I.  

A. A ist im grafisch-gestalterischen Gewerbe tätig und wird seit 1992 durch die Sozialen Dienste der Stadt Zürich wirtschaftlich unterstützt. Ab März 2002 wurde sie (vorläufig) in das so genannte Chancenmodell der Stadt Zürich aufgenommen, ein Integrationsprojekt mit dem Zweck, eigene Bemühungen des Betroffenen um eine soziale und arbeitsmarktliche Integration zu stärken. Teilnehmer an diesem Projekt, die einer bestimmten, vereinbarten Tätigkeit (so genannte Gegenleistung) nachgehen, erhalten als finanziellen Anreiz eine so genannte Gegenleistungspauschale, die anstelle des Grundbedarfs II in die Bedarfsrechnung aufgenommen wird. Sofern der Teilnehmer keine Bereitschaft zur vereinbarten Gegenleistung bekundet oder sofern überhaupt keine Gegenleistungsvereinbarung mit ihm zustande kommt, wird weder die Gegenleistungspauschale noch der Grundbedarf II ausbezahlt (vgl. die diesbezüglichen Ausführungsbestimmungen der städtischen Fürsorgebehörde vom 12. Juni 2001).

Die Einzelfallkommission der Fürsorgebehörde Zürich verweigerte A mit Entscheid vom 17. Februar 2003 ab September 2002 die Ausrichtung einer Gegenleistungspauschale sowie auch des Grundbedarfs II, da die Voraussetzungen hierfür nicht erfüllt seien. Die Geschäftsprüfungskommission der Fürsorgebehörde wies die dagegen erhobene Einsprache am 9. September 2003 ab und forderte die Einsprecherin zugleich auf, eine Festanstellung auch in branchenfremden Tätigkeitsbereichen zu suchen und diese Bemühungen ab November 2003 gegenüber der zuständigen Sozialberaterin monatlich zu belegen; bei Säumnis habe A mit einer weiteren Kürzung der Sozialhilfeleistungen zu rechnen. Einem allfälligen Rekurs entzog sie die aufschiebende Wirkung. Den dagegen am 21. Oktober 2003 erhobenen Rekurs hiess der Bezirksrat Zürich am 18. Dezember 2003 teilweise gut. Er erwog, der Grundbedarf II hätte der Rekurrentin mangels vorangehender Androhung für die Zeit vom September 2002 bis September 2003 nicht verweigert werden dürfen, weshalb die diesbezüglichen Beträge von insgesamt Fr. 1'227.- nachzuzahlen seien; ab Oktober 2003 dürften die Leistungen, zunächst für zwölf Monate, um den Grundbedarf II gekürzt werden.

B. Weil A in ihrem Rekurs vom 21. Oktober 2003 gegen den Einspracheentscheid vom 9. September 2003 unter anderem ausgeführt hatte, dass sie mit den Einnahmen aus ihrer Tätigkeit gerade ihren materiellen und betrieblichen Aufwand decken könne, während sie offenbar früher nie Einkünfte deklariert hatte, entschloss sich die zuständige Sozialberaterin zu einer näheren Abklärung der Einkommensverhältnisse. Nachdem A einen ersten Besprechungstermin unter Hinweis auf das laufende Rekursverfahren abgesagt hatte, wurde sie am 5. November 2003 erneut zu einer Besprechung, nunmehr auf den 26. November 2003, vorgeladen, mit der Aufforderung, detaillierte Geschäftsbuchhaltungen ab 1997, Steuererklärungen einschliesslich Beilagen ab 2000 sowie Bank-Kto.-Auszüge ab Februar 2003 vorzulegen, sowie unter der Androhung, dass bei Säumnis die Unterstützungsleistungen wegen fehlendem Nachweis der wirtschaftlichen Notlage mittels anfechtbarer Verfügung durch die Einzelfallkommission eingestellt würden.

Die Einzelfallkommission der städtischen Fürsorgebehörde gelangte in der Folge zum Schluss, anlässlich der Besprechung vom 26. November 2003 habe A die verlangten Unterlagen nur teilweise vorgelegt; zudem habe sie in Missachtung der im Einspracheentscheid vom 9. September 2003 erfolgten Auflage weder bisherige Stellenbemühungen dokumentiert noch sich bereit erklärt, künftig solche Bemühungen zu belegen. Die Einzelfallkommission beschloss daher am 16. Dezember 2003, die Unterstützungsleistungen für A würden "mangels Nachweis der wirtschaftlichen Notlage" per 31. Dezember 2003 eingestellt (Disp.-Ziff. 1). Auf ein neues Unterstützungsgesuch werde erst eingetreten, wenn A näher bezeichnete Unterlagen (Steuererklärung 2002 inklusive Beilagen, Bank-Kontoauszüge des Bankkontos bei der Credit Suisse ab 1. Januar 1997 bis 10. September 2003, Postcheck-Kontoauszüge ab 1. Januar 1997 bis 30. November 2003) vorlege (Disp.-Ziff. 2). Bei einer allfälligen Wiederaufnahme von Unterstützungsleistungen werde der monatliche Grundbedarf I um 15 % vorerst für die Dauer von 6 Monaten gekürzt, solange A sich nicht aktiv um eine Festanstellung bemühe und ihre diesbezüglichen Bemühungen ab November 2003 dokumentiere (Disp.-Ziff. 3).

C. Hierauf reichte A am 4. Januar 2004 ihrer Sozialberaterin verschiedene Unterlagen ein, welche von ihr im Hinblick auf die Besprechung vom 26. November 2003 verlangt worden, damals aber nicht vorgelegt worden waren. Sodann erhob sie am 6. Januar 2004 bei der Geschäftsprüfungskommission der Fürsorgebehörde Einsprache gegen den Leistungsentscheid vom 16. Dezember 2003.

Die zuständige Sozialberaterin teilte ihr am 22. März 2004 mit, aufgrund der nachgereichten Unterlagen werde die Unterstützung rückwirkend ab 1. März 2004 wieder aufgenommen, wobei der Grundbedarf II nicht ausgerichtet werde. Gleichentags überwies sie die Unterstützungsleistungen für März und April 2004 von insgesamt Fr. 3'118.-.

Die Geschäftsprüfungskommission wies die am 6. Januar 2004 erhobene Einsprache am 30. März 2004 ab, wobei sie einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung entzog.  

II.  

Gegen den Einspracheentscheid vom 30. März 2004 gelangte A am 17. Mai 2004 an den Bezirksrat Zürich und verlangte die rückwirkende Auszahlung der Unterstützungsleistungen für die Monate Januar und Februar 2004. Der Bezirksrat wies den Rekurs am 19. August 2004 ab.

III.  

Mit Beschwerde vom 20. September 2004 erneuerte A ihren Rekursantrag um Ausrichtung der Unterstützungsleistungen für die Monate Januar und Februar 2004. Die Sozialbehörde der Stadt Zürich sowie der Bezirksrat beantragten ohne weitere Bemerkungen Abweisung der Beschwerde.

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Die vorliegenden Akten bieten nur knapp eine hinreichende Grundlage, um den Sachverhalt, von denen die Vorinstanzen bei ihrer Beschlussfassung ausgingen, zu überprüfen bzw. auch nur nachzuvollziehen. Das liegt nicht daran, dass die Sozialbehörde der Stadt Zürich als Beschwerdegegnerin die massgebenden Akten nicht eingereicht hätte, sondern daran, dass die – umfangreichen – Sozialakten ohne detailliertes Aktenverzeichnis und ohne jede Strukturierung und Nummerierung eingereicht worden sind. Die Beschwerdegegnerin ist zwar nach § 58 VRG nicht verpflichtet, von der ihr eingeräumten Gelegenheit zur Beschwerdeantwort Gebrauch zu machen. Als Behörde ist sie jedoch nach § 57 Abs. 1 Satz 1 VRG verpflichtet, die Akten in einem geordneten und übersichtlichen Zustand einzureichen. Dies ergibt sich aus ihrer Untersuchungs- und Mitwirkungspflicht gemäss § 7 Abs. 1 in Verbindung mit § 7 Abs. 2 lit. b VRG. Im Übrigen erfordert auch die Gewährleistung des Akteneinsichtsrechts nach § 8 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 VRG, dass den dazu Berechtigten ein geordnetes Dossier zur Verfügung gestellt werden kann. Auf diese Obliegenheit hat das Verwaltungsgericht das Sozialdepartement der Stadt Zürich bereits im Zusammenhang mit einem früheren Verfahren (VB.2000.00221) aufmerksam gemacht (vgl. separates Schreiben vom 26. Juli 2000 an das Sozialdepartement, JV.2000.00017). Da im vorliegenden Fall der Sachverhalt im Wesentlichen unbestritten ist, kann hier von einer Rückweisung zur Verbesserung abgesehen werden. Den zusätzlichen Umtrieben ist jedoch bei der Kostenverlegung Rechnung zu tragen (vgl. E. 5). Sollten in künftigen Verfahren betreffend Sozialhilfe wiederum ungeordnete Dossiers eingereicht werden, behält sich das Gericht zudem deren Rückweisung zur Verbesserung vor.

3.  

3.1 Gemäss § 24 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG, in der hier anwendbaren Fassung vom 4. November 2002) können Sozialhilfeleistungen gekürzt werden, wenn der Hilfesuchende Anordnungen der Fürsorgebehörde nicht befolgt, insbesondere über seine Verhältnisse keine oder falsche Auskunft gibt, die Einsichtnahme in seine Unterlagen verweigert, Leistungen unzweckmässig verwendet oder Auflagen und Weisungen missachtet. Er muss zuvor auf die Möglichkeit einer Leistungskürzung schriftlich hingewiesen worden sein, wobei ein solcher Hinweis mit der Anordnung verbunden werden kann. § 24 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) konkretisiert die gestützt auf § 24 SHG zulässigen Leistungskürzungen in quantitativer Hinsicht; danach darf dadurch der Lebensunterhalt des Hilfeempfängers und seiner Angehörigen nicht gefährdet werden.

Die "Anordnungen", deren Missachtung gemäss § 24 SHG zu einer Leistungskürzung führen können, knüpfen, wie die in dieser Bestimmung nicht abschliessend genannten Anwendungsfälle zeigen, an zwei verschiedene Aspekte der den Sozialhilfeempfänger treffenden Mitwirkungspflicht an. Zum einen hat er über seine Verhältnisse Auskunft zu erteilen, soweit dies für die Beurteilung seiner Hilfebedürftigkeit – ob überhaupt ein Anspruch bestehe und wie die Hilfe zu bemessen sei – erforderlich und zweckmässig ist (vgl. § 18 SHG und § 28 SHV). Diese Pflicht zur Mitwirkung bei der Abklärung des Sachverhalts trifft den Hilfesuchenden nicht nur bei der Einreichung eines Unterstützungsgesuchs, sondern auch während der Dauer der Unterstützung. Denn bei der Gewährung von wirtschaftlicher Hilfe handelt es sich um einen Verwaltungsakt, der einen Dauersachverhalt betrifft; die Hilfeleistung steht daher unter dem Vorbehalt sich ändernder Verhältnisse; der Hilfebezüger ist verpflichtet, solche Änderungen von sich aus zu melden (§ 28 SHV), und ebenso hat die Behörde alle hängigen Hilfefälle von Amtes wegen mindestens einmal jährlich zu überprüfen. Eine Mitwirkungspflicht trifft den Hilfeempfänger sodann im Hinblick auf das Ziel der Sozialhilfe, das soziale Existenzminimum (und nur dieses) zu gewährleisten sowie die Wiederintegration in den Arbeitsmarkt und damit die Loslösung von dieser Hilfe zu erreichen. Zu diesem Zweck kann gemäss § 21 SHG die wirtschaftliche Hilfe mit Auflagen und Weisungen verbunden werden, die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge beziehen oder geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers zu verbessern (vgl. § 23 SHV, welcher § 21 SHG konkretisiert). Während derartige auf ein bestimmtes Verhalten des Hilfeempfängers abzielende Auflagen direkt mit Rekurs anfechtbar sind, trifft dies auf Auflagen zur Abklärung der Hilfebedürftigkeit in der Regel nicht zu (vgl. RB 1998 Nr. 34 und Nr. 35).

3.2 Aus § 24 SHG und § 24 SHV kann nicht abgeleitet werden, die wirtschaftliche Hilfe dürfe bei der Missachtung von Anordnungen lediglich gekürzt, das heisst unter keinen Umständen vollständig eingestellt werden. Geht es um Missachtung von Anordnungen, die geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers zu verbessern, ist eine vollständige Einstellung der Leistungen allenfalls zulässig, wenn sich der Hilfeempfänger beharrlich weigert, eine ihm zumutbare Arbeitsstelle zu suchen und anzutreten; diesfalls rechtfertigt sich der Schluss, es liege keine Notlage im Sinn von § 14 SHG, jedenfalls keine Notlage im Sinn von Art. 12 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) vor; denn zur Annahme einer solchen Notlage, die den verfassungsrechtlichen Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe auslöst, genügt es nicht, dass die betroffene Person in Not gerät; der verfassungsrechtliche Anspruch auf Nothilfe setzt zusätzlich voraus, dass sie nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen (vgl. BGr, 4. März 2003, 2P.147/2002, E.3.2). Geht es um die Missachtung von Anordnungen, die auf die Abklärung der für die Gewährung und Bemessung von Sozialhilfe massgebenden Verhältnisse abzielen (also prozessrechtlich um so genannte verfahrensleitende Anordnungen zur Klärung des anspruchbegründenden Sachverhalts), kann sich die Verweigerung oder die Einstellung von Sozialhilfe allenfalls dann rechtfertigen, wenn wegen der Missachtung der verfahrensleitenden Anordnung bestehende erhebliche Zweifel an der Bedürftigkeit nicht beseitigt werden können (Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe in der Fassung vom Dezember 2002 [SKOS-Richtlinien], Kap. A.8.4; Sozialhilfe-Behördenhandbuch in der Fassung vom Januar 2004, herausgegeben vom Sozialamt des Kantons Zürich, Ziff. 2.1.3 S. 3; VGr, 10. Juli 2003, VB.2003.00049, E. 4c). Wenn Sozialhilfeleistungen unter den dargelegten engen Voraussetzungen nicht nur gekürzt, sondern gänzlich eingestellt werden, erweist sich dies – namentlich bei Missachtung von der Abklärung der Verhältnisse dienenden Auflagen – auch insofern als verfassungsrechtlich unbedenklich, als es die betroffene Person unter solchen Umständen in der Hand hat, die Wiederaufnahme der Sozialhilfe durch ein kooperatives Verhalten herbeizuführen. In diesem Sinn ist denn auch im vorliegenden Fall die am 16. Dezember 2003 "mangels Nachweis der wirtschaftlichen Notlage" verfügte Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe per 31. Dezember 2003 mit der weiteren Anordnung verbunden worden, auf ein neues Unterstützungsgesuch werde (erst) wieder eingetreten, wenn die Beschwerdeführerin näher bezeichnete Unterlagen vorlege.

4.  

Die Vorinstanzen haben die Einstellung der Sozialhilfe per 31. Dezember 2003 in ihren Beschlüssen vom 16. Dezember 2003, 30. März 2004 und 19. August 2004 damit begründet, dass aufgrund von Ausführungen der Beschwerdeführerin in dem gegen den (früheren) Einspracheentscheid vom 9. September 2003 erhobenen Rekurs vom 21. Oktober 2003 der Verdacht aufgekommen sei, dass die Beschwerdeführerin entgegen ihren früheren Behauptungen Einkünfte aus selbstständiger Erwerbstätigkeit erzielt habe. Deswegen sei die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 5. November 2003 aufgefordert worden, an der auf den 26. November 2003 angesetzten Besprechung näher bezeichnete Unterlagen vorzulegen. Dieser Auflage sei sie nur ungenügend nachgekommen, weshalb die erheblichen Zweifel an ihrer Unterstützungsbedürftigkeit nicht beseitigt und die Leistungen per 31. Dezember 2003 androhungsgemäss eingestellt worden seien.

4.1 Der im Einspracheentscheid vom 9. September 2003 enthaltenen Bemerkung, zu den "eigenen Mitteln" gehöre "im Sinne der Selbsthilfe neben dem Einkommen und dem Vermögen der Hilfesuchenden (§ 16 Abs. 2 SHV) auch deren Arbeitskraft", hatte die Beschwerdeführerin in der Rekursschrift vom 21. Oktober 2003 unter anderem entgegengehalten: "Dieses 'kostbare Gut' Arbeitskraft und Zeit setze ich gerne ein, um raschmöglichst wieder finanzielle Unabhängigkeit zu erreichen. Genau daran arbeite ich auch bereits seit längerer Zeit, wenn auch derzeit noch ohne grosse finanzielle Einkünfte. Abgesehen davon bin ich nicht die Einzige, welche in der jetzigen Wirtschaftslage keine finanziell nennenswerte Einkünfte erzielt. Immerhin erwirtschafte ich derzeit das, was ich an materiellem und betrieblichem … Aufwand habe. Nicht jedoch die Miete und den Lebensunterhalt." Aufgrund dieser Aussagen durfte sich die Sozialbehörde, wie die Vorinstanz zutreffend erwogen hat, durchaus veranlasst sehen, die Einkommensverhältnisse der Beschwerdeführerin näher zu überprüfen und die weitere Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen vom Ergebnis dieser Abklärungen abhängig zu machen. Fest steht sodann, dass die Beschwerdeführerin anlässlich der Besprechung vom 26. November 2003 nicht alle Unterlagen, die von ihr mit Schreiben vom 5. November 2003 verlangt worden waren, vorlegte. Nicht eingereicht wurden die Steuererklärungen ab 2002 sowie die Geschäftsbuchhaltungen ab 1997. Auch bei Fehlen einer eigentlichen Buchhaltung wäre es der Beschwerdeführerin nach zutreffender Würdigung der Vorinstanzen möglich und zumutbar gewesen, innert der ihr angesetzten Frist Angaben über ihre Geschäftstätigkeit zu machen und diesbezügliche Belege einzureichen. Da im Schreiben vom 5. November 2003 für den Säumnisfall die Einstellung der Leistungen angedroht worden war, ist das fragliche Vorgehen der Sozialbehörde in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden.

Daran ändert nichts, dass die Sozialbehörde ihre ergänzende Untersuchung während des noch laufenden Rekursverfahrens betreffend den früheren Einspracheentscheid vom 9. September 2003 aufgenommen und die heute streitbetroffene Verfügung vom 16. Dezember 2003 noch vor Abschluss jenes Verfahrens (welches erst mit dem Rekursentscheid vom 18. Dezember 2003 abgeschlossen wurde) getroffen hat. Jenes Verfahren betraf ein anderes Thema, nämlich die Verweigerung der Gegenleistungspauschale im Rahmen des so genannten Chancenmodells, in das die Beschwerdeführerin vorläufig aufgenommen worden war, bzw. die in diesem Zusammenhang ebenfalls beschlossene Streichung des Grundbedarfs II.

4.2 Die Einstellung der Leistungen rechtfertigte sich allerdings nur dann, wenn die Einzelfallkommission im Zeitpunkt der Beschlussfassung am 16. Dezember 2003 aufgrund der damals vorliegenden unvollständigen Unterlagen annehmen durfte, die erheblichen Zweifel an der Bedürftigkeit der Beschwerdeführerin seien nicht beseitigt worden. Dies ist zu bejahen. Die diesbezügliche Beweiswürdigung der Einzelfallkommission war vertretbar.

4.3 In der Folge ist die Ausrichtung der wirtschaftlichen Hilfe an die Beschwerdeführerin ab März 2004 wieder aufgenommen worden. Hieraus kann diese jedoch bezüglich der streitbetroffenen Einstellung für die Monate Januar und Februar nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die Wiederaufnahme der Unterstützung erfolgte deswegen, weil die Beschwerdeführerin der mit der Einstellungsverfügung vom 16. Dezember 2003 verbundenen neuen Auflage (vgl. Disp.-Ziff. 2 jener Verfügung) nachgekommen war, indem sie im Januar 2004 die fehlenden Unterlagen nachgereicht und zudem anfangs März 2004 die zuständige Quartierberatungsstelle schriftlich zu Erkundigungen bei verschiedenen Grossbanken ermächtigt hatte (vgl. Schreiben der Beschwerdeführerin vom 4. Januar 2004 an das Sozialzentrum B mit Beilage zahlreicher Unterlagen; Ermächtigungserklärung der Beschwerdeführerin vom 10. März 2004; Schreiben des Sozialzentrums B vom 22. März 2004 an die Beschwerdeführerin mit beigelegter Bedarfsberechnung ab März 2004). Dies konnte jedoch die Rechtmässigkeit der Einstellungsverfügung nicht mehr infrage stellen. Einem Sozialhilfeempfänger, dem die Hilfe mangels Mitwirkung bei der Abklärung des massgebenden Sachverhalts bzw. mangels Nachweises der Bedürftigkeit zulässigerweise entzogen worden ist und der erst im Rechtsmittelverfahren die fehlenden Unterlagen nachreicht, steht kein Anspruch zu, dass die Sozialhilfe nahtlos – rückwirkend auf den Zeitpunkt der verfügten Einstellung – wieder aufgenommen wird. Mit der Anerkennung eines derartigen Anspruchs würde die Rechtsnatur des Leistungsentscheids in der Sozialhilfe (als eines Dauerverwaltungsakts, mit dem nicht über einen abgeschlossenen, sondern über einen zeitlich noch offenen Sachverhalt entschieden wird) verkannt. Zudem würde dies dazu führen, dass der Betroffene für seine Säumnis in dem der Einstellung vorangegangenen Verfahren keinerlei Nachteile zu vergegenwärtigen hätte.

5.  

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Die Gerichtskosten, welche die Beschwerdeführerin nach § 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG grundsätzlich vollumfänglich zu tragen hätte, sind im Hinblick auf die von der Beschwerdegegnerin verursachten zusätzlichen Umtriebe (vgl. vorne E. 2) gestützt auf § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG dieser zur Hälfte aufzuerlegen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart, Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, § 13 N. 20).

Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    600.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr.    660.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.

4.    Mitteilung an …