I.  

A. A ist seit mehr als drei Jahren arbeitslos. Die Sozialbehörde X gewährte ihm ab 1. August bis 30. September 2003 Sozialhilfe. Infolge wiederholter Verletzung der Auskunfts- und Mitwirkungspflicht und mehrmaliger Verweigerung, eine zumutbare Beschäftigung aufzunehmen, wurde der Anspruch auf Sozialhilfe wieder aberkannt. Mit schriftlichem Gesuch vom 15. Dezember 2003 beantragte A erneut wirtschaftliche Hilfe. Infolge eines Unfalls sei er arbeitsunfähig und könne keiner Beschäftigung nachgehen. Ein entsprechendes Arztzeugnis wurde von ihm am 23. Dezember 2003 eingereicht. Die Sozialbehörde X verfügte am 30. Dezember 2003 unter anderem, A sei ab 23. Dezember 2003 bis vorerst längstens 31. März 2004 wirtschaftliche Hilfe zu gewähren (Disp.-Ziff. 1). Sobald er arbeitsfähig sei, habe er umgehend die Beschäftigung beim Einsatzprojekt Jobbus aufzunehmen (Disp.-Ziff. 2). Bestehe nach dem 31. Dezember 2003 bei ihm eine Arbeitsunfähigkeit, sei diese umgehend vom behandelnden Arzt zu be­stätigen und dieser Arzt gegenüber der Sozialabteilung von der Schweigepflicht zu entbinden. Weitere Zahlungen seien von der Erfüllung dieser Auflage (Mitwirkungspflicht) abhängig (Disp.-Ziff. 3). Er werde angewiesen einen Termin zwecks Begutachtung zu vereinbaren und diesen Termin der Sozialabteilung zu bestätigen (Disp.-Ziff. 5). Falls er sich wiederholt diesen Auflagen wiedersetze, sei aufgrund des zu vermutenden Rechtsmissbrauches die Sozialhilfe umgehend einzustellen. Ein entsprechender Beschluss mit Rechtsmittelbelehrung würde ihm dann zugestellt (Disp.-Ziff. 6). Gegen diese Verfügung erhob A Rekurs an den Bezirksrat Y, welcher den Rekurs am 11. Februar 2004 abwies.

B. Die Sozialbehörde X erteilte dem Bezirksarzt-Stellvertreter Dr. med. B am 4. März 2004 den Auftrag, ein Gutachten zur gesundheitlichen Situation von A in Bezug auf dessen Arbeitsfähigkeit zu erstellen. Gleichentags entband A Dr. med. B gegenüber der Sozialabteilung X von seiner Schweigepflicht. In der Folge erschien A in Begleitung am 11. März 2004 bei Dr. med. B zu einer Konsultation. Zwei weiteren Terminen am 20. März und 1. April 2004 blieb er unentschuldigt fern. Der Gutachter befand am 13. April 2004, dass A ein äusserst unkooperativer Patient sei, der nicht fähig sei, seine eigenen Angelegenheiten zu führen. Laut eigener Aussage habe er im rechten Sprunggelenk Schmerzen, deren Ursache fraglich sei. Der Gutachter könnte diese mangels Kooperation des Patienten nicht beurteilen. Nach Ansicht des Gutachters sei A nicht voll arbeitsunfähig, eine Arbeit in beschränktem Mass (zum Beispiel Jobbus) könne ihm durchaus zugemutet werden. Den genauen Umfang könne er leider mangels Mitarbeit des Patienten nicht genau beurteilen, würde ihn aber vorläufig auf ca. 50 % festlegen.

C. Die Sozialbehörde X beschloss am 11. Mai 2004 die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe per 31. Mai 2004. Einem allfälligen Rekurs entzog sie die aufschiebende Wirkung.

II.  

Gegen diesen Beschluss erhob A am 6. Juni 2004 Rekurs an den Bezirksrat Y. Mit Präsidialverfügung vom 26. Juli 2004 stellte der Bezirksrat die aufschiebende Wirkung des Rekurses wieder her. Am 8. September 2004 beschloss der Bezirksrat die Gutheissung des Rekurses. Er hob den Beschluss vom 11. Mai 2004 auf und wies die Sache zur weiteren Abklärung im Sinne der Erwägungen und anschliessenden neuen Beschlussfassung an die Sozialbehörde X zurück. Er erwog, die Voraussetzungen zur Leistungseinstellung seien zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses nicht gegeben gewesen, was zur Gutheissung des Rekurses führe. Die Sozialbehörde werde aufgefordert abzuklären, welche Tätigkeiten dem Rekurrenten gegenwärtig zumutbar seien. Im Anschluss an diese Abklärung werde sie über das weitere Vorgehen neu zu beschliessen und dem Rekurrent insbesondere die Einstellung der Leistungen anzudrohen haben, falls er den dannzumal beschlossenen Anordnungen keine Folge leisten werde.

III.  

Hiergegen gelangte die Sozialbehörde X am 28. September 2004 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragt die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und die Bestätigung ihres eigenen Beschlusses vom 11. Mai 2004 betreffend Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe an A. Der Bezirksrat Y verzichtete auf eine Vernehmlassung. A liess sich nicht vernehmen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden im Sozialhilfebereich gestützt auf § 19c Abs. 2 in Verbindung mit § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen, namentlich im Bereich der Sozial- und Jugendhilfe, ist der Streitwert in der Regel der Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (RB 1998 Nr. 21, Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2. A., Zürich 1999, § 38 N. 5). Vorliegend geht es um die vollständige Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe, welche sich zum Zeitpunkt der Einstellung aus dem Lebensunterhalt zum Tagesansatz von Fr. 25.- bis Fr. 30.-, dem Tagestarif für die Notschlafstelle Z und den Gesundheitskosten zusammensetzte. Aufgerechnet auf ein Jahr ergibt sich ein den Betrag von Fr. 20'000.- übersteigender Streitwert, weshalb die Kammer zum Entscheid berufen ist (§ 38 Abs. 1 und Abs. 2 VRG). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Gemäss § 23 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) können Sozialhilfeleistungen mit Auflagen und Weisungen verbunden werden, insbesondere ist es zulässig vom Hilfesuchenden eine ärztliche oder therapeutische Untersuchung oder Behandlung zu verlangen (§ 23 lit. b SHG). Befolgt der Hilfesuchende Anordnungen der Fürsorgebehörde nicht, insbesondere gibt er über seine Verhältnisse keine oder falsche Auskunft, verweigert er die Einsichtnahme in seine Unterlagen, verwendet er Leistungen unzweckmässig oder missachtet er Auflagen und Weisungen, können die Leistungen gekürzt werden. Er muss zuvor auf die Möglichkeit einer Leistungskürzung schriftlich hingewiesen worden sein, wobei ein solcher Hinweis mit der Anordnung verbunden werden kann (§ 24 SHG). § 24 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) konkretisiert die gestützt auf § 24 SHG zulässigen Leistungskürzungen in quantitativer Hinsicht; danach darf dadurch der Lebensunterhalt des Hilfeempfängers und seiner Angehörigen nicht gefährdet werden.

2.2 Aus § 24 SHG und § 24 SHV kann nicht abgeleitet werden, die wirtschaftliche Hilfe dürfe bei der Missachtung von Anordnungen lediglich gekürzt, das heisst unter keinen Umständen vollständig eingestellt werden. Geht es um Missachtung von Anordnungen, die geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers zu verbessern, ist eine vollständige Einstellung der Leistungen allenfalls zulässig, wenn sich der Hilfeempfänger beharrlich weigert, eine ihm zumutbare Arbeitsstelle zu suchen und anzutreten; diesfalls rechtfertigt sich der Schluss, es liege keine Notlage im Sinn von § 14 SHG, jedenfalls keine Notlage im Sinn von Art. 12 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 vor; denn zur Annahme einer solchen Notlage, die den verfassungsrechtlichen Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe auslöst, genügt es nicht, dass die betroffene Person in Not gerät; der verfassungsrechtliche Anspruch auf Nothilfe setzt zusätzlich voraus, dass sie nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen (vgl. BGr, 4. März 2003, 2P.147/2002, E. 3.2). Geht es um die Missachtung von Anordnungen, die auf die Abklärung der für die Gewährung und Bemessung von Sozialhilfe massgebenden Verhältnisse abzielen (also prozessrechtlich um so genannte verfahrensleitende Anordnungen zur Klärung des anspruchbegründenden Sachverhalts), kann sich die Verweigerung oder die Einstellung von Sozialhilfe allenfalls dann rechtfertigen, wenn wegen der Missachtung der verfahrensleitenden Anordnung bestehende erhebliche Zweifel an der Bedürftigkeit nicht beseitigt werden können (Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe in der Fassung vom Dezember 2002, Kap. A.8.4; Sozialhilfe-Behördenhandbuch in der Fassung vom Januar 2004, herausgegeben vom Sozialamt des Kantons Zürich, Ziff. 2.1.3 S. 3; VGr, 10. Juli 2003, VB.2003.00049, E. 4c, www.vgrzh.ch). Wenn Sozialhilfeleistungen unter den dargelegten engen Voraussetzungen nicht nur gekürzt, sondern gänzlich eingestellt werden, erweist sich dies – namentlich bei Missachtung von der Abklärung der Verhältnisse dienenden Auflagen – auch insofern als verfassungsrechtlich unbedenklich, als es die betroffene Person unter solchen Umständen in der Hand hat, die Wiederaufnahme der Sozialhilfe durch ein kooperatives Verhalten herbeizuführen (VGr, 2. Dezember 2004, E. 3.2, www.vgrzh.ch, zur Publikation im RB 2004 vorgesehen).

3.  

3.1 Die Beschwerdeführerin begründet die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe damit, dass der Beschwerdegegner trotz intensiver Bemühungen ihrerseits, formeller Aufforderungen und Androhungen der Konsequenzen durch die Sozialbehörde seiner Mitwirkungspflicht nicht nachgekommen sei. Einerseits hätte seine Bedürftigkeit bis zum jetzigen Zeitpunkt nicht schlüssig beurteilt werden können, weil er die dafür notwendigen Unterlagen, wie zum Beispiel den Mietvertrag, einzureichen verweigere. Anderseits stelle sich der Beschwerdegegner auf den Standpunkt, er sei arbeitsunfähig, weigere sich aber seine Behauptung durch Arztzeugnisse zu belegen. Er verweigere auch die Entbindung der Schweigepflicht der behandelnden Ärzte gegenüber der Sozialbehörde.

3.2 Soweit sich die Sozialbehörde auf den Standpunkt stellt, der Beschwerdegegner habe seine Mitwirkungspflicht dadurch verletzt, dass er die notwendigen Unterlagen zur Abklärung seiner Bedürftigkeit nicht eingereicht habe, scheitert eine Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe an den formellen Voraussetzungen von § 24 SHG, wonach für die Missachtung von Auflagen und Weisungen eine Leistungskürzung schriftlich angedroht werden muss. Auf eine solche Leistungskürzung wurde der Beschwerdegegner jedoch in Hinblick auf das Einreichen der notwendigen Unterlagen nicht hingewiesen.

3.3 Die Sozialbehörde begründet ihre Leistungseinstellung denn auch in erster Linie damit, dass der Beschwerdegegner der Weisung, seine Arbeitsfähigkeit durch den Bezirksarzt-Stellvertreter abklären zu lassen, nicht nachgekommen sei.

3.3.1 Die Sozialbehörde erteilte dem Beschwerdegegner zwecks nachhaltiger Abklärung seiner Arbeitsfähigkeit und allfälliger notwendigen medizinischen oder psychiatrischen Massnahmen mit Präsidialverfügung vom 30. Dezember 2003 die Weisung, sich durch den Bezirksarzt begutachten zu lassen. Im Falle der Missachtung dieser Weisung wurde ihm die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe angedroht. Einen hiergegen erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat am 11. Februar 2004 ab. Damit erwuchs die Verfügung vom 30. Dezember 2003 in formeller Rechtskraft, weshalb die Zulässigkeit der Weisung im vorliegenden Verfahren nicht mehr überprüft werden darf. Mit der Weisung wurde dem Beschwerdegegner die Leistungseinstellung angedroht, womit die formellen Voraussetzungen einer Leistungseinstellung gemäss § 24 SHG erfüllt sind.

3.3.2 Umstritten ist zunächst einmal, ob der Beschwerdegegner seiner Mitwirkungspflicht bezüglich einer ärztlichen Begutachtung nachgekommen ist. Aus den Akten ergibt sich, dass der Beschwerdegegner sich am 4. März 2004 mit einer ärztlichen Begutachtung durch den Bezirksarzt-Stellvertreter einverstanden erklärt hat, indem er diesen gegenüber der Sozialbehörde von seiner ärztlichen Schweigepflicht entband. Insbesondere erklärte er sich auch implizit damit einverstanden, dass der Bezirksarzt-Stellvertreter seine Arbeitsfähigkeit abkläre. Der Gutachter erstellte sein Gutachten am 13. April 2004. Er stützte sein Gutachten auf diverse, ihm vorliegende medizinische Befunde und auf eine Konsultation vom 11. März 2004. Eine zweite Konsultation fand nicht statt, da der Beschwerdegegner einer solchen zweimal unentschuldigt fernblieb. Das Gutachten ist deshalb auch lückenhaft. Der Gutachter gelangte zum Schluss, dass es sich beim Beschwerdegegner um einen äusserst unkooperativen Patienten handelt, der nicht fähig sei, seine eigenen Angelegenheiten zu führen. Ebenfalls seien die Schmerzen des Patienten im rechten Sprunggelenk mangels Kooperation des Beschwerdegegners nicht zu beurteilen. Die Frage, ob der Beschwerdegegner arbeitsunfähig sei, beantwortete der Gutachter dahingehend, dass er denke, dass der Beschwerdegegner nicht voll arbeitsunfähig sei, dass ihm eine Arbeit in beschränktem Mass durchaus zugemutet werden könne. Den genauen Umfang könne er leider mangels Mitarbeit des Patienten nicht genau beurteilen, würde ihn aber vorläufig auf ca. 50 % festlegen.

3.3.3 Die Vorinstanz erwog, dass das Gutachten des Bezirksarzt-Stellvertreters aussagekräftig sei, obwohl der Arzt mangels Erscheinen seines Klienten keine weiteren Abklärungen vornehmen konnte. Folglich habe sich bezüglich Mitwirkungspflicht insofern etwas geändert, als die Arbeitsunfähigkeit im Zeitpunkt des angefochtenen Beschlusses hätte festgelegt werden können. Der Gutachter habe nämlich festgestellt, dass der Beschwerdegegner 50 % arbeitsfähig sei. Damit seien die Voraussetzungen zur Leistungseinstellung nicht erfüllt gewesen.

Die Beschwerdeführerin macht hiergegen geltend, dass der Beschwerdegegner seine Mitwirkungspflicht nicht erfüllt habe, da er nur einen Termin wahrgenommen habe, während er die weiteren Termine verpasst habe. Dies insbesondere unter dem Aspekt, dass der Bezirksarzt-Stellvertreter von der Sozialbehörde nicht den Auftrag einer Kurzbeurteilung der Arbeitsfähigkeit des Beschwerdegegners, sondern eine umfassende Begutachtung des Beschwerdegegners vornehmen sollte. Ausserdem ist sie der Meinung, dass die Angaben im Gutachten betreffend Arbeitsfähigkeit des Beschwerdegegners nicht aussagekräftig seien.

3.3.4 Die Sozialbehörde begründete die Anordnung einer Begutachtung in ihrer Präsidialverfügung vom 30. Dezember 2003 in erster Linie damit, dass die Arbeitsfähigkeit des Beschwerdegegners abgeklärt werde. Auch aus der Entbindung der Schweigepflicht durch den Beschwerdegenger ergibt sich, dass es bei der Begutachtung vor allem darum ging, die Arbeitsfähigkeit des Beschwerdegegners abzuklären. Die Weisung, sich begutachten zu lassen, hat somit keinen Selbstzweck, sondern diente dazu, die Arbeitsfähigkeit des Beschwerdegegners abklären zu lassen. Gelang es demnach dem Gutachter die Arbeitsfähigkeit des Beschwerdegegners abzuklären, spielt es keine Rolle, ob sich der Beschwerdegegner bei der Begutachtung kooperativ zeigte oder nicht. Eine Einstellung der Sozialhilfeleistungen alleine deswegen, weil der Beschwerdegegner bei der Begutachtung nicht hinreichend mitgewirkt hat, ist unzulässig, wenn der Gutachter die Arbeitsfähigkeit trotz mangelnder Kooperation feststellen konnte.

3.3.5 Zu prüfen ist demnach, ob das Gutachten auf die Frage der Arbeitsfähigkeit des Beschwerdegegners eine hinreichende Antwort gibt. Die Vorinstanz gelangte zum Ergebnis, dass sich aus dem Gutachten entnehmen lasse, dass der Beschwerdegegner zu 50 % arbeitsfähig sei. Diese Beurteilung der Vorinstanz ist vertretbar. Auch wenn der Gutachter keine vollständige Beurteilung des Beschwerdegegners vornehmen konnte, stellte er insbesondere gestützt auf die ihm vorliegenden medizinischen Akten offensichtlich fest, dass der Beschwerdegegner zwar nicht vollständig, aber zumindest teilweise arbeitsfähig sei, ansonsten er die Frage nach der Arbeitsfähigkeit nicht hätte beantworten dürfen. Diese Einschätzung findet ihre Bestätigung in der Beurteilung durch Dr. med. C von der Klinik D, der zum Ergebnis gelangte, dass dem Beschwerdegegner eine sitzende Tätigkeit möglich sein sollte, während er über die Möglichkeit einer stehenden Tätigkeit zum jetzigen Zeitpunkt keine Auskunft geben konnte. Damit besteht für das auf Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht kein Anlass einzugreifen (§ 50 VRG).

3.4 Schliesslich begründet die Sozialbehörde ihre Leistungseinstellung auch damit, dass der Beschwerdegegner aufgrund der Präsidialverfügung vom 30. Dezember 2003 verpflichtet sei, umgehend die Beschäftigung beim Einsatzprojekt Jobbus aufzunehmen, sobald seine Arbeitsfähigkeit feststehe. Dabei verkennt die Beschwerdeführerin, dass dem Beschwerdegegner zum Zeitpunkt der streitbetroffenen Verfügung vom 11. Mai 2004 das Gutachten vom 13. April 2004 gar noch nicht bekannt gemacht worden war (vgl. Schreiben des Beschwerdegegners vom 17. August 2004). Der Beschwerdeführer wusste am 11. Mai 2004 also noch nicht, dass der Bezirksarzt-Stellvertreter festgestellt hatte, dass er zu 50 % arbeitsfähig sei. Damit kann ihm aber auch nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass er am 11. Mai 2004 noch keine Beschäftigung beim Einsatzprojekt Jobbus aufgenommen hat. Entgegen der Auffassung des Bezirksrats muss die Sozialbehörde jedoch nicht mehr eine neue Weisung erteilen, worin der Beschwerdegegner aufgefordert wird, am Einsatzprojekt Jobbus teilzunehmen, da – wie die Sozialbehörde zu Recht ausführt – die Präsidialverfügung vom 30. Dezember 2003 immer noch ihre Gültigkeit hat. Nachdem dem Beschwerdeführer nun bekannt ist, dass das Gutachten des Bezirksarzt-Stellvertreters ergab, dass er zu 50 % arbeitsfähig sei, ist er gestützt auf Disp.-Ziff. 2 der Präsidialverfügung vom 30. Dezember 2003 verpflichtet, sich unverzüglich beim Einsatzprojekt Jobbus zu melden, da gemäss aktueller Aktenlage kein Arztzeugnis besteht, dass ihm eine Arbeitsunfähigkeit von mehr als 50 % attestiert. Sollte der Beschwerdegegner dieser Pflicht nicht nachkommen, könnte die Beschwerdeführerin die Sozialhilfe mit neuem Beschluss einstellen. Im Übrigen kann angemerkt werden, dass es der Sozialbehörde natürlich unbenommen ist, die Arbeitsfähigkeit des Beschwerdegegners erneut abklären zu lassen.

4.  

Die Beschwerde ist demnach teilweise gutzuheissen. Da die Beschwerdeführerin überwiegend unterliegt, rechtfertigt es sich, ihr die Kosten dieses Verfahrens gesamthaft aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen. Im Übrigen wird sie abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    800.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr.    860.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Mitteilung an …