I.  

B und A sind Eigentümer der Liegenschaft M-Strasse in Männedorf. Für das Gebäude, das in der Kernzone K1 gemäss Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Männedorf vom 30. September 1996 (BZO) liegt und als ehemaliges Weinbauernhaus aus dem 17. Jahrhundert ins Inventar der Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung aufgenommen worden ist, erwirkten die Eigentümer am 3. Februar 1998 eine Baubewilligung für zahlreiche bauliche Änderungen, darunter den Ausbau des Dachgeschosses und den Einbau von vier Glasziegelflächen in der nordöstlichen Dachfläche. In den Erwägungen wurde festgehalten, das Anbringen von Glasziegeln anstelle von Dachflächenfenstern sei auch bei Schutzobjekten von überkommunaler Bedeutung eine bewährte Möglichkeit zur Belichtung der Dachräume, weshalb die vier Flächen in der nordöstlichen Dachfläche bewilligt werden könnten. Hingegen sei die geplante Glasziegelfläche in der südwestlichen Dachhälfte nicht zu bewilligen, weil wegen der unmittelbaren Nähe der beiden neuen Dachaufbauten ein unruhiges Dachbild entstehen würde.

Anlässlich einer Baukontrolle stellte die Baubehörde fest, dass anstelle der vier bewilligten Glasziegelfelder drei Dachflächenfenster von ca. 0,5 m² Glasfläche eingebaut worden waren und zwar nicht wie die bewilligten Glasziegel etwa 1 m unterhalb des Firstes, sondern von diesem nur durch eine Ziegelreihe getrennt. In der Folge wurden anlässlich eines Augenscheins am 31. Oktober 2003, den die Behörde im Beisein der Eigentümer und der Projektverfasser durchführte, verschiedene Lösungen für die Belichtung des Obergeschosses geprüft, darunter die Verschiebung der Fenster um eine Ziegelreihe in Richtung der Dachneigung. Nachdem sich die Eigentümer nach einer Bedenkfrist mit dieser Lösung einverstanden erklärt hatten, wurde am 11. November 2003 die nachträgliche Bewilligung für die drei Dachflächenfenster unter anderem unter der Auflage erteilt, dass sie innert 90 Tagen von der Rechtskraft dieser Bewilligung an um mindestens eine Ziegelreihe in der Dachneigung zu verschieben seien und dass auf die ursprünglich geplante vierte Belichtungsfläche zu verzichten sei.

II.  

Gegen diese Bewilligung liessen B und A am 29. Dezember 2003 Rekurs erheben mit dem Antrag, die Bewilligung für die drei Dachfenster ohne Auflagen zu erteilen; eventuell sei auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu verzichten. Nachdem ein der örtlichen Baubehörde gleichzeitig eingereichtes Wiedererwägungsgesuch erfolglos geblieben war, hiess die Baurekurskommission das Rechtsmittel am 10. August 2004 teilweise gut und verzichtete auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Die Verfahrenskosten von Fr. 3'030.- auferlegte sie den Rekurrierenden, Parteientschädigungen sprach sie nicht zu.

III.  

Gegen den Rekursentscheid liessen sowohl B und A am 13. September 2004 (VB.2004.00356) als auch die Gemeinde Männedorf am 17. September 2004 (VB.2004.00375) Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben. Während die Gemeinde im Hauptantrag die Wiederherstellung ihres Beschlusses vom 11. November 2003 beantragte, verlangten die privaten Beschwerdeführer Rückweisung an die Vorinstanz zur neuen Verlegung der Rekurskosten. Beide Parteien beantragten die Zusprechung einer Parteientschädigung, die Gemeinde ausdrücklich auch für das vorinstanzliche Verfahren.

Die Vorinstanz schloss am 14. Oktober 2004 auf Abweisung beider Beschwerden. Die Parteien beantragten am 20. Oktober bzw. 17. November 2004 je Abweisung der Beschwerde der Gegenpartei und die privaten Beschwerdeführenden zudem die Zusprechung einer Parteientschädigung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Die Beschwerden betreffen den nämlichen Rekursentscheid und sind zweckmässigerweise zu vereinigen.

1.2 Da sich der massgebliche Sachverhalt für das vorliegende Rechtsmittelverfahren mit hinreichender Deutlichkeit aus den Akten ergibt, erübrigt sich ein verwaltungsgerichtlicher Augenschein (RB 1995 Nr. 12).

1.3 Mit dem Rekursentscheid ist eine Anordnung der Gemeinde aufgehoben worden, mit welchem die Beeinträchtigung eines im Inventar der Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung verzeichneten Gebäudes abgewendet werden sollte. Mit ihrem Rechtsmittel zur Wiederherstellung dieser Anordnung nimmt die Gemeinde schutzwürdige eigene Interessen war und ist deshalb gemäss § 21 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Beschwerde legitimiert.

Ebenfalls legitimiert gemäss § 21 lit. a VRG sind die privaten Beschwerdeführenden, welche durch die Auflage der Rekurskosten offenkundig beschwert sind.

2.  

Gemäss § 19 Abs. 1 VRG können mit dem Rekurs Anordnungen einer Verwaltungsbehörde angefochten werden, durch welche eine Sache materiell oder durch Nichteintreten erledigt worden ist. Daraus folgt, dass Gegenstand des Rekursverfahrens nur sein kann, was auch Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen (RB 1983 Nr. 5; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 86).

Mit dem im Rekursverfahren angefochtenen Beschluss vom 11. November 2003 hat die Baubehörde die drei bereits eingebauten Dachflächenfenster unter anderem unter der Auflage bewilligt, dass sie innert 90 Tagen um mindestens eine Ziegelreihe vom First weg verschoben würden. Damit hat die Baubehörde zusammen mit der Bewilligung auch eine Anordnung bezüglich der Herstellung des rechtmässigen Zustands getroffen, und die Baurekurskommission ist zu Recht auch auf den diesbezüglichen Eventualantrag der Beschwerdeführenden eingetreten.

3.  

Soweit die örtliche Baubehörde und ihr folgend die Rekurskommission erkannt haben, dass die drei Dachflächenfenster in der bisherigen Nähe zum Dachfirst sowie eine allfällige vierte Belichtungsöffnung gestützt auf § 238 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) nicht bewilligungsfähig seien, ist der Rekursentscheid unangefochten geblieben. Bezüglich der drei Dachflächenfenster ist lediglich noch zu entscheiden, ob auf die Herstellung des bewilligungsfähigen Zustands, das heisst auf die Verschiebung der Fenster um mindestens eine Ziegelreihe, aus Gründen der Verhältnismässigkeit zu verzichten sei.

Die Vorinstanz hat dies im Wesentlichen mit der Begründung bejaht, dass die Bauherrschaft zwar nicht gutgläubig gehandelt habe, dass aber die Verschiebung der Fenster um nur eine Ziegelreihe keine nennenswerte gestalterische Verbesserung bringe, weshalb der nicht unerhebliche Aufwand für die Verschiebung der Fenster nicht gerechtfertigt sei. –Demgegenüber macht die beschwerdeführende Gemeinde geltend, sie sei mit der nachträglichen Bewilligung der Dachfenster anstelle der ursprünglich bewilligten Glasziegelflächen der Bauherrschaft bereits weit entgegengekommen und habe damit der Verhältnismässigkeit hinreichend Genüge getan. Die angeordnete Verschiebung der Fenster bringe zwar noch keine optimale Lösung, doch immerhin eine wesentliche Verbesserung der Gestaltung der Dachfläche. Durch den Entscheid der Vorinstanz werde das Ermessen der zuständigen Behörde und ihr Bemühen um die Durchsetzung des kommunalen Rechts unterlaufen sowie das eigenmächtige und treuwidrige Bauen der Bauherrschaft belohnt. Die Bauherrschaft habe um die Sensibilität der Dachlandschaft gewusst und sei nicht nur eigenmächtig vorgegangen, sondern habe sich auch nicht an die der Behörde gegebenen Zusicherungen gehalten. Die Behörde müsse sich in ihrem Bemühen um eine einvernehmliche Lösung verraten fühlen.

3.1 Gemäss § 341 PBG hat die zuständige Baubehörde ohne Rücksicht auf Strafverfahren und Bestrafung den rechtmässigen Zustand herbeizuführen. § 341 PBG verlangt seinem Wortlaut entsprechend die vorbehaltlose Durchsetzung der Rechtsordnung bzw. die Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Ein Ermessen, ob die zuständige Behörde tätig werden oder ob sie die Sache auf sich beruhen lassen soll, besteht damit grundsätzlich nicht (VGr, 13. April 2000, VB.2000.00033, www.vgrzh.ch; Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 665; François Ruckstuhl, Öffentlichrechtliche Baumängel, in: Peter Münch/Peter Karlen/Thomas Geiser [Hrsg.], Beraten und Prozessieren in Bausachen, Basel/Genf/München 1998, N. 14.63 ff., je auch zum Folgenden).

Allerdings hat die Behörde beim Vollzug den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten, und zwar auch dann, wenn der Bauherr die widerrechtliche Baute böswillig erstellt hat. Dieser muss aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen, nämlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzesmässigen Zustands erhöhtes Gewicht beimessen und die dem Bauherrn erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse berücksichtigen (BGE 111 1b 213 E. 6b, S. 224). Die Frage nach der Verhältnismässigkeit des Abbruchs ist eine Rechtsfrage, zu deren Überprüfung das Verwaltungsgericht gemäss § 50 Abs. 1 VRG befugt ist (RB 1984 Nr. 18). Allerdings ist mit der Gewichtung der in Frage stehenden öffentlichen und privaten Interessen die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe verbunden, bei der den verfügenden Verwaltungsbehörden ein gewisser Beurteilungsspielraum zusteht, den die Rechtsmittelinstanzen nur mit Zurückhaltung überprüfen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 73).

Nach ständiger Rechtsprechung ist ein Abbruchbefehl dann unverhältnismässig, wenn die Abweichung vom gesetz- oder bauordnungsgemässen Zustand gering ist und die berührten allgemeinen Interessen den Schaden, der dem Eigentümer durch den Abbruch entstünde, nicht zu rechtfertigen vermögen (BGE 111 Ib 213 E. 6b, S. 224; VGr, 12. Juni 1987, ZBl 89/1988, S. 262). Geringfügig ist eine Abweichung, wenn nur um Weniges von der materiellen Vorschrift abgewichen wird und sie dem Bauherrn keinen oder nur einen geringfügigen Nutzen bringt (Mäder, Rz. 665). Entscheidend sind diesbezüglich auch präjudizielle Aspekte. Ferner können Gründe des Vertrauensschutzes einen Verzicht gebieten, wenn die Bauherrschaft gutgläubig angenommen hat, sie sei zur Ausführung der Baute ermächtigt, und wenn der Beibehaltung des ungesetzlichen Zustands nicht schwer wiegende öffentliche Interessen entgegenstehen.

3.2 Der Vorinstanz ist beizupflichten, dass sich mit der Verschiebung der Dachfenster um eine Ziegelreihe nur eine geringfügige gestalterische Verbesserung erzielen lässt, welche für sich allein den von der Bauherrschaft auf gegen Fr. 10'000.- bezifferten Aufwand für die Verschiebung nicht zu rechtfertigen vermöchte. Die Vorinstanz hat jedoch die weiteren Umstände, welche bei der Überprüfung der Verhältnismässigkeit einer Wiederherstellung ebenfalls in Rechnung zu stellen sind, nur unzureichend gewürdigt. Der Bauherrschaft mag zwar nicht klar gewesen sein, dass sie die nachträgliche Baubewilligung nicht erhalten würde, doch musste ihr beim Einbau der Fenster zumindest bewusst gewesen sein, dass mit der nachträglichen Bewilligung nicht ohne weiteres gerechnet werden konnte. So lässt sich bereits den Erwägungen zur Baubewilligung vom 3. Februar 1998 entnehmen, dass im Interesse eines ruhigen Dachbildes Belichtungsflächen im Dach nur mit grösster Zurückhaltung bewilligt und Glasziegelflächen dem Einbau von Dachfenstern vorgezogen wurden.

Entscheidend ist jedoch, dass die Baubehörde der Bauherrschaft bereits mit der nachträglichen Bewilligung von Dachflächenfenstern anstelle der ursprünglich vorgesehenen Glasziegelfelder entgegengekommen ist und dieser Lösung offenkundig nur deshalb zugestimmt hat, weil so eine einvernehmliche Lösung möglich schien. Wie sich der Baubewilligung vom 11. November 2003 entnehmen lässt, wurden beim Augenschein vom 31. Oktober 2003 unter Berücksichtigung der damit verbundenen Kosten verschiedene Möglichkeiten geprüft und schliesslich diejenige bewilligt, der die Bauherrschaft nach einer Bedenkfrist zugestimmt hatte. Dieser Umstand muss bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit der heute noch streitigen Verschiebung der Dachflächenfenster mitberücksichtig werden. Der Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999, der von der früheren Rechtsprechung aus Art. 4 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 hergeleitet wurde (RB 1981 Nr. 147, mit Hinweisen), gilt nicht nur für die Behörden, sondern auch für das Verhalten der Privaten untereinander und gegenüber dem Gemeinwesen (René Rhinow, Grundzüge des schweizerischen Verfassungsrechts, Basel/Genf/München 2003, Rz. 2397); er gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr (Yvo Hangartner in: St. Galler Kommentar, Zürich/Basel/Genf/Lachen 2002, Art. 5 BV Rz. 39). Es verletzt diesen Grundsatz, wenn die Bauherrschaft im Rahmen des Bewilligungsverfahrens einer Kompromisslösung zugestimmt hat und hernach geltend macht, die Durchsetzung dieser in der Folge bewilligten Lösung sei unverhältnismässig. Im Interesse des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit ist in einem solchen Fall die Herbeiführung des bewilligten Zustands auch dann gerechtfertigt, wenn die Abweichung von der vereinbarten und bewilligten Lösung nur geringfügig ist.

4.  

Damit erweist sich die Beschwerde der Gemeinde als begründet und ist gutzuheissen. Der Rekursentscheid ist insoweit aufzuheben als in teilweiser Gutheissung des Rekurses auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verzichtet wurde.

Die Kosten des Rekursverfahrens sind bei diesem Ausgang vollständig den privaten Beschwerdeführenden aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Ihre Beschwerde, mit welcher sie sich gegen die hälftige Kostenbelastung im Rekursverfahren wenden, ist damit von vornherein unbegründet und ist abzuweisen.

5.  

Für die Kosten des Beschwerdeverfahrens haben die privaten Beschwerdeführenden je zur Hälfte und unter solidarischer Haftung aufzukommen (§ 70 in Verbindung mit 13 Abs. 2 und § 14 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen nicht zu. Hingegen haben sie der Gemeinde für das Verfahren vor beiden Instanzen unter solidarischer Haftung eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu entrichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

Die Beschwerdeverfahren VB.2004.00356 und VB.2004.00375 werden vereinigt;

und entscheidet:

1.    In Gutheissung der Beschwerde der Gemeinde Männedorf wird der Rekursentscheid vom 10. August 2004 insoweit aufgehoben, als der Verzicht auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands angeordnet wurde, und der Beschluss des Hochbau- und Planungsausschusses Männedorf vom 11. November 2003 wiederhergestellt.

       Die Beschwerde von B und A wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'120.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten sowie die Kosten des Rekursverfahrens werden je zur Hälfte den privaten Beschwerdeführenden auferlegt, unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag.

4.    Die privaten Beschwerdeführenden werden unter solidarischer Haftung zur Zahlung einer Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) an die Gemeinde Männedorf verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.

5.    Mitteilung an …