I.  

Mit Beschluss vom 20. Januar 2004 verbot der Stadtrat S der A AG, in der Stadt S Siedlungsabfälle einzusammeln. Er hielt fest, dass dazu neben den Abfällen aus Haushalten auch solche aus Betrieben gehören, wenn sie mit Ersteren von der Zusammensetzung her vergleichbar sind und nicht sortenrein bereitgestellt werden. Für den Widerhandlungsfall wurde der A AG Bestrafung nach Art. 292 des Strafgesetzbuches mit Haft oder Busse angedroht.

II.  

Den dagegen von der A AG am 23. Februar 2004 erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat S am 12. Juli 2004 ab. Die Rekurskosten von Fr. 1'259.-  auferlegte er der Rekurrentin.

III.  

Mit Beschwerde vom 3. September 2004 beantragte die A AG dem Verwaltungsgericht, den Beschluss des Bezirksrats S vom 12. Juli 2004 sowie jenen des Stadtrats S vom 20. Januar 2004 aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners. Der Bezirksrat verzichtete auf Vernehmlassung. Der Stadtrat S beantragte am 21. Oktober 2004 Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.

 

Die Kammer zieht in Erwägung:

 

1.  

Das Verwaltungsgericht ist nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Die Stadt S hat den Auftrag für die Besorgung des Abfuhrwesens gestützt auf eine öffentliche Submission ab 1. Januar 2004 an die D AG vergeben. Die A AG, die diesen Auftrag bisher innehatte, teilte in der Folge am 10. Oktober 2003 den zu ihrer Kundschaft gehörenden Gewerbebetrieben mit, sie könnten ihren Betriebsabfall nach wie vor durch sie entsorgen. Die Stadtverwaltung machte die A AG mit Schreiben vom 5. November 2003 darauf aufmerksam, dass der in den Submissionsunterlagen definierte Betriebsabfall zu den Siedlungsabfällen gehöre und daher unter das Entsorgungsmonopol der Gemeinde falle; in Absprache mit der D AG sei die Stadtverwaltung bereit, der A AG hinsichtlich der Einstellung der diesbezüglichen Verrichtungen eine Übergangsfrist bis 30. Juni 2004 einzuräumen. Die A AG erwiderte mit Schreiben vom 13. November 2003, das Einsammeln von Betriebskehricht unterstehe nicht dem Entsorgungsmonopol des Gemeinwesens. Hierauf präzisierte die Stadtverwaltung in einem Schreiben vom 26. November 2003 an alle betroffenen Gewerbebetriebe (welches sie mit einem Begleitbrief auch der A AG zukommen liess) die Rechtslage aus ihrer Sicht; als Fazit hielt sie unter Berufung auf die einschlägige Gesetzgebung und bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 125 II 508) fest, dass Abfälle aus Industrie und Gewerbe, die von ihrer Zusammensetzung her mit Abfällen aus Haushalten vergleichbar seien, grundsätzlich unabhängig von der Menge als Siedlungsabfälle gälten; sofern solche Abfälle unsortiert und damit vermischt anfielen, seien sie von der Gemeinde zu entsorgen, die dafür das Entsorgungsmonopol beanspruchen könne. Hierauf wandte sich die A AG mit Schreiben vom 2. Dezember 2003 erneut an ihre Kunden und hielt daran fest, dass hinsichtlich des Betriebs- und Gewerbekehrichts kein Entsorgungsmonopol der Stadt S bestehe. In der Folge erliess der Stadtrat S die streitbetroffene Verfügung vom 20. Januar 2004.

3.  

3.1 Gemäss Art. 31b des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (Fassung vom 21. Dezember 1995, in Kraft seit 1. Juli 1997; SR 814.01) werden Siedlungsabfälle (nebst hier nicht interessierenden weiteren Abfällen) durch die Kantone entsorgt (Abs. 1 Satz 1). Die Kantone legen für diese Abfälle Einzugsgebiete fest und sorgen für einen wirtschaftlichen Betrieb der Abfallanlagen (Abs. 2). Der Inhaber muss die Abfälle den von den Kantonen vorgesehenen Sammlungen oder Sammelstellen übergeben (Abs. 3). Art. 31c USG stellt den Siedlungsabfällen (sowie den in Art. 31b Abs. 1 Satz 1 USG genannten weiteren Abfällen) die "übrigen" Abfälle gegenüber, die vom Inhaber zu entsorgen sind. Mit dieser Regelung wird für die in Art. 31b Abs. 1 Satz 1 USG genannten Abfälle ein kantonales Entsorgungsmonopol statuiert, was mit der Wirtschaftsfreiheit vereinbar ist (BGE 123 II 359 E. 5b S. 368; kritisch: Heribert Rausch/Arnold Marti/Alain Griffel, Umweltrecht, Zürich 2004, Rz. 672). Die Kantone können diesen Entsorgungsauftrag an die Gemeinden delegieren, von welcher Möglichkeit der Kanton Zürich Gebrauch gemacht hat. Gemäss § 35 Abs. 1 des Abfallgesetzes vom 25. September 1994 (AbfallG, LS 712.1) sorgen die Gemeinden für Erstellung und Betrieb von Anlagen für die Behandlung von Siedlungsabfällen. Sie regeln das Sammelwesen, einschliesslich der getrennten Sammlung bestimmter Abfälle, und die Behandlung der Siedlungsabfälle in einer Verordnung, die der Genehmigung durch die Baudirektion bedarf. Auf diese Bestimmung stützt sich die Abfallverordnung der Stadt S (AbfallV; ohne Datum, vgl. act. 7/2/12).

Gemäss Art. 3 Abs. 1 der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 (TVA, SR 814.600) sind Siedlungsabfälle die aus Haushalten stammenden Abfälle sowie andere Abfälle vergleichbarer Zusammensetzung. Der Begriff Siedlungsabfälle ist bundesrechtlicher Natur; er darf durch das kantonale (und kommunale) Recht nicht abgeändert werden. Er dient in erster Linie dazu, den Anwendungsbereich der Entsorgungspflicht des Gemeinwesens und damit auch von dessen Entsorgungsmonopol zu bestimmen (BGE 125 II 508 E. 6a = URP 1999, S. 786; BGr, 25. Juni 1998, ZBl 100/1999, S. 423 E. 5c = URP 1998, S. 520).

Aus Haushalten stammende Abfälle sind Abfälle, die von den Privatpersonen bei der Verwendung von Gütern des täglichen Bedarfs und bei der Verrichtung von Arbeiten ohne Erwerbszweck erzeugt werden. Dazu gehören der Hauskehricht (d.h. die vermischten brennbaren Abfälle aus dem Haushalt), Sperrgut (z.B. ausgediente Möbel, Einrichtungsgegenstände und Haushaltgeräte), Altmaterialien (z.B. Altpapier, Altmetall, Alttextilien) sowie kompostierbare Abfälle aus Küche und Garten.

3.2 Zur hier in erster Linie streitigen Frage, ob und inwieweit Abfall aus Betrieben den Siedlungsabfällen zuzurechnen sei, besteht eine einlässliche Rechtsprechung des Bundesgerichts. Danach gilt als Abfall "vergleichbarer Zusammensetzung" (im Sinn von Art. 3 Abs. 1 TVA) der so genannte unspezifische Betriebsabfall, d.h. Abfall aus Stoffen, wie sie auch im Hauskehricht oder im Haussperrgut vorkommen. Mit dieser Formel, wurde die frühere Rechtsprechung, wonach der betreffende Betriebsabfall nicht nur bezüglich der Zusammensetzung, sondern auch bezüglich der Menge mit dem Hauskehricht vergleichbar sein musste, aufgegeben (BGE 125 II 508 E. 6d und e). Im zitierten Bundesgerichtsurteil ging es um Verpackungsmaterialien, Plastik, Teppichresten, Altpapier, Kunststofffolien, Holzabfälle und Wischgut. Demgegenüber fällt der so genannte spezifische Betriebsabfall – Kehricht, der aufgrund seiner Zusammensetzung nicht mit Hausabfällen vergleichbar ist, wie z.B. Produktionsrückstände aus der Kunststoff- oder Metallverarbeitung oder Altholzabfälle des Baugewerbes – unter die "übrigen" Abfälle im Sinn von Art. 31c USG, welche vom Inhaber zu entsorgen sind. Im Einzelnen kann die Abgrenzung schwierig sein (z.B. bei Papierabfällen, vgl. Botschaft vom 7. Juni 1993 zur Revision des USG, BBl 1993 II 1496). Die Zuordnung des unspezifischen Betriebsabfalls zu den unter das Entsorgungsmonopol des Gemeinwesens fallenden Siedlungsabfällen rechtfertigt sich vor allem, um einen effizienten und kostendeckenden Entsorgungsbetrieb im Anwendungsbereich des Entsorgungsmonopols sicherzustellen (Pierre Tschannen in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2000, Art. 31b N. 13 mit Hinweis auf BGr, 25. Juni 1998, ZBl 100/1999, S. 423 E. 5d/cc = URP 1998, S. 520).

Nicht von vornherein in den Monopolbereich fallen unspezifische Betriebsabfälle dann, wenn sie sortenrein – z.B. als Glas, Karton, Altpapier – bereitgestellt werden. Dazu hat das Bundesgericht in BGE 125 II 508 (E. 6d) gestützt auf eine Stellungnahme des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) erwogen, eine Entsorgungspflicht bezüglich grosser Mengen sortenreiner Abfälle könne die Gemeinwesen vor logistische und finanzielle Probleme stellen. Diesbezüglich bilde allerdings Art. 31b Abs. 1 Satz 2 USG in Verbindung mit Art. 31c USG (wonach die Entsorgungspflicht für Abfälle, die nach besonderen Vorschriften des Bundes vom Inhaber verwertet oder von Dritten zurückgenommen werden müssen, nicht das Gemeinwesen, sondern den Inhaber trifft) eine Grundlage, um auch Siedlungsabfälle vom Entsorgungsmonopol auszunehmen. Eine besondere Vorschrift in diesem Sinn bilde Art. 12 Abs. 3 TVA, wonach die Behörde von Inhabern von Abfällen verlangen kann, für die Verwertung bestimmter Abfälle zu sorgen, wenn die Verwertung technisch möglich und wirtschaftlich tragbar ist und die Umwelt dadurch weniger als durch die Beseitigung und Neuproduktion belastet wird. Soweit solche (unspezifischen) Betriebsabfälle von den Betrieben sortenrein bereitgestellt werden könnten, ermögliche es Art. 31b Abs. 1 Satz 2 USG den Kantonen, die Entsorgungspflicht auf die Abfallinhaber zu übertragen, was umgekehrt diesen das Recht einräume, solche Abfälle in
Eigenverantwortung zu entsorgen (vgl. auch Tschannen, Art. 31b N. 16, Art. 31c N. 12 und 24).

4.  

Im Rahmen dieser Bestimmungen und dazu entwickelten Grundsätze, von denen im Wesentlichen beide Vorinstanzen ausgegangen sind, erweist sich das streitbetroffene Verbot als rechtmässig. Was die Beschwerdeführerin dagegen in der Beschwerde vorbringt, rechtfertigt keinen anderen Schluss.

 

4.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanzen seien ohne Vorliegen entsprechender Beweise davon ausgegangen, dass sie vermischten Betriebskehricht entsorge.

Die Beschwerdeführerin verkennt damit den Zweck des Stadtratsbeschlusses vom 20. Januar 2004. Bis zum 31. Dezember 2003, also bis kurz vor Erlass dieser Verfügung, durfte die Beschwerdeführerin Siedlungsabfälle einschliesslich vermischten Betriebsabfall einsammeln, weil sie hierfür von der Stadt S im Rahmen von deren Entsorgungsmonopol beauftragt war. Zum streitbetroffenen Beschluss sah sich der Beschwerdegegner deswegen veranlasst, weil die Beschwerdeführerin nach der Neuvergebung dieses Auftrags an ein anderes Entsorgungsunternehmen ihren bisherigen Kunden mitgeteilt hatte, dass der Betriebskehricht weiterhin durch sie (die Beschwerdeführerin) entsorgt werden könne. Wegen dieser Absichtserklärung und der sich hieraus im Rahmen einer Korrespondenz zwischen der Beschwerdeführerin und dem Beschwerdegegner zutage tretenden Meinungsverschiedenheit über die Tragweite des Entsorgungsmonopols des Gemeinwesens (vgl. vorn E. 2) erliess der Beschwerdegegner schliesslich den genannten Beschluss. Dieser kommt daher, obwohl er förmlich ein Verbot mit Sanktionsandrohung enthält, einer Feststellungsverfügung nahe, die der Klärung der Rechtslage in einer konkreten Situation dient. Dass zugleich ein Verbot ausgesprochen wurde, rechtfertigte sich deswegen, weil aufgrund der geführten Korrespondenz anzunehmen war, die Beschwerdeführerin wolle an ihrer Absichtserklärung festhalten. Diese Absicht hat sie denn auch nach wie vor, will sie doch mit ihren sämtlichen weiteren Vorbringen dartun, dass es nicht rechtsverletzend sei und namentlich nicht gegen das Entsorgungsmonopol der Gemeinde verstosse, wenn sie auch weiterhin unspezifischen Betriebsabfall einsammle. Nur wegen dieser Absichtserklärung bzw. der daraus resultierten Meinungsverschiedenheit erscheint es im Übrigen überhaupt erforderlich, die vorstehend dargelegten Vorschriften betreffend den Umfang des Entsorgungsmonopols des Gemeinwesens (Art. 31b und 31c USG, Art. 3 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 3 TVA) gegenüber der Beschwerdeführerin durch Verfügung zu konkretisieren, denn diese Vorschriften bzw. die darin geregelten Entsorgungspflichten richten sich primär an das Gemeinwesen und den Abfallinhaber, denen gegenüber die Beschwerdeführerin als Drittperson erscheint, und diese Entsorgungspflichten werden unmittelbar durch die fraglichen Bestimmungen begründet, die nicht zwingend einer Konkretisierung durch Verfügung bedürfen (vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller, Allgemeines Verwaltungsrecht. 4. A., Zürich 2002, Rz. 749 ff.). Vor diesem Hintergrund ist es nicht erheblich, ob Beweise dafür vorliegen, dass die Beschwerdeführerin die vom Verbot betroffene Tätigkeit seit 1. Januar 2004 tatsächlich ausgeübt hat.

4.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, das streitbetroffene Verbot stehe im Widerspruch zu den anwendbaren kommunalen Rechtsvorschriften.

Gemäss § 16 AbfallG werden Siedlungsabfälle, sofern sie nicht separat gesammelt werden, dem öffentlichen Sammelwesen übergeben und in öffentlichen Anlagen behandelt. Gestützt auf § 35 Abs. 1 AbfallG können die Gemeinden in Ergänzung von Bund und Kanton bestimmen, welche Abfälle separat zu sammeln sind (vgl. Antrag des Regierungsrats vom 27. Mai 1992 an den Kantonsrat zum Erlass des Abfallgesetzes, Abl 1992, 937). Gemäss § 3 der kantonalen Abfallverordnung vom 24. November 1999 (LS 712.11) sorgen die Gemeinden für die getrennte Sammlung der Siedlungsabfälle Glas, Metall und Papier sowie von Altöl aus Haushalten (Abs. 1). Die Gemeinden können die getrennte Sammlung weiterer Siedlungsabfälle vorschreiben (Abs. 2). Die getrennt zu sammelnden Siedlungsabfälle sind von den Inhabern nach den Vorschriften der Gemeinde der entsprechenden Sammlung zuzuführen (Abs. 3). Die kommunale Abfallverordnung enthält in Art. 2 Definitionen und regelt in Art. 7 die Sammlungen sowie in Art. 9 die Pflichten der Privaten. Soweit dort von Betriebsabfällen die Rede ist (vgl. Art. 2 Abs. 2, Art. 7 Abs. 5 und Art. 9 Abs. 4), kann darunter in bundesrechtskonformer Auslegung neben dem spezifischen auch unspezifischer Betriebsabfall verstanden werden, sofern er von den Betrieben sortenrein zur Entsorgung bereitgestellt wird; andernfalls ist der unspezifische Betriebsabfall wie Hauskehricht (vgl. Art. 2 Abs. 1, Art. 7 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 AbfallV) zu entsorgen. Gestützt auf diese Auslegung ist das angefochtene Verbot nicht zu beanstanden.

4.3 Die Beschwerdeführerin macht erneut geltend, es sei ihren Angestellten nicht möglich oder nicht zumutbar, auf der Kehrichttour jeden Container daraufhin zu untersuchen, ob er sortenreinen oder vermischten unspezifischen Betriebsabfall enthalte. Gerade darin liege anderseits der Grund, weshalb sie den eingesammelten Betriebsabfall "zusätzlich extern" im Abfallsortierwerk E AG sortieren lasse. Bei der Abgrenzung des unspezifischen unsortierten Betriebsabfalls (welcher unter das Versorgungsmonopol der Gemeinde falle) vom unspezifisch sortierten Betriebsabfall (welcher nicht unter dieses Monopol falle) könne es jedoch nicht darauf ankommen, ob die Sortierung betriebsintern oder extern erfolge.

Wie das Bundesgericht im zitierten BGE 125 II 508 in E. 6e festgehalten hat, führt die vorgenommene Abgrenzung zwischen sortiertem und unsortiertem Betriebsabfall (vgl. auch vorn E. 3.2) dazu, dass gleichartige Abfälle in einem Betrieb als gemischter Abfall und damit als Siedlungsabfall entsorgt werden müssen, während sie in einem anderen Betrieb mit einer besseren internen Abfallsortierung unter eigener Verantwortung als sortenreiner Abfall entsorgt werden können, sofern dies für den Betrieb als vorteilhaft erscheint. Diese Folge sei hinzunehmen, umso mehr als sie dem Grundgedanken entspreche, die Abfalltrennung an der Quelle und die Verwertung von Abfällen zu fördern. – Daraus ergibt sich nicht nur die Rechtfertigung für die getroffene Abgrenzung, sondern auch, dass eine betriebsexterne Sortierung des Abfalls, wie sie die Beschwerdeführerin als privates Entsorgungsunternehmen praktizieren will, der betriebsinternen Sortierung nicht gleichgestellt werden kann. Unter dem Gesichtswinkel einer möglichst umweltgerechten Verwertung und Entsorgung (Art. 30 USG) ist die betriebsinterne Sortierung (an der Quelle) einer betriebsexternen vorzuziehen. Es ist daher auch nicht rechtsverletzend, wenn die genannten Vorschriften dahin ausgelegt werden, dass unspezifischer sortierbarer Betriebsabfall dem Entsorgungsmonopol nur entzogen ist, wenn die Sortierung im Betrieb und damit an der Quelle erfolgt.

4.4  Die Beschwerdeführerin machte in der Rekursschrift geltend, es sei jedem Gewerbetreibenden erlaubt, seine Abfälle direkt in die Verbrennungsanlage F zu bringen und dort – sortiert oder unsortiert – entsorgen zu lassen. Der Bezirksrat erwog, dies treffe nicht zu (Rekursentscheid E. 3.3.3), was in der Beschwerdeschrift als aktenwidrig gerügt wird. In der Tat ergibt sich aus den Akten, dass die F ihre Dienstleistungen auch im Rahmen solcher Direktanlieferungen anbietet (act. 7/2/11). Hieraus kann die Beschwerdeführerin jedoch nichts zu ihren Gunsten ableiten, und zwar unabhängig davon, ob derartige Direktanlieferungen mit dem Entsorgungsmonopol vereinbar sind oder nicht. Gegen das Monopol verstösst es jedenfalls, wenn Gewerbebetriebe für die Entsorgung des unspezifischen unsortierten Betriebsabfalls die Dienstleistung eines privaten Entsorgungsunternehmens wie der Beschwerdeführerin in Anspruch nehmen. Unbehelflich ist insbesondere ihr in diesem Zusammenhang erhobener Einwand, mit dem ihr gegenüber ausgesprochenen Verbot, unsortierten Betriebsabfall einzusammeln, werde das Entsorgungsmonopol unzulässigerweise zu einem Transportmonopol ausgeweitet. Zum einen verkennt sie, dass das Entsorgungsmonopol auch den Abfuhrdienst umfasst (Art. 7 Abs. 6^bis USG; Tschannen, Art. 31b N. 18). Zum andern führt sie laut ihrer eigenen Darstellung bei der Entsorgung von Betriebsabfall nicht nur Transportaufträge der betreffenden Betriebe aus.

5.  

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG), welcher nach § 17 Abs. 2 VRG von vornherein keine Parteientschädigung zusteht. Eine solche Entschädigung ist aber auch dem obsiegenden Beschwerdegegner nicht zuzusprechen; diesbezüglich kann auf die zutreffende Erwägung 4.2 im Rekursentscheid verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).

 

 

Demgemäss entscheidet die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'560.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

6.    Mitteilung an …