die Baurekurskommission III gestützt auf § 27a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) den Parteien den
Abschluss der Sachverhaltsermittlungen an. "Überrascht" von dieser
Mitteilung ersuchte die Rekurrentin mit Eingabe vom 30. April 2004 erneut um
Durchführung eines Augenscheins.
Die Baurekurskommission III beschloss am
19. Mai 2004, auf den Rekurs nicht einzutreten und die Verfahrenskosten von Fr.
1'375.- der Rekurrentin aufzuerlegen. Sie erwog, die Rekursbegründung erschöpfe
sich in der Darlegung der Schutzwürdigkeit des streitbetroffenen Gebäudes;
diese werde jedoch im angefochtenen Beschluss gar nicht infrage gestellt; auf
eine Unterschutzstellung sei vielmehr deswegen verzichtet worden, weil eine
Sanierung wegen der schlechten Bausubstanz mit ausserordentlich hohen
Investitionen verbunden wäre. Mit diesem Aspekt, der Unverhältnismässigkeit
einer Unterschutzstellung, setzte sich die Rekursschrift in keiner Weise
auseinander. Mit der pauschalen Bestreitung des schlechten Erhaltungszustands
in der nachträglichen Eingabe vom 30. April 2004 könne dieser Mangel der
Rekursschrift nicht wettgemacht werden, zumal diese Eingabe nach Ablauf der
Rekursfrist erfolgt sei und von einem professionell tätigen Verband erwartet werden
dürfe, dass er binnen der Rekursfrist eine rechtsgenügende Rekursschrift
einreiche.
III.
Mit Beschwerde vom 23. Juni 2004
beantragte die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz dem
Verwaltungsgericht, den Nichteintretensbeschluss der Baurekurskommission
aufzuheben und diese zur materiellen Beurteilung des Rekurses zu verhalten;
eventuell habe das Verwaltungsgericht die materielle Beurteilung direkt
vorzunehmen, wofür die vorinstanzlichen Anträge (Sachbegehren betreffend
Belassung der Liegenschaft im kommunalen Inventar sowie verfahrensrechtliche
Anträge betreffend Einholung eines Gutachtens und Vornahme eines Augenscheins)
erneuert würden.
A beantragte am 19. August 2004, die
Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 VRG zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde
zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf
die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Gemäss § 23 Abs. 1 VRG muss die Rekursschrift einen
Antrag und dessen Begründung enthalten. Beide sind Gültigkeitsvoraussetzungen
des Rechtsmittels. Genügt die Rekursschrift diesen Erfordernissen nicht, so
wird gemäss § 23 Abs. 2 VRG dem Rekurrenten eine kurze Nachfrist zur Behebung
des Mangels angesetzt unter der Androhung, dass sonst auf den Rekurs nicht
eingetreten würde.
Die Baurekurskommission ist im
Wesentlichen aus zwei Erwägungen auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht
eingetreten. Zum einen gelangte sie zum Schluss, die Rekursschrift vom 15.
Januar 2004 enthalte keine formell hinreichende Begründung im Sinn von § 23
Abs. 1 VRG. Zum andern hielt sie eine Nachfristansetzung nach § 32 Abs. 2 VRG
nicht für erforderlich, wobei sie sich auf die zu dieser Bestimmung entwickelte
Praxis stützte, wonach einer rechtskundigen oder rechtskundig vertretenen
Partei keine Gelegenheit zu Verbesserung mittels Nachfristansetzung einzuräumen
sei (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 23 N. 27).
2.2
Eine Rekursbegründung erweist sich als formell
genügend, wenn erkennbar ist, was den Rekurrent zu seinem Antrag bewogen hat;
es muss wenigstens im Ansatz ersichtlich sein, weshalb die beanstandete
Verfügung angefochten wird. Dabei wird grundsätzlich auch eine Bezugnahme auf
die Erwägungen des angefochtenen Entscheids erwartet; diesbezüglich dürfen
allerdings nur minimale Anforderungen gestellt werden; eine detaillierte
Auseinandersetzung mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheides ist nicht
erforderlich, doch soll der Rekursbegründung wenigstens entnommen werden, in
welchen Punkten der Rekurrent mit den vorinstanzlichen Erwägungen nicht
einverstanden ist (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 16 mit Hinweisen).
2.3
Neben dieser Funktion kommt dem Erfordernis der
Rekursbegründung eine weitere Bedeutung zu, die sich daraus ergibt, dass im
Rekursverfahren die Grundsätze der behördlichen Sachverhaltsermittlung und der
amtlichen Rechtsanwendung (§ 7 Abs. 1 und 4 VRG) nicht absolut gelten. Es liegt
im Interesse der rekurrierenden Partei, eine möglichst fundierte
Rekursbegründung einzureichen. Das gilt vorab mit Bezug auf die Sachverhaltsermittlung,
weil im Verwaltungsprozess die Untersuchungsmaxime durch die Behauptungslast,
allenfalls sogar durch eine Mitwirkungspflicht im vorangehenden nichtstreitigen
Verfahren (vgl. § 7 Abs. 2 VRG) relativiert wird. Auch im Rahmen der
Rechtsanwendung, das heisst, bezüglich der sich stellenden Rechtsfragen, trägt
eine fundierte Rekursbegründung zur Verbesserung der Erfolgschancen bei, weil
die Rechtsmittelbehörde – trotz des Grundsatzes der Rechtsanwendung von Amtes
wegen – ihre Prüfung abgesehen von offenkundigen Rechtsmängeln auf das
beschränken darf, was vom Rekurrenten beanstandet wird. Der Grundsatz der
Rechtsanwendung von Amtes wegen bzw. dessen Geltung im Rekurs- und
Beschwerdeverfahren steht damit in einem Spannungsverhältnis zum so genannten
Rügeprinzip; dieses entbindet die Rekurs- und Beschwerdebehörden – anders als
etwa das Bundesgericht im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde – zwar
nicht von der amtlichen Rechtsanwendung, relativiert indessen deren Tragweite
(vgl. zum Ganzen, Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 19 mit Hinweisen).
2.4
Die Baurekurskommission hat im vorliegenden Fall
verkannt, dass die dargelegte weitere Bedeutung, die dem Erfordernis der
Rekursbegründung zukommt, nicht bei der Prüfung der Gültigkeit des Rekurses (im
Sinn der Minimalanforderungen nach § 23 Abs. 1 VRG) zum Tragen kommt, sondern
im Rahmen der materiellen Beurteilung. Eine formell genügende, jedoch dürftige
Rekursbegründung kann dazu führen, dass das Rechtsmittel ohne weiteres
abgewiesen wird. Das kann etwa dann zutreffen, wenn der Rekurrent die
Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz pauschal bestreitet, ohne dem eine
eigene substanziierte Sachdarstellung entgegenzuhalten; aber auch dann, wenn er
bestimmte rechtliche Erörterungen der Vorinstanz, die für diese ausschlaggebend
waren, mit keinem Wort in Frage stellt. In diesem Sinn wird in der Praxis auch
§ 28 Abs. 1 Satz 2 VRG ausgelegt, wonach die Rekursbehörde zur Begründung ihres
Rekursentscheids auf die Erwägungen der Vorinstanz verweisen darf, soweit der
Rekurrent den tatsächlichen Feststellungen und den rechtlichen Erörterungen der
Vorinstanz "zustimmt" (wobei diese Vorschrift allerdings nicht den
Umfang der Prüfungspflicht, sondern lediglich jenen der Begründungspflicht bestimmt).
2.5
Demnach lässt sich im vorliegenden Fall der
Nichteintretensbeschluss der Baurekurskommission nur halten, falls sich der
(von ihr nicht ausdrücklich gezogene) Schluss rechtfertigt, die Rekursschrift
der Beschwerdeführerin genüge bereits den Minimalanforderungen an eine
Rekursbegründung nicht, wie sie für die Gültigkeit einer Rekursschrift nach § 23
Abs. 1 VRG bzw. der dazu entwickelten Praxis massgebend sind.
Der Gemeinderat X hatte in seinem Beschluss
vom 10. Dezember 2003 ausgeführt, bei den Vorbereitungsarbeiten zur
Realisierung des (bereits am 26. März 2003 bewilligten) Projekts für den Umbau
des Gebäudes L (wie auch des ebenfalls im Inventar enthaltenen Gebäudes M) habe
sich gezeigt, dass die Bausubstanz des Hauses L ausserordentlich schlecht sei;
gestützt auf einen diesbezüglichen Bericht der mit dem Projekt beauftragten
Architekten vom 25. Juli 2003 habe die A um Entlassung dieses Hauses aus dem
kommunalen Inventar ersucht. Der Untersuchungsbericht der Architekten zeige,
dass eine Sanierung nur mit ausserordentlich hohen Investitionen möglich wäre
und unter denkmalpflegerischen Gesichtspunkten gleichwohl zu keiner idealen
Lösung führen würde; vom Keller bis zu Dachgebälke müssten derart viele neue
Elemente eingebaut werden, dass nicht mehr von einer Sanierung, sondern von
einem Neubau gesprochen werden müsste. Dieser Befund habe sich anlässlich eines
Augenscheins, der am 17. November 2003 mit Vertretern der Eigentümerin, der
Architekten, der kommunalen Natur- und Heimatschutzkommission und der
Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz durchgeführt worden sei, bestätigt.
An einer Sitzung vom 1. Dezember 2003 hätten die Architekten verschiedene
Studien für mögliche Bebauungen nach Abbruch des Hauses präsentiert; bevorzugt
worden sei damals – auch von Seiten des anwesenden Vertreters des ZHV, eine Variante
mit einem Ersatzbau, welche sich in der kubischen Erscheinungsform dem bestehenden
Gebäude angleiche. Die kommunale Natur- und Heimatschutzkommission habe sodann
die Frage der Entlassung aus dem Inventar an ihrer Sitzung vom 3. Dezember 2003
eingehend diskutiert und sei zum Schluss gelangt, dass eine Renovation sehr
aufwändig wäre und angesichts der erforderlichen neuen Bauteile zu einem
Resultat führe, welches nicht mehr denkmalpflegerischen Grundsätzen entspreche.
Gestützt auf diese fachliche Beurteilung rechtfertige es sich, dem Gesuch um
Entlassung des Inventars zu entsprechen bzw. auf eine Unterschutzstellung des
Hauses zu verzichten, obwohl es sich bei diesem sehr wohl um einen wichtigen
Zeugen für die Geschichte von X und damit um ein schutzwürdiges Objekt im Sinn
von § 203 Abs. 1 lit. c des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975
(PBG) handle.
Wie die Baurekurskommission zutreffend
festgehalten hat, beschränken sich die Ausführungen in der Rekursschrift vom
15. Januar 2004 darauf, die Schutzwürdigkeit des streitbetroffenen Gebäudes geltend
zu machen, ohne sich mit dem für den Gemeinderat bei der Beschlussfassung
entscheidenden Gesichtspunkt, der Frage nach der Machbarkeit und dem
Kostenaufwand einer Sanierung des Gebäudes und damit der Frage nach der
Verhältnismässigkeit von dessen Unterschutzstellung, auseinanderzusetzen. Ob
hieraus mit der Rekurskommission geschlossen werden kann, eine den
Minimalanforderungen genügende Rekursbegründung im Sinn von § 23 Abs. 1 VRG
fehle, ist fraglich. Es handelt sich um einen Grenzfall. Wohl wird nach
ständiger Rechtsprechung zu Schutzmassnahmen im Sinn von § 205 lit. c in
Verbindung mit § 203 Abs. 1 lit. c PBG zwischen verschiedenen Voraussetzungen
für solche Massnahmen unterschieden: In einem ersten Schritt ist zu untersuchen,
ob das betreffende Objekt überhaupt schutzwürdig im Sinn von § 203 Abs. 1 lit.
c PBG ist, das heisst, als wichtiger Zeuge einer politischen, wirtschaftlichen,
sozialen oder baukünstlerischen Epoche erhaltenswürdig sei. Falls dies bejaht
wird, ist in einem zweiten Schritt aufgrund einer Interessenabwägung zu
beurteilen, ob der Unterschutzstellung nicht überwiegende private oder (andere)
öffentliche Interessen entgegen stehen, was namentlich dann der Fall sein kann,
wenn die Erhaltung des Schutzobjekts einen Restaurierungsaufwand bedingen
würde, der in keinem vernünftigen Verhältnis zum Zweck der Unterschutzstellung
mehr stünde (vgl. statt vieler RB 1995 Nr. 74 = BEZ 1995 Nr. 28; VGr, 18. Oktober
2002, VB.2002.00034). Ferner hat die Baurekurskommission zu Recht darauf hingewiesen,
dass bei rechtskundigen Prozessparteien, wozu auch ein professionell tätiger
ideeller Verband wie die Beschwerdeführerin zu zählen ist, ein strengerer
Massstab an die Formgültigkeit von Rechtsschriften als bei rechtsunkundigen
Parteien anzulegen ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 16; zur Verwendung des
gleichen Kriterium bei der Frage einer Nachfristansetzung gemäss § 23 Abs. 2
VRG vgl. N. 27). Andererseits ist zu bedenken, dass die beiden genannten, je
eigenständige Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung bildenden Aspekte
der Schutzwürdigkeit und der Verhältnismässigkeit miteinander verflochten sind;
so kann auch bei Objekten, deren Zeugeneigenschaft nach § 203 Abs. 1 lit.
c PBG zu bejahen ist, der Grad der Schutzwürdigkeit im Zusammenhang mit der
Frage der Verhältnismässigkeit relevant sein. Insoweit können Rekursvorbringen,
mit denen eine hohe Schutzwürdigkeit des betreffenden Gebäudes behauptet wird,
sinngemäss auch als Argument dafür verstanden werden, die Verhältnismässigkeit
einer Unterschutzstellung auch dann zu bejahen, wenn eine Renovation oder
Sanierung nur mit ausserordentlichen hohen Aufwendungen möglich sei oder bei
der noch zu treffenden Festlegung der konkreten Schutzmassnahmen Abstriche am
Schutzziel zu machen seien. In derart gelagerten Fällen eine rechtsgenügende
Rekursbegründung im Sinn der Minimalanforderungen nach § 23 Abs. 1 VRG zu
verneinen, läuft darauf hinaus, das Rügeprinzip wie im Verfahren der
staatsrechtlichen Beschwerde vor Bundesgericht bereits im Rahmen der Eintretensfrage
anzuwenden (vgl. Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde,
2. A., Bern 1994, S. 365, der dies als "qualifiziertes Rügeprinzip"
bezeichnet). Das entspricht jedoch nicht der gesetzlichen Ausgestaltung des
kantonalen Rekurs- und Beschwerdeverfahrens nach §§ 20 ff. und 50 ff. VRG, in
welchem das Rügeprinzip wie erwähnt lediglich im Rahmen der materiellen
Beurteilung des Rechtsmittels – im Sinn einer Relativierung der richterlichen
Rechtsanwendung von Amtes wegen – berücksichtigt wird.
Demnach ist die Baurekurskommission im
vorliegenden Fall zu Unrecht zum Schluss gelangt, es sei mangels einer
rechtsgenügenden Rekursschrift auf das Rechtsmittel nicht einzutreten. Der
vorinstanzliche Nichteintretensbeschluss ist aufzuheben.
3.
Hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene
Anordnung auf, so entscheidet es selbst (§ 63 Abs. 1 VRG). Es kann jedoch
die Angelegenheit zu einer Entscheidung an die Vorinstanz zurückweisen,
insbesondere wenn mit der angefochtenen Anordnung nicht auf die Sache
eingetreten oder der Tatbestand ungenügend festgestellt wurde (§ 64 Abs. 1
VRG). Nach der Praxis zu diesen Bestimmungen bildet zwar in Fällen, in denen
die Vorinstanz zu Unrecht auf den Rekurs nicht eingetreten ist, die Rückweisung
zur materiellen Beurteilung die Regel; indessen ist auch bei dieser Fallgruppe
unter besonderen Umständen eine materielle Beurteilung unmittelbar durch das
Verwaltungsgericht möglich (Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 11, § 64 N. 2).
Eine derartige Ausnahme rechtfertigt sich im
vorliegenden Fall. Wie dargelegt, enthält der Beschluss des Gemeinderats vom
10. Dezember 2003 einlässliche Erwägungen darüber, dass im Fall einer Belassung
des Gebäudes im Inventar und dessen formeller Unterschutzstellung die
erforderliche Sanierung mit ausserordentlich hohen Aufwendungen verbunden wäre
und dabei viele neue Bauteile erforderlich seien, weshalb sich das angestrebte
Ziel, das Gebäude als wichtigen Zeugen im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG zu
erhalten, nicht mehr in optimaler Weise erfüllen lasse. Wie ebenfalls dargelegt,
hat sich der Rekurrent in der Rekursschrift mit diesen Erwägungen in keiner
Weise auseinandergesetzt, sondern sich darauf beschränkt, den Wert des Gebäudes
als wichtigen Zeugen darzulegen. Unter diesen Umständen hätte sich die
Baurekurskommission im Rahmen der materiellen Beurteilung im Wesentlichen mit
der Feststellung begnügen können, dass die Erwägungen ihrer Vorinstanz durch
die Rekursvorbringen nicht entkräftet würden. Daran vermochten auch die in der
Rechtsschrift gestellten Beweisanträge nichts zu ändern, da solche Anträge eine
mangelnde Substanziierung nicht ersetzen können.
An dieser Sach- und Rechtslage vermögen
sodann die Ausführungen in der Beschwerdeschrift nichts zu ändern. Soweit der
Gemeinderat gestützt auf die Beurteilung der kommunalen Natur- und
Heimatschutzkommission die bestehende Bausubstanz als schlecht und den
Sanierungsaufwand als ausserordentlich hoch beurteilt hat, geht es um
Tatsachenfeststellungen, denen der Rekurrent mit einer substanziierten eigenen
Sachdarstellung hätte entgegentreten müssen. Derartige Tatsachenbehauptungen
können im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht als zweiter gerichtlichen
Instanz nicht mehr nachgebracht werden (§ 52 Abs. 2 VRG). Die in der
Beschwerdeschrift enthaltene – pauschale – Behauptung, eine Renovation des
Gebäudes bedinge lediglich die Nachholung des normalen Unterhalts, ist demnach
unbehelflich. Die im Beschluss vom 10. Dezember 2003 getroffenen Feststellungen
legen in keiner Weise den Schluss nahe, die schlechte Bausubstanz und der
erforderliche Sanierungsaufwand seien vorab auf die Unterlassung des
ordentlichen Unterhalts zurückzuführen. Diesen (nicht nur, aber auch die
Feststellung des Sachverhalts betreffenden) Einwand hätte die
Beschwerdeführerin daher schon in der Rekursschrift vorbringen müssen. Zu
keinem anderen Ergebnis führt der Umstand, dass das Verwaltungsgericht im
vorliegenden Fall die materielle Beurteilung anstelle der Baurekurskommission
vornimmt. Würde nämlich die Sache zur Neubeurteilung an die Rekurskommission zurückgewiesen,
dürfte sich diese auf die Berücksichtigung der Rekursvorbringen beschränken,
ohne allfällige neue Tatsachenbehauptungen in der Beschwerdeschrift berücksichtigen
zu müssen. Zwar erklärt § 64 Abs. 2 Satz 1 VRG im zweiten Rechtsgang vor der
unteren Instanz das Vorbringen neuer tatsächlicher Behauptungen und die
Bezeichnung neuer Beweismittel für zulässig. Diese Bestimmung ist indessen
dahin auszulegen, dass neue Tatsachenbehauptungen im zweiten Rechtsgang nur
dann zulässig sind, wenn die Vorinstanz, die das Verfahren wieder aufzunehmen
hat, bereits im ersten Rechtsgang eine materielle Beurteilung vorgenommen hat;
auch in solchen Fällen hängt überdies der Umfang des Novenrechts im zweiten
Rechtsgang von den Erwägungen des Rückweisungsentscheids ab (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 11). Dagegen entspricht es nicht dem Sinn dieser Bestimmung,
eine Ergänzung der Rekursschrift auch in jenen Fällen zuzulassen, in denen die
Rückweisung deswegen erfolgt, weil die Rekursbehörde zu Unrecht auf den Rekurs
nicht eingetreten ist.
4.
Demnach ist die Beschwerde trotz Aufhebung
des vorinstanzlichen Nichteintretensbeschlusses (Disp. Ziff. I ) abzuweisen.
Demzufolge bleibt es auch bei der Kostenauflage gemäss Disp. Ziff. II dieses
Beschlusses. Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdeführerin
ist gestützt auf § 17 Abs. 2 VRG zur Zahlung einer Parteientschädigung an die
obsiegende private Beschwerdegegnerin im angemessenen Betrag von Fr. 1'500.- zu
verpflichten.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1. Die Beschwerde wird
abgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 90.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'090.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden
der Beschwerdeführerin auferlegt.
4. Die Beschwerdeführerin wird
verpflichtet, der privaten Beschwerdegegnerin binnen dreissig Tagen nach
Zustellung dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu zahlen.
5. Mitteilung …
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