I.  

A. A wurde wegen Verdachts auf Betäubungsmittelhandel am 3. April 2003 verhaftet. Anlässlich der Hausdurchsuchung konnte in seiner Wohnung ein Gramm Heroin sichergestellt werden. Bei der polizeilichen Befragung gab A zu, dass das sichergestellte Heroin ihm gehöre, er habe es konsumieren wollen. Betäubungsmittel konsumiere er seit etwa einem halben Jahr, Heroin etwas häufiger (im Zeitraum von einer bis eineinhalb Wochen ein Gramm) als Marihuana (ein bis zwei Mal monatlich).

Gestützt auf den Polizeirapport vom 4. April 2003 entzog die Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons Zürich (DSS; Strassenverkehrsamt, Abteilung Administrativmassnahmen) A am 13. Mai 2003 den Führerausweis vorsorglich im Sinn von Art. 35 Abs. 3 der Verkehrszulassungsverordnung vom 27. Oktober 1976 (VZV).

B. Am 15. Juli 2003 wurde A durch das Institut für Rechtsmedizin der Universität Zürich (IRM) einer verkehrsmedizinischen Untersuchung unterzogen. Das IRM kam im Gutachten vom 19. August 2003 zum Schluss, dass klare Hinweise für einen möglichen Missbrauch von Drogen vorlägen. Bezüglich des ebenfalls kontrollierten Alkoholkonsums bestünden Unklarheiten; erhöhte Laborparameter könnten auf eine festgestellte Hepatitis B, aber auch auf einen möglichen Alkoholmissbrauch zurückzuführen sein. Aufgrund dieser Umstände könne zwar die Zulassung zum Verkehr bejaht werden, allerdings könne auf Auflagen nicht verzichtet werden.

Mit Verfügung vom 11. November 2003 wurde der vorsorgliche Ausweisentzug wieder aufgehoben, gleichzeitig auferlegte die DSS nach Empfehlung des IRM A die Einhaltung bzw. Weiterführung der Drogenabstinenz unter ärztlicher Aufsicht mit monatlich zweimaliger Urinprobe (Ziff. 2a) sowie die Behandlung und Verlaufskontrolle der festgestellten Lebererkrankung bei regelmässiger Bestimmung der Laborparameter CDT (Carbohydrate Deficient Transferrin), Gamma-GT (Gamma-Glutamyl-Transfe­rase), GOT (Glutamat-Oxalacetat-Transaminase), GPT (Glutamat-Pyruvat-Transaminase), MCV (mean corpuscular volume) alle sechs bis acht Wochen (Ziff. 2b). Ein erster ärztlicher Bericht über beide Massnahmen war nach einem halben Jahr zu erstatten (Ziff. 2c). Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.

II.  

Mit Rekurs vom 12. Dezember 2003 gelangte A an den Regierungsrat und liess diesem die Aufhebung der Anordnung betreffend Drogenabstinenz, zweimonatlicher Urinproben, Behandlung und Verlaufskontrolle der Lebererkrankung sowie der Anordnung eines ärztlichen Berichts beantragen. Mit Entscheid vom 10. November 2004 wies der Regierungsrat den Rekurs ab, wiederum unter Entzug der aufschiebenden Wirkung.

III.  

Mit rechtzeitiger Beschwerde vom 17. Dezember 2004 beschränkte sich A darauf, dem Verwaltungsgericht unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin zu beantragen, die Behandlung und Verlaufskontrolle der Lebererkrankung und "jegliche andere Massnahmen betreffend Alkoholmissbrauchs-Prophy­laxe" aufzuheben. Zudem verlangte er die Erstattung der Kosten für die "Alkoholmissbrauchskontrolle" sowie die Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung. Ferner beantragte der Beschwerdeführer die Einräumung einer Frist zwecks ausführlicherer Beschwerdebegründung. Letzteres Begehren wurde bereits mit Zwischenverfügung vom 21. Dezember 2004 abgewiesen. Nach durchgeführter Vernehmlassung – das Strassenverkehrsamt und der Regierungsrat beantragten am 5. Januar 2005 bzw. am 18. Januar 2005 je Abweisung der Beschwerde – wurde mit Präsidialverfügung vom 27. Januar 2005 das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung gutgeheissen.

Die Parteivorbringen sowie die Ausführungen des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses werden – soweit erforderlich – nachstehend wiedergegeben.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Die grundsätzliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung von Beschwerden gegen administrative Massnahmen im Strassenverkehr findet ihre Grundlage in § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Die Behandlung entsprechender Beschwerden erfolgt gemäss § 38 Abs. 2 lit. a VRG durch den Einzelrichter. Nach § 38 Abs. 3 Satz 2 VRG ist die einzelrichterliche Beurteilung indessen ausgeschlossen, wenn Entscheide des Regierungsrats angefochten sind. Nachdem hier Letzteres der Fall ist, hat die Geschäftserledigung in Dreierbesetzung zu erfolgen (vgl. § 38 Abs. 1 VRG).

1.2 Nachdem der Beschwerdeführer auf eine Anfechtung der Auflagen betreffend Drogenmissbrauch ausdrücklich verzichtet (Beschwerdeschrift, Ziff. 6), sind im vorliegenden Verfahren lediglich noch die Kontrollen bezüglich Alkoholmissbrauch umstritten. Diesbezüglich verlangte der Beschwerdeführer in seiner Rekursschrift ausschliesslich die Aufhebung der Behandlung und Verlaufskontrolle der Lebererkrankung. Mit der Beschwerde hält der Beschwerdeführer an diesem Antrag fest, verlangt aber neu, es seien "jegliche andere Massnahmen betreffend Alkoholmissbrauchs-Prophylaxe" aufzuheben. Der im Beschwerdeverfahren erweiterte Antrag kann sich demnach nur auf die Bestimmung der Laborparameter beziehen. Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens kann einerseits nur sein, was auch Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war, anderseits bestimmt sich der Streitgegenstand nach der im Rekursantrag enthaltenen Rechtsfolgebehauptung. Bei nicht allzu strenger Auslegung des im Rekursverfahren gestellten Antrags bzw. der dazugehörigen Begründung – auch die Vorinstanz behandelte die Eingabe als gegen die Verlaufskontrolle und die Laboruntersuchung gerichtet – ist davon auszugehen, dass im Rekursverfahren der Wille auf Aufhebung beider Massnahmen genügend zum Ausdruck kam.

2.  

2.1 Der Beschwerdeführer machte nach Ablauf der Beschwerdefrist mehrere Eingaben. Sie sind als verspätete Vorbringen nicht zu berücksichtigen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 53 N. 15 und § 54 N. 8). Gegenstand der Beschwerde ist die Rechtmässigkeit der Auflage gemäss Ziff. 2b in der Verfügung vom 11. November 2003, welche aufgrund des damaligen Aktenstands zu beurteilen ist. Später gewonnene Erkenntnisse sind nicht in diesem Verfahren zu prüfen. Solche in Betracht zu ziehen ist Sache der Beschwerdegegnerin, wenn sie die Weiterführung oder Aufhebung der angefochtenen Auflage prüft; sie hat die Berücksichtigung der späteren Entwicklung in der angefochtenen Verfügung auch ausdrücklich vorbehalten.

2.2 Der nicht näher bezifferte Antrag auf Rückerstattung der Kosten für den Aufwand der Alkoholmissbrauchskontrolle ist, weil damit ein Schadenersatzanspruch eines Privaten gegen den Staat geltend gemacht wird, Sache der Zivilgerichte (§ 2 Abs. 1 VRG) und kann nicht in diesem Verfahren gestellt werden. Es hilft dem Beschwerdeführer in diesem Punkt nichts, dass sowohl im Rekurs- wie auch im Beschwerdeverfahren der Antrag "unter Kosten- und Entschädigungsfolge" gestellt wurde, da dieser immer nur einem auf den Rechtsverfolgungsaufwand bezogenen Antrag auf Parteientschädigung entspricht (vgl. Kölz/ Bosshart/Röhl, § 17 N. 1). Ob der Antrag auf Rückerstattung der Kosten nicht auch einer unzulässigen Erweiterung der im Rekursantrag enthaltenen Rechtsfolgebehauptung gleichkäme, kann dahingestellt bleiben. Auf die Beschwerde ist insoweit nicht einzutreten.

3.  

Vorliegend ist die Wiedererteilung eines Führerausweises unter Auflagen zu beurteilen: Die Beschwerdegegnerin sah angesichts des Gutachtens des IRM von einem definitiven Sicherungsentzug ab. Der Beschwerdeführer ist seit dem 11. November 2003, wenn auch mit Auflagen, wieder fahrberechtigt. Im Beschwerdeverfahren sind – wie erwähnt – einzig noch die Anordnung der Behandlung und Verlaufskontrolle der Lebererkrankung sowie die Überprüfung der Laborparameter im Streit. – Der Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, dass der Führerausweis ohne die verkehrsmedizinische Auflage der Behandlung und Verlaufskontrolle der Lebererkrankung hätte erteilt werden sollen. Damit bestreitet er die Erforderlichkeit und Verhältnismässigkeit der angeordneten Massnahmen.

3.1 Am 14. Dezember 2001 wurde die Teilrevision des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG) verabschiedet. Die revidierten Bestimmungen werden gestaffelt in Kraft gesetzt; Art. 10 Abs. 3 SVG wird auf den 1. Dezember 2005 ausser Kraft treten, der hinsichtlich der Zulässigkeit von Auflagen unverändert gebliebene Art. 17 Abs. 3 SVG steht bereits seit dem 1. Januar 2005 in Kraft (vgl. www.astra.admin.ch/html/de/news/neuerungen/index.php). Die Entscheide der Vorinstanzen ergingen noch unter der Herrschaft alten Rechts. In übergangsrechtlicher Sicht gilt, dass nach bisherigem Recht angeordnete Massnahmen nach bisherigem Recht zu beurteilen sind (Ziff. III Abs. 2 des Änderungsgesetzes vom 14. Dezember 2001; AS 2002, 2767). Damit ist der vorliegende Fall nach altem Recht zu beurteilen. Anzumerken bleibt wegen des Wegfalls von Art. 10 Abs. 3 SVG, dass der Gesetzgeber in der Frage, wie Auflagen auszugestalten und wie lange sie aufrechtzuerhalten sind, mit der Revision keine Änderungen herbeiführen wollte (zu Art. 17 Abs. 3 SVG vgl. auch BGr, 1. März 2005, 6A.77/2004, www.bger.ch).

3.2 Gemäss Art. 35 Abs. 3 VZV kann die Behörde bis zur Abklärung von Ausschlussgründen einen vorsorglichen Sicherungsentzug anordnen. Angesichts des grossen Gefährdungspotenzials, welches dem Führen eines Motorfahrzeugs eigen ist, erlauben schon blosse Anhaltspunkte, die den Fahrzeugführer als besonderes Risiko für die andern Verkehrsteilnehmer erscheinen lassen und ernsthafte Bedenken an seiner Fahreignung erwecken, den vorsorglichen Ausweisentzug. Der strikte Beweis für die mangelnde Fahreignung ist dabei nicht erforderlich; wäre dieser erbracht, müsste vielmehr von vornherein ein (definitiver) Sicherungsentzug verfügt werden (BGE 122 II 359 E. 3a). Bei fortbestehendem Fahreignungsmangel wird ein vorsorglicher Sicherungsentzug in einen ordentlichen Sicherungsentzug überführt. Dies ergibt sich ohne weiteres aus Art. 16 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 14 Abs. 2 lit. b und c SVG (Ausschlussgründe der Krankheiten und Süchte). Aus Art. 14 Abs. 1 und Abs. 2 SVG ergibt sich umgekehrt, dass die Bewilligung zu erteilen ist, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Steht also fest, dass kein Fahreignungsmangel mehr existiert oder nie bestanden hat, ist der Schwebezustand des vorsorglichen Entzugs durch die unbedingte Aushändigung des Führerausweises zu beenden (vgl. René Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band III, Bern, Rz. 2221). Bestehen Unsicherheiten darüber, ob der Eignungsmangel völlig behoben ist, kann eine so genannte bedingte Wiedererteilung erfolgen; dabei verknüpft die Behörde die Wiedererteilung mit Auflagen (Schaffhauser, Band III, Rz. 2224; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich etc. 2002, Rz. 902). Dies ergibt sich einerseits aufgrund des Verhältnismässigkeitsprinzips, anderseits und mittelbar auch aus Art. 17 Abs. 3 SVG bzw. Art. 10 Abs. 3 SVG, die beide eine Erteilung des Führerausweises unter (angemessenen) Auflagen vorsehen (BGE 130 II 25 E. 4; vgl. Schaffhauser, Band III, Rz. 2224, mit Hinweis in Anm. 6).

3.3 Welche Auflagen die Behörde im Einzelnen ausspricht, ergibt sich aus dem Zweck der Bewilligung: Mit dem Erfordernis des Führerausweises soll sichergestellt werden, dass der Fahreignung nichts entgegen steht (weder Krankheiten noch Süchte: Art. 14 Abs. 2 lit. b und c sowie Art. 17 Abs. 1^bis SVG). Die Anordnung geeigneter Auflagen ermöglicht der Behörde eine subtile Interessenabwägung im Einzelfall (vgl. Häfelin/Müller, Rz. 918). Verkehrsmedizinische Auflagen tangieren das Grundrecht der persönlichen Freiheit und müssen deshalb verhältnismässig sein (Art. 10 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999; BGE 125 II 289 E. 2b; VRK SG, 15. Dezember 1999, IV–1999/20, E. 4, Assistalex 1999 Nr. 6442).

Beim Entscheid über die Erforderlichkeit von Auflagen sind die Sicherheitserfordernisse des Strassenverkehrs zu berücksichtigen, ebenso die Fortschritte, die der Betroffene bisher, also in der Zeit des (vorsorglichen) Sicherungsentzugs, gegebenenfalls gemacht hat. Die Prognose künftigen Verhaltens ist naturgemäss mit Unsicherheiten behaftet (Schaffhauser, Band III, Rz. 2224 f.). Die Wiedererteilung unter Auflagen trägt diesen Unsicherheiten Rechnung, indem sie den Betroffenen wieder am Strassenverkehr teilnehmen lässt, ihn aber periodisch kontrolliert, um bei wieder auftretenden Eignungsmängeln umgehend die entsprechenden Massnahmen ergreifen zu können (vgl. RRB, 27. Juli 1988, ZR 89/1990 Nr. 11 E. 5). – Der Aushändigung des Führerausweises nach einem (vorsorglichen) Sicherungsentzug geht regelmässig ein Gutachten voraus (BGE 127 II 122 E. 3b). Anhand dieses Gutachtens kann die Behörde die Risiken, die mit der Aushändigung verbunden sind, besser abschätzen. Wenn sich das Gutachten, wie hier, über die Anordnung von Auflagen ausspricht, hat das Verwaltungsgericht seine Prüfung darauf zu beschränken, ob das Gutachten vollständig, klar, gehörig begründet und widerspruchsfrei ist und ob der Gutachter die notwendige Sachkenntnis und Unbefangenheit bewiesen hat (vgl. RB 1997 Nr. 9, 1982 Nr. 35; BGE 118 Ia 144 E. 1c; VGr, 3. Juli 2002, VB.2002.00073, E. 2b, www.vgrzh.ch).

4.  

Das vorliegende Verfahren hat keinen verkehrsrelevanten Anlass. Vielmehr konnte anlässlich einer Hausdurchsuchung beim Beschwerdeführer ein Gramm Heroin in Papier verpackt sichergestellt werden. In diesem Zusammenhang gestand der Beschwerdeführer auch regelmässigen Konsum von Heroin und Marihuana. Die von der Beschwerdegegnerin mit dem vorsorglichen Entzug am 13. Mai 2003 angeordnete Begutachtung galt folgerichtig der vermuteten Drogenabhängigkeit, zugleich wurde auch um Auskunft über (allfällige) andere verkehrsmedizinische Befunde gebeten.

4.1  Das IRM stellte im Gutachten vom 19. August 2003 aufgrund der am 15. Juli 2003 erfolgten Blutuntersuchung erhöhte Laborwerte bezüglich CDT 2,9 % (Normbereich bis 2,6 %), Gamma-GT 184 U/l (Normbereich bis 49) und GOT 53 U/l (Normbereich bis 41) fest, die weiteren Marker GPT und MCV lagen im Normbereich. Der zusammengefasst wiedergegebene Bericht des angefragten Hausarztes brachte die erhöhten Werte in Zusammenhang mit einer möglicherweise chronischen verlaufenden Hepatitis B. Kenntnisse eines Alkohol- bzw. Drogenabusus lägen dem Hausarzt nicht vor. Das IRM stellte in seiner Beurteilung demgegenüber darauf ab, dass alkoholspezifische Laborparameter gleichzeitig erhöht waren, welche Hinweise für einen regelmässigen vermehrten sowie einen aktuell erhöhten Alkoholkonsum seien. Einschränkend zog es aber auch einen möglicherweise chronischen Verlauf der Hepatitis B als Ursache in Betracht. Die Angaben des Beschwerdeführers zu seinem Alkoholkonsum wurden als widersprüchlich gewertet: Einerseits habe er erklärt, gelegentlich ein bis zwei Panachés zu trinken, gebe jedoch gleichzeitig an, anlässlich einer Feier unmittelbar vor der Untersuchung (an anderer Stelle, bei den Angaben des Exploranden, ist freilich von einer Geburtstagsfeier des vorangehenden Wochenendes die Rede) zwei Caipirinhas genossen zu haben. Im Ergebnis erachtete das IRM zum damaligen Zeitpunkt das Alkoholkonsumverhalten des Beschwerdeführers als unklar, weshalb der weitere Verlauf zu kontrollieren sei. In der nachträglichen Stellungnahme vom 8. Oktober 2003 hielt das IRM dann fest, dass die erhöhten alkoholspezifischen Laborparameter auch unter Berücksichtigung der vorliegenden Leberentzündung (Hepatitis) einen Hinweis auf einen möglichen Alkoholmissbrauch lieferten.

4.2 Zur Interpretation der erhöhten alkoholspezifischen Laborwerte (zur Funktionsweise der Alkohol[missbrauchs]marker vgl. BGE 129 II 82 E. 6, ferner auch die Ausführungen der Vorinstanz zum Verhältnis von GOT und GPT, Rekursentscheid, E. 6) lagen dem IRM ergänzend einerseits die Angaben des Beschwerdeführers zu seinem Alkoholkonsum vor, anderseits verfügte es über den Bericht des Hausarztes, wonach diesem ein Alkoholabusus nicht bekannt war und er für die erhöhten Laborwerte einen möglicherweise chronischen Verlauf der Hepatitis B als Ursache in Betracht zog.

Bei dieser Ausgangslage erscheint es selbst unter Berücksichtigung des Drogenmissbrauchs als fragwürdig, die wenigen Aussagen des Beschwerdeführers zu seinem Alkoholkonsum – wobei der gelegentliche Konsum von ein bis zwei Panachés und der Genuss zweier Drinks bei besonderem Anlass entgegen der Ansicht der Vorinstanz jedenfalls nicht als "massiv" bezeichnet werden kann – als widersprüchlich zu werten und in Kombination mit den erhöhten Laborwerten als Nachweis für eine erhebliche Alkoholgefährdung – so die Interpretation der Vorinstanz (Rekursentscheid, E. 6c) – zu betrachten, solange der Einfluss der Hepatitis-Erkrankung nicht hinreichend geklärt war. Ob die erhöhten Laborwerte ausschliesslich auf die Hepatitis B zurückzuführen waren oder ihre Ursache (auch) in einer Alkoholabhängigkeit hatten, für die kaum Anhaltspunkte bestanden, war daher am 11. November 2003, im Verfügungszeitpunkt, anhand der verfügbaren Unterlagen nicht eindeutig klar, sondern erst aufgrund weiterer Untersuchungsergebnisse zu bestimmen. In dieser unklaren Situation hätte die Beschwerdegegnerin vor dem Entscheid über die Auflage deshalb auf einer weiteren medizinischen Untersuchung beharren und ihren Entscheid von diesem Ergebnis abhängig machen müssen. So aber zeigt sich, dass es mit der Auflage nur darum ging, letzte Gewissheit über die Ursache der erhöhten Laborwerte und damit über das Vorliegen eines Fahreignungsmangels zu schaffen und nicht darum, ein mit Sicherheit bestehendes Alkoholproblem durch Kontrollen in den Griff zu bekommen. Die Auflage wurde aber hinsichtlich der Kontrollen mit der Strenge formuliert, wie dies üblicherweise gegenüber Lenkern mit erwiesenen Alkoholproblemen geschieht. Im Ergebnis wird die Verhältnismässigkeit der verkehrsmedizinischen Auflage betreffend Behandlung und Verlaufskontrolle der Lebererkrankung einschliesslich der Bestimmung der Laborparameter durch das Gutachten und die ergänzende Stellungnahme des IRM nicht ausreichend begründet.

5.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Demgemäss sind die Auflage Ziff. 2b der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 11. November 2003 und der Entscheid des Regierungsrats, soweit er diese Auflage bestätigt, aufzuheben und die Sache zu neuer Entscheidung an die Direktion für Soziales und Sicherheit zurückzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten dieses Verfahrens sowie des Rekursverfahrens zu ⅔ dem Beschwerdeführer und zu ⅓ der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Dem mehrheitlich unterliegenden Beschwerdeführer ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.        Die Beschwerde wird, soweit darauf eingetreten wird, teilweise gutgeheissen. Demgemäss werden die Auflage Ziff. 2b der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 11. November 2003 und der Entscheid des Regierungsrats, soweit er diese Auflage bestätigt, aufgehoben und die Akten zu weiterer Untersuchung und neuer Entscheidung an die Direktion für Soziales und Sicherheit zurückgewiesen.

2.        Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    2'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.        60.--   Zustellungskosten,
Fr.    2'060.--   Total der Kosten.

3.        Die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens werden dem Beschwerdeführer zu ⅔ und der Beschwerdegegnerin zu ⅓ auferlegt.

4.        Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.        Gegen diesen Entscheid kann innert 10 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

6.    Mitteilung an …