Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00549

Die Bausektion der Stadt Zürich erteilte der E AG am 16. Juli 2003 die Baubewilligung für eine Basisstation des UMTS-Mobilfunknetzes auf dem Gebäude L-Strasse 01 in Zürich. Dagegen rekurrierten A und B als Gesamteigentümer der Liegenschaft L-Strasse 02 sowie C als Miteigentümer der Liegenschaft L-Strasse 03 gemeinsam an die Baurekurskommission I. Mit Entscheid vom 12. November 2004 wies diese den Rekurs ab und bestätigte den Beschluss der Bausektion im beurteilten Umfang.

II.

Am 16. Dezember 2004 erhoben A, B und C beim Verwaltungsgericht gemeinsam Beschwerde gegen den Entscheid der Baurekurskommission und beantragten,

"1. Es sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur Ergänzung und neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

2. Eventuell sei die private Beschwerdegegnerin zu verpflichten, auf ihre Kosten nach erfolgter Inbetriebnahme der Anlage sowohl eine Abnahmemessung als auch periodische Kontrollmessungen bei den Liegenschaften L-Strasse 02 und 03 durchzuführen.

3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (auch für das Rekursverfahren) zulasten der privaten Beschwerdegegnerin."

Die Bausektion der Stadt Zürich stellte in ihrer Beschwerdeantwort vom 25. Januar 2005 Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellte die Baurekurskommission ohne Begründung am 3. Februar 2005. Die E AG beantragte mit Beschwerdeantwort vom 7. Februar 2005, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden abzuweisen.

Mit Präsidialverfügung vom 15. Juli 2005 wurde die Bausektion aufgefordert, dem Verwaltungsgericht die Berechnungsgrundlagen für die Ermittlung des Anlageperimeters einer benachbarten Mobilfunkanlage der G AG auf dem Gebäude L-Strasse 04 einzureichen. Die Beschwerdeführenden nahmen mit Eingabe vom 9. September 2005 zum eingereichten Standortdatenblatt Stellung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

Die Beschwerdeführenden sind Gesamt- bzw. Miteigentümer von Liegenschaften in der Nachbarschaft des Baugrundstücks. Sie sind damit von der angefochtenen Baubewilligung mehr als irgendwelche Dritte oder die Allgemeinheit in ihren eigenen tatsächlichen oder rechtlichen Interessen betroffen und zur Beschwerde legitimiert. Auf die form- und fristgerechte Beschwerde ist deshalb einzutreten.

Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass sich die von der projektierten Basisanlage ausgehende elektromagnetische Strahlung nachteilig auf ihre Liegenschaften auswirke. Sie beanstanden übermässige Immissionen mit der Folge eines Nutzungsverbots auf der Dachterrasse des Gebäudes L-Strasse 02 sowie eine ungenügende Ermittlung der Strahlenbelastung für die Liegenschaft L-Strasse 03 wegen des Nichteinbezugs einer benachbarten Sendeanlage. Ferner verlangen sie zusätzliche Abnahme- und Kontrollmessungen.

2.1 Nichtionisierende Strahlung, die durch technische Anlagen erzeugt wird, ist in erster Linie durch Massnahmen bei der Quelle zu begrenzen (Art. 11 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 [USG]). Die Begrenzung erfolgt zunächst im Rahmen der Vorsorge – unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung – so weit, als es technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden, werden die Emissionsbegrenzungen verschärft (Art. 11 Abs. 3 USG). Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen – das heisst als Massstab für die verschärfte Begrenzung der Emissionen nach Art. 11 Abs. 3 USG – legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG).

In Ausführung dieser Bestimmungen sieht die Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) einerseits Immissionsgrenzwerte vor, die überall eingehalten werden müssen, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV). Anderseits legt sie für Mobilfunkstationen Anlagegrenzwerte fest, die im Gegensatz zu den Immissionsgrenzwerten nur an Orten mit empfindlicher Nutzung (Art. 3 Abs. 3 NISV) einzuhalten sind (Anhang 1 Ziff. 65 NISV) und nur für die von einer einzelnen Anlage erzeugte Strahlung gelten (Art. 3 Abs. 6 NISV).

Zur Ermittlung der Immissionen einer Mobilfunkanlage reicht deren Inhaber der Bewilligungsbehörde ein Standortdatenblatt ein, das die notwendigen technischen und betrieblichen Daten sowie Angaben über die an den massgeblichen Immissionsorten erzeugte Strahlung enthält (Art. 11 NISV). Vorliegend hat die private Beschwerdegegnerin der Baubehörde ein vom 20. Mai 2003 datiertes revidiertes Standortdatenblatt eingereicht, nach welchem die von der Anlage ausgehende elektromagnetische Strahlung an keinem Ort, wo sich normalerweise Menschen aufhalten, zu einer Überschreitung der Immissionsgrenzwerte führt. Der Anlagegrenzwert ist ebenfalls an allen in Frage kommenden Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) eingehalten, wenn auch beim OMEN Nr. 15 nur relativ knapp (84,3 % des Anlagegrenzwerts). Die Baubehörde hat daher mit der Baubewilligung angeordnet, dass an diesem Immissionspunkt sowie an zwei weiteren, relativ stark belasteten Orten (Nrn. 8 und 13) innert zwei Monaten nach Inbetriebnahme der Anlage eine Kontrollmessung durchzuführen ist.

2.2 Mit Bezug auf die Dachterrasse des Gebäudes L-Strasse 02 weisen die Beschwerdeführenden darauf hin, dass die Dachterrasse der angrenzenden Liegenschaft L-Strasse 01 (Standort der projektierten Anlage) im Baubescheid mit einem Betretungsverbot belegt worden sei, weil dort mit einer Überschreitung der Immissionsgrenzwerte gerechnet werde. Es sei widersprüchlich und lebensfremd, anzunehmen, dass die direkt daneben liegende Dachterrasse von Nr. 02 weiterhin gefahrlos betreten werden könne. Überdies seien Dachterrassen entgegen der bisherigen Rechtsprechung als Orte mit empfindlicher Nutzung im Sinn von Art. 3 Abs. 3 NISV zu behandeln, an welchen auch der Anlagegrenzwert eingehalten werden müsse.

Die Vorinstanz hat die Rechtsprechung zur Anwendung der Anlagegrenzwerte auf Dachterrassen und vergleichbare Orte zutreffend wiedergegeben (E. 12.4). Die Beschwerdeführenden bringen nichts vor, was eine Überprüfung dieser Rechtsprechung erfordern würde. Ihr Einwand, dass Dachterrassen von Bürogebäuden ebenso intensiv genutzt würden wie jene von Wohnhäusern und sich daher keine unterschiedliche Behandlung rechtfertige, ist schon deswegen nicht stichhaltig, weil nach der Rechtsprechung auch Dachterrassen von Wohnbauten nicht als Orte mit empfindlicher Nutzung gelten. Der von den Beschwerdeführenden zitierte Entscheid BEZ 2001 Nr. 62 ist durch die neuere Rechtsprechung, wie in den vorinstanzlichen Erwägungen dargestellt, überholt.

Auch die wiederholt vorgebrachte Kritik der Vorinstanz an dieser Rechtsprechung erscheint im Übrigen nicht als gerechtfertigt. Zwar trifft es zu, dass die Bestimmungen von USG und NISV "nicht Räume, sondern Menschen vor zu hoher elektromagnetischer Strahlung ... schützen" wollen. Beim Entscheid darüber, welches Mass an Schutz den Menschen an bestimmten Aufenthaltsorten zu gewährleisten ist, steht dem Verordnungsgeber jedoch ein erhebliches Ermessen zu. Dabei darf er neben der mutmasslichen Aufenthaltsdauer und dem Schutzbedürfnis an den betreffenden Orten auch berücksichtigen, wieweit Aufenthaltsorte durch praktische Massnahmen geschützt werden können und ob eine Vorschrift eine einfache Abgrenzung des Anwendungsbereichs ermöglicht. Wenn der Verordnungsgeber in Anbetracht dessen eine Lösung gewählt hat, bei welcher grundsätzlich nur Räume in Gebäuden den erhöhten Schutz der Anlagegrenzwerte geniessen, so hat er damit das ihm zustehende Ermessen nicht überschritten. Dies allein – nicht die aus der Sicht einer Rechtspflegeinstanz wünschbarste Lösung – ist massgeblich.

Auf der Dachterrasse des Gebäudes L-Strasse 02 müssen somit nur die Immissionsgrenzwerte eingehalten werden. Nach den Berechnungen des Standortdatenblatts ist das ohne weiteres der Fall. Das Betretungsverbot auf der benachbarten Dachterrasse von Nr. 01 rührt daher, dass in der unmittelbaren Nähe der Antennen mit einer Überschreitung der Immissionsgrenzwerte zu rechnen ist. Bereits am Berechnungspunkt 01 (Aufgang zur Dachterrasse) beträgt die errechnete elektrische Feldstärke jedoch nur noch 39,43 V/m bzw. 65 % des zulässigen Werts, und auf der Dachterrasse von Nr. 02, die in derselben Richtung etwas weiter entfernt liegt, ist daher ein noch geringerer Wert zu erwarten. Mit einer Überschreitung der Immissionsgrenzwerte auf dem Dach der Beschwerdeführenden ist somit nicht zu rechnen. Auch für die von ihnen befürchteten Nutzungsbeschränkungen besteht kein Anlass.

2.3 Die Beschwerdeführenden befürchten sodann, dass beim Gebäude L-Strasse 03 eine Überschreitung des Anlagegrenzwerts eintrete, weil eine auf dem Gebäude L-Strasse 04 geplante Antennenanlage der G AG nicht in die Immissionsberechnung einbezogen worden sei.

Der Anlagegrenzwert dient, wie die Vorinstanz zutreffend dargelegt hat (E. 12.6), als Massstab für die Emissionsbegrenzung der von einer Anlage allein erzeugten Strahlung (Art. 3 Abs. 6 NISV). Das entspricht seiner Grundlage im Vorsorgeprinzip gemäss Art. 11 Abs. 2 USG, welches ebenfalls auf die Begrenzung der Emissionen der einzelnen Anlage abzielt. Die Verordnungsregelung schliesst daher nicht aus, dass an einem Ort mit empfindlicher Nutzung eine Belastung über dem Anlagegrenzwert resultiert, falls mehrere Anlagen unabhängig voneinander auf diesen einstrahlen.

Nach Ziff. 62 Abs. 1 Anhang 1 zur NISV gelten Sendeanlagen, die in einem engen räumlichen Zusammenhang, namentlich auf dem Dach desselben Gebäudes, stehen, als eine einheitliche Anlage, deren Emissionen mit Blick auf die Einhaltung des Anlagegrenzwerts zusammengerechnet werden. In einer Vollzugsempfehlung des Bundesamts für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) wird diese Regel dahin gehend präzisiert, dass alle innerhalb eines sogenannten Anlageperimeters liegenden Sendeantennen zur gleichen Anlage zu rechnen sind (vgl. die ausführliche Darstellung in den Erwägungen der Vorinstanz, E. 12.6). Dieser Anlageperimeter, der unter anderem von der Sendeleistung abhängt, wurde für die vorliegend projektierte Basisstation mit einem Radius von 37 m berechnet (Standortdatenblatt, S. 7; EBRK, E. 12.6). Die projektierten Antennen auf dem Gebäude L-Strasse 04 liegen unbestrittenermassen ausserhalb dieses Bereichs.

Die Beschwerdeführenden machen sinngemäss geltend, dass für die Bestimmung der zusammengehörenden Sendeantennen nicht nur der Anlageperimeter der hier strittigen Basisstation, sondern auch jener der projektierten Antennen auf dem Gebäude L-Strasse 04 berücksichtigt werden müsse. Eine solche Berechnungsweise ist in der Vollzugsempfehlung des BUWAL nicht vorgesehen. Es fragt sich aber, ob sie nicht dennoch zutreffend sei, denn für den Entscheid darüber, ob die beiden Antennen zur selben Anlage gehören, dürfte es nicht wesentlich darauf ankommen, aus welcher Blickrichtung die Berechnung vorgenommen wird. Die Frage kann hier jedoch offen gelassen werden. Gemäss dem Standortdatenblatt der Anlage L-Strasse 04 weist der Anlageperimeter der Antennen auf dem Gebäude L-Strasse 04 einen Radius von 47 m auf, womit die hier strittige Anlage auch ausserhalb des Perimeters jener Anlage liegt.

Die Beschwerdeführenden beanstanden die Angaben des Standortdatenblatts in ihrer Stellungnahme vom 9. September 2005 nicht, bringen jedoch vor, die den Anlageperimeter beeinflussenden Werte der Sendeleistung und Senderichtung liessen sich nach Belieben korrigieren, womit auch der Anlageperimeter veränderbar sei. Werde dies ausser Acht gelassen, sei die Ermittlung des Anlageperimeters lebensfremd und damit verfassungswidrig. Diesbezüglich ist jedoch wie bei der Ermittlung der übrigen Immissionen darauf hinzuweisen, dass Änderungen von Sendeleistung und Senderichtung über die in der Baubewilligung festgelegten Grenzen hinaus nicht zulässig sind; den Anlagebetreibern kann nicht von vornherein unterstellt werden, dass sie diese Regel missachten. Inwieweit diese Praxis verfassungswidrig sein könnte, ist nicht erkennbar.

Es besteht damit kein Anlass, die Immissionen der beiden Anlagen zusammenzurechnen. Unter diesen Umständen kann auch offen bleiben, ob die Anlage L-Strasse 04 beim Gebäude L-Strasse 03 des Beschwerdeführers 3 tatsächlich eine Belastung von 3.26 V/m verursacht, wie die Beschwerdeführenden annehmen, denn mit diesem Wert ist der für jene Anlage geltende Anlagegrenzwert klarerweise eingehalten.

2.4 In der Baubewilligung wurden für den Ort mit empfindlicher Nutzung Nr. 15 (Büros im obersten Geschoss von L-Strasse 03) sowie für zwei weitere, relativ stark belastete Orte (OMEN Nrn. 8 und 13) Kontrollmessungen innert zwei Monaten nach Inbetriebnahme der Anlage angeordnet. Die Beschwerdeführenden sind der Meinung, dass eine Kontrollmessung auch für die Dachterrasse von L-Strasse 02 erforderlich sei und dass die Messungen überdies nicht nur einmalig, sondern periodisch durchzuführen seien. Diese Begehren wurden erstmals im Verfahren vor Verwaltungsgericht erhoben, weshalb fraglich erscheint, ob sie noch zulässig sind. Sie erweisen sich jedoch ohne weiteres als unbegründet.

Auf der Dachterrasse des Gebäudes L-Strasse 02 ist nach dem Gesagten kein Anlagegrenzwert einzuhalten, sondern es genügt die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte (vorn, E. 2.2). Kontrollmessungen zur Einhaltung des Anlagegrenzwerts (Art. 12 Abs. 2 NISV) sind schon aus diesem Grund nicht erforderlich. Sodann beträgt die errechnete elektrische Feldstärke, wie erwähnt, bereits beim Aufgang zur benachbarten Dachterrasse von L-Strasse01 (Berechnungspunkt 01), die näher an der Antenne liegt, nur 65 % des Immissionsgrenzwerts. Für die Anordnung einer Abnahmemessung besteht daher kein Anlass.

Mit der Baubewilligung werden nach gefestigter Praxis regelmässig nur Abnahmemessungen nach der Inbetriebnahme der Anlage angeordnet. Nur ausnahmsweise, wenn von vornherein mit einer Änderung der Verhältnisse zu rechnen ist, sehen die Behörden zuweilen schon zum Bewilligungszeitpunkt zusätzliche Messungen vor. Darüber hinaus haben die mit dem Vollzug der NISV betrauten Instanzen zwar auch die fortdauernde Aufgabe, die Einhaltung der Emissionsbegrenzungen zu überwachen (Art. 12 NISV). Diese Pflicht erfüllen sie jedoch nicht durch periodische Messungen bei jeder Anlage und an allen Orten mit empfindlicher Nutzung, sondern sie beschränken sich auf stichprobenweise Kontrollen an ausgewählten Standorten. Angesichts des hohen Aufwands, der mit den Messungen verbunden ist, erscheint dieses Vorgehen unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit als gerechtfertigt.

Das Baugrundstück und seine Umgebung liegen innerhalb der Kernzone City in einem Ortsbild von überkommunaler Bedeutung. Für die Gestaltung der Anlage gelten daher unbestrittenermassen die erhöhten Anforderungen von § 238 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; vgl. den Entscheid der Vorinstanz, E. 15.2).

Die Beschwerdeführenden hatten vor der Vorinstanz geltend gemacht, dass das Bauvorhaben diesen Anforderungen nicht genüge. Der Antennenstandort sei gut einsehbar und stehe exponiert in der baulichen Umgebung; die Anlage wirke daher an dieser Stelle deplatziert und nehme keine Rücksicht auf die Schutzobjekte in der näheren Umgebung. Zum Beweis beantragten sie die Durchführung eines Augenscheins.

Die Vorinstanz gelangte ohne Augenschein zur Auffassung, dass sich die Anlage durchaus hinreichend im Sinn von § 238 Abs. 1 und 2 PBG in die bauliche Umgebung einordne. Sie hielt fest, das Standortgebäude sei Teil des ausgesprochen urban geprägten Erscheinungsbilds der L-Strasse. Auf den Dächern der zumeist grossvolumigen Baukörper seien oftmals technische Aufbauten oder Einrichtungen zu finden. Aufgrund des erheblichen Höhenunterschieds zwischen Strassenniveau und Dachbereich seien diese zumeist von der Fassade zurückversetzten Installationen jedoch für die Passanten kaum sichtbar. Das gelte auch für die geplante, rund 5 m hohe Antenne, die 4 m von der strassenseitigen Fassade zurückversetzt sei. Unter diesen Umständen seien auch keine zusätzlichen Massnahmen wie etwa eine Kaschierung in einem "Pseudokamin" notwendig (E. 15.3).

Die Beschwerdeführenden erheben mit der Beschwerde keine Einwendungen gegen die materiellen Überlegungen der Vorinstanz, sondern beanstanden einzig, dass diese keinen Augenschein durchgeführt habe. Sie erblicken darin eine Verletzung ihres Beweisführungsanspruchs sowie eine ungenügende Feststellung des Sachverhalts.

Die Feststellungen, auf welche die Baurekurskommission ihren Entscheid stützt, konnte sie jedoch zulässigerweise ohne Durchführung eines Augenscheins treffen. Die geschilderten Verhältnisse im fraglichen Bereich der L-Strasse sind ihr aus ihrer Arbeit bestens bekannt und werden auch von den Beschwerdeführenden nicht bestritten. Was sodann die Sichtbarkeit der geplanten Anlage anbelangt, so lässt sich diese aufgrund der Pläne leicht beurteilen: Die Strasse ist an jener Stelle rund 23 m breit und die Fassade des Standortgebäudes 17,2 m hoch (vgl. die Pläne act. 9/10.2 und 9/10.3). Der massive Teil des Antennenmasts mit den daran befestigten Antennenelementen erhebt sich ca. 4,75 m über das Gebäude; lediglich eine dünne Stabantenne ragt noch 1 m höher auf. Der Standort des Masts ist von der strassenseitigen Fassade ca. 4,9 m zurückversetzt, die höchstgelegenen Antennenelemente liegen noch ca. 4,5 m von der Fassade zurück. Aufgrund der geometrischen Verhältnisse wird somit ein Passant auf der gegenüber liegenden Strassenseite lediglich das oberste Ende der Anlage sehen können, wie die Vorinstanz zutreffend festgestellt hat.

Unter diesen Umständen durfte die Vorinstanz auf die Durchführung eines Augenscheins verzichten. Eine Verletzung von Parteirechten der Beschwerdeführenden lässt sich in ihrem Vorgehen nicht erkennen.

Der Entscheid der Vorinstanz wäre im Übrigen auch materiell nicht zu beanstanden. Wenn sie aufgrund der genannten Feststellungen die wenig substanziierten Einwendungen der Beschwerdeführenden für nicht stichhaltig hielt und zum Schluss gelangte, die städtische Baubehörde habe ihren Ermessensspielraum mit Bezug auf § 238 Abs. 2 PBG nicht überschritten, so erscheint dies aus der Sicht des Verwaltungsgerichts, dessen Überprüfung auf die Kontrolle der Rechtmässigkeit beschränkt ist (§ 50 PBG), als zulässig.

Die Beschwerde ist demnach abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Sie sind ferner je dazu zu verpflichten, der privaten Beschwerdegegnerin eine angemessene Parteientschädigung von Fr. 500.- (insgesamt Fr. 1'500.-, Mehrwertsteuer inbegriffen) zu entrichten (§ 17 Abs. 2 VRG).

Den Beschwerdeführenden steht, soweit sie eine Verletzung von Bundesumweltrecht geltend machen, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zur Verfügung.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    210.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'210.--     Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden zu je einem Drittel unter solidarischer Haftung für den gesamten Betrag auferlegt.

4. Die Beschwerdeführenden werden je verpflichtet, der Beschwerdegegnerin Nr. 1 eine Parteientschädigung von Fr. 500.- (insgesamt Fr. 1'500.-, Mehrwertsteuer inbegriffen) zu entrichten.

5. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

6. Mitteilung an …