I.  

A. D und E sind seit 1992 Mieterinnen des Grundstücks Kat.Nr. 01 in V, wo sie eine Reithalle und Pferdestallungen betreiben. Mit Einverständnis des Eigentümers G erstellten sie nach Antritt der Mietsache auf eigene Rechnung und Gefahr ein Dressurviereck (Trockenauslauf) in der Grösse von 20 m x 60 m auf einer Weide. Die Fläche wurde mit einer dünnen Vliesmatte, einer 10-25 cm dicken Schicht Schotter und einer 1.9-3.7 cm starken Dämpfungsschicht aus Recyclingkunststoff-Matten belegt. Darüber wurde eine Tretschicht von etwa 10 cm aufgetragen, die aus einem Gemisch aus Sägemehl, Hobelspänen und Sand besteht. Wegen Verdachts auf Altlastengefahr kontaktierte G das Amt für Gewässerschutz und Wasserbau des Kantons Zürich (AGW, heute Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft [AWEL]) und engagierte die H AG sowie die I AG zur Erstellung von Gutachten betreffend die Konsistenz einer Recyclingkunststoff-Matte. Die Baudirektion, handelnd durch das AGW, forderte die beiden Mieterinnen mit Ver­fügung vom 11. November 1997 auf, den Kunststoffbelag aus­heben zu lassen und ihn einer gesetzes­konformen Entsorgung zuzuführen. Der Regierungs­rat wies einen dagegen gerichteten Rekurs ab. Mit Entscheid vom 18. November 1998 hiess das Verwaltungs­gericht die Beschwerde der Mieterinnen teilweise gut und wies die Angelegenheit wegen mangelhafter Sachverhaltsfeststellung und Gehörsverletzung zurück.

B. Das AWEL führte im Herbst 1999 einen Augenschein durch und liess dabei erhobene Proben der Kunststoffmatten auf deren Brüchigkeit und den Gehalt an Schadstoffen überprüfen. Es eröffnete D und E im April 2000 den Untersuchungs­bericht, stellte fest, die Dämpfungsmatten hätten noch nicht den Alterungs­zustand erreicht, der gemäss Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 18. November 1998 deren unverzügliche Entfernung notwendig machen würde, und forderte die Mieterinnen auf, die Recyclingkunststoff-Matten bis spätestens Ende März 2003 (Ablauf des Mietvertrages) zu entsorgen. Im Juli und Dezember 2003 hielt das AWEL die beiden Mieterinnen erfolglos dazu an, ein Entsorgungskonzept vorzulegen.

Die Baudirektion, handelnd durch das AWEL, verfügte schliesslich am 21. Juni 2004, D und E hätten bis Ende August 2004 ein Entsorgungskonzept einzureichen und die schadstoff­haltigen Re­cycling-Dämpfungsmatten bis Ende Dezember 2004 auszuheben und fach­gerecht zu entsorgen. Der Ent­sorgungsnachweis sei dem AWEL nach Abschluss der Arbeiten innert 20 Tagen ein­zureichen. Für den Fall der Nichtbefolgung wurde die Verzeigung an die Strafbehörde an­gedroht. Die Kosten wurden den beiden Mieterinnen je zur Hälfte auferlegt.

II.  

Gegen die Verfügung vom 21. Juni 2004 liessen D und E rekurrieren. Der Regierungsrat hiess das Rechtsmittel mit Beschluss vom 1. Dezember 2004 "in dem Sinne" gut, als er die angefochtene Verfügung "auf[hob] und die Streitsache zur weiteren Abklärung des Sachverhalts und zum Neuentscheid im Sinne der Erwägungen" zurückwies.

III.  

A liess gegen den Beschluss des Regierungsrats am 24. Januar 2005 Beschwerde führen und in prozessualer Hinsicht einen Parteiwechsel beantragen, da sie das streitbetroffene Grundstück von G erworben habe. In materieller Hinsicht stellte sie folgenden Antrag:

" Der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 1. Dezember 2004 (RRB Nr. 1803) sei aufzuheben, und die Verfügung der Baudirektion vom 21. Juni 2004 betreffend Aufforderung zur Entfernung der schadstoffhaltigen Recyclingdämpfungsmatten im Trockenauslauf auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 in V zu bestätigen;

  unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners und der Mitbeteiligten."

 

Die Baudirektion verzichtete am 14. Februar 2005 auf Beschwerdeantwort. D und E liessen in der ihnen freigestellten Mit­beantwortung der Beschwerde am 31. März 2005 deren Abweisung beantragen, sofern sie als zulässig erachtet werde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Die Staatskanzlei beantragte im Auftrag des Regierungsrats die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Die Beschwerde richtet sich gegen einen erstinstanzlichen Rekursentscheid des Regierungsrats. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41 des Ver­waltungsrechts­pflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG).

1.1 Nach § 48 VRG können Entscheide, welche eine Sache materiell oder durch Nicht­eintreten erledigen, mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden (Abs. 1). Zwischenentschei­de sind weiterziehbar, wenn sie für den Betroffenen einen Nacht­eil zur Folge haben, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt (Abs. 2). Vor­entscheide, durch die eine Rechtsfrage beurteilt wird, können weitergezogen werden, wenn dadurch sofort ein Endentscheid herbeigeführt und ein erhebliches Beweisverfahren erspart werden kann (Abs. 3). Rückweisungsentscheide werden in § 48 VRG nicht als anfechtbare Anordnungen eigener Art erwähnt (RB 1998 Nr. 31).

1.1.1 Die Rechtsnatur von Rückweisungsentscheiden ist nicht restlos geklärt. Sie werden nicht als Endentscheide, sondern ent­weder als Vor- oder Zwischenentscheide qualifiziert, weil sie zwar instanz-, aber nicht verfahrensabschliessend sind. In der verwaltungsgericht­lichen Praxis ist jedoch häufig eine Gleichstellung der Rückweisungsentscheide mit Endentscheiden erfolgt, indem ihre Anfechtung nicht nur unter den Voraussetzungen von § 48 Abs. 2 und 3 VRG zugelassen wurde (vgl. zum Ganzen Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwal­tungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 28 N. 40, § 48 N. 16; RB 1998 Nr. 31). Die Gleichstellung von Rückweisungs- mit Endentscheiden wird nach neuerer Rechtsprechung jedoch nicht mehr vorbehaltlos vor­genommen, sondern rechtfertigt sich nur, wenn verfahrens­ökonomische Gründe dafür sprechen. Dies ist unter anderem der Fall, wenn durch die Anfechtung einer im Rückweisungsentscheid enthaltenen materiellen Entscheidung verhindert werden kann, dass die untere Instanz zu vermeidbarem Arbeits­aufwand veranlasst wird (BGE 118 Ib 196 E. 1b; vgl. zudem VGr, 27. März 2002, PB.2002.0002, E. 2b). In Anlehnung an die in § 48 Abs. 3 VRG für die Anfechtung von Vorentscheiden formulierten Voraussetzungen wird von der Praxis nun verlangt, dass durch die Zulassung der Beschwerde gegen Rück­weisungsentscheide die Möglichkeit einer erheblichen Verfahrens­verkürzung besteht (VGr, 22. Januar 2004, VB.2003.00395, E. 1.1 – 19. August 2004, VB.2004.00154, E. 1 – 19. August 2004, VB.2004.00031, E. 1.1 [alles unter www.vgrzh.ch]; RB 2002 Nr. 20).

1.1.2 Der angefochtene Rückweisungsentscheid stellt insbesondere verschiedene Mängel an der durch das AWEL-Labor vorgenommenen Untersuchung vom 25. Oktober 1999 fest. Die ungenügende Sachverhaltsabklärung habe zur Folge, dass nicht mit rechtsgenügender Sicherheit davon ausgegangen werden könne, die Lebensdauer der streitigen Matten sei abgelaufen und durch diese würde heute ein gewässerschutzgefährdender Tatbestand oder ein polizeiwidriger Zustand bewirkt. Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, durch die Beschwerde bestehe die Möglichkeit einer erheblichen Verfahrens­verkürzung, da mit Gutheissung der Beschwerde sofort ein Endentscheid herbeigeführt und auf weitere umfangreiche Sachverhaltsabklärungen verzichtet werden könne, was der Prozessökonomie diene. Die Vorinstanz und die Mitbeteiligten bestreiten dies.

1.1.3 Sollte sich der Standpunkt der Beschwerdeführerin als zutreffend erweisen, könnte mit der beantragten Bestätigung der Verfügung der Baudirektion vom 21. Juni 2004 sofort ein Endentscheid herbeigeführt werden und eine Ergänzung des Sachverhalts würde sich erübrigen. Eine Bestätigung des angefochtenen Rück­weisungsentscheides würde hingegen umfangreiche zusätzliche Sachverhaltsabklärungen nach sich ziehen, was notwendiger­weise eine Verlängerung des Verfahrens zur Folge hätte). Aus verfahrensökonomischen Gründen ist die Beschwerde gegen den Rückweisungsentscheid somit zuzulassen.

1.2 Zur Beschwerde ist legitimiert, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG). Das Eigentum am streitbetroffenen Grundstück wurde unbestrittenermassen auf die Beschwerdeführerin übertragen. Ein beantragter Parteiwechsel nach Änderung der Eigentümerverhältnisse ist grundsätzlich zulässig (VGr, 20. Juni 2002, VB.2002.00083, E. 1b, www.vgrzh.ch; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 106). Die Beschwerdeführerin begründet ihr Interesse an der Beseitigung der schadstoffhaltigen Recycling-Dämpfungsmatten mit der Verhinderung weiterer Belastung und Entwertung ihres Grundstücks. Demgegenüber behaupten die Mitbeteiligten im Wesentlichen, die Errichtung des Dressurvierecks habe gar eine "Bereicherung des Grundstücks" mit sich gebracht und der Beschwerdeführerin gehe es ohnehin nur darum, eine wesentliche Grundlage der Erwerbstätigkeit der Mitbeteiligten zu zerstören, um diese dazu zu bringen, auf eine weitere Erstreckung des Mietverhältnisses zu verzichten.

Ein schutzwürdiges Interesse ist zu bejahen, wenn durch die erfolgreiche Beschwerde ein materieller oder ideeller Nachteil abgewendet werden könnte. Ein rechtliches Interesse ist nicht erforderlich. Die Beeinträchtigungen müssen nach objektivierter Betrachtungsweise vorliegen. Die Beweggründe des Beschwerdeführenden sind jedoch grundsätzlich un­erheblich (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 21). Eine Gutheissung der Beschwerde hätte letztlich die Entfernung der Dämpfungsmatten zur Folge. Sollten sich die Kunststoffmatten tatsächlich als in rechtswidriger Weise schadstoffhaltig erweisen, brächte ein weiteres Belassen der Matten auf dem Grundstück das Risiko einer (allenfalls weiteren) Verschmutzung des Grundstücks mit sich, was für die Grundeigentümerin mit kaum abschätzbaren Kosten verbunden sein könnte. Das schutzwürdige Interesse der Beschwerdeführerin an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids und der Bestätigung der Verfügung vom 21. Juni 2004 ist damit zu bejahen. Die Mitbeteiligten verkennen im Übrigen, dass die privatrecht­liche Miet­streitigkeit zwischen ihnen und der Beschwerdeführerin nicht Gegen­stand des Verfahrens vor Verwaltungsgericht ist.

1.3 Nachdem die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist zusammenfassend auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Mit dem Rekurs können alle Mängel des Verfahrens und der angefochtenen Anordnung geltend gemacht werden (§ 20 VRG). Dazu gehört unter anderem die unrichtige oder ungenügende Sachverhaltsermittlung (Kölz/Boshart/Röhl, § 20 N. 10 ff.). Eine unvollständige Sachverhaltsermittlung – wie sie der Regierungsrat festgestellt hat – liegt vor, wenn nicht alle entscheidwesentlichen Tatsachen berücksichtigt worden sind (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 10).

2.2 Die Vorinstanz erblickte eine ungenügende Sach­verhaltsabklärung darin, dass die untersuchte Matte einem relativ wenig beanspruchten Teil des Dressur­vierecks und nicht dem so genannten Hufschlag – einem durch Pferdehufe stärker belasteten Bereich des Trockenauslaufs – entnommen worden sei. Zudem sei das AWEL-Labor für physikalische Materialprüfungen weder spezialisiert noch akkreditiert gewesen. Die ungenügenden Sachverhaltsabklärungen hätten zur Folge, dass nicht mit rechtsgenügender Sicherheit davon ausgegangen werden könne, die Lebensdauer der streitigen Matten sei abgelaufen und ein gewässerschutzgefährdender Tatbestand oder ein polizeiwidriger Zustand bewirkt worden.

2.3 Bereits im früheren Verfahren betreffend die streitbetroffenen Kunststoffmatten hatte das Verwaltungsgericht eine ungenügende Sach­verhaltsabklärung zu beurteilen. Der Entscheid vom 18. November 1998 (VB.98.00258) bildet deshalb den Ausgangspunkt für die Prüfung, ob der Sachverhalt nunmehr rechts­genügend erstellt ist oder nicht. Sodann sind das Protokoll des Augenscheins und die Ergebnisse der Laboranalyse näher zu betrachten.

2.3.1 Der damalige Grundstückseigentümer hatte 1997 durch zwei Institute (oben I.A) Muster von Kunststoffmatten untersuchen lassen, die nicht dem Trockenauslauf selbst entnommen worden waren. Die Privatgutachten liessen sich nicht verwerten, weil sie mög­licherweise falsche Objekte untersucht hatten. Das Verwaltungsgericht befand, die Herkunft der Muster stehe nicht zweifelsfrei fest. Zudem lasse sich nicht einfach annehmen, der Zustand der untersuchten Muster entspreche demjenigen der Matten im Trockenauslauf. Es erfolgte die Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz, unter anderem zur Erstellung eines Gutachtens über die Matten im Trockenauslauf, wobei sich auch ab­klären lasse, ob die Matten "in den Boden hinein­gearbeitet und von Pferdehufen zertreten würden, bis sie brüchig, spröde und zerkleinert mit diesem nach einem gewissen Zeitraum ein schwer zu trennendes Gemisch" bilden würden (wie die Vorinstanz im damaligen Verfahren festgestellt hatte). Sofern die durch­zuführende Expertise ergebe, dass die Matten Isolationsrückstände aus der Verwertung von Kabelresten enthielten, stellten sie Sonderabfall dar gemäss Code 1821 im Anhang 2 der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen vom 12. November 1986 (im Folgenden: Sonderabfallverordnung [VVS], SR 814.610).

2.3.2 Am 8. September 1999 führte das AWEL einen Augenschein zur Abklärung der Beschaffenheit der Matten des Dressurvierecks durch, unter anderem in Anwesenheit einer der Mieterinnen und ihres Rechtsvertreters sowie des damaligen Eigentümers des Grundstücks. Die Anwesenden stellten bei der Besichtigung einhellig fest, die Matten enthielten Isolationsrückstände aus der Verwertung von Kabelresten. Die untersuchte Kunststoffmatte präsentierte sich weder als brüchig noch spröde. Es war eine teilweise Verfärbung der unter der Matte liegenden Steine von Auge erkennbar. Ein nennenswerter Abtrag konnte nicht festgestellt werden.

2.3.3 Das AWEL-Labor untersuchte die anlässlich des Augenscheins erhobenen Proben auf deren Brüchigkeit und den Gehalt an Schadstoffen. Gemäss Untersuchungsbericht vom 25. Oktober 1999 konnte das Mattenmaterial nicht als spröde bezeichnet werden. Das Labor wies jedoch darauf hin, die untersuchte Matte habe in einem relativ wenig beanspruchten Teil der Anlage gelegen und die Verschmutzung des unterliegenden Schotters im Hufschlag könne viel höher sein. Zudem sei das Labor weder auf physikalische Material­prüfungen spezialisiert noch dafür akkreditiert.

Die Untersuchung betreffend Schwermetalle ergab einen stark erhöhten Zinkgehalt. Der in Anhang 1 der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 (im Folgenden: technische Abfallverordnung [TVA], SR 814.600) für Inertstoffe massgebliche Grenzwert wurde um das 18-fache überschritten. Aus der Untersuchung auf organische Schadstoffe resultierte eine Belastung der Matte mit poly­zyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffen (PAK; 39 mg/kg) und polychlorierten Biphenylen (PCB; 8.33 mg/kg). Da die technische Abfallverordnung für Gesamtgehalte an organischen Schadstoffen keine Grenzwerte festlegt, wurden die Untersuchungsresultate mit den ergänzenden kantonalen Richtwerten gemäss Wegleitung für die Klassierung von Bauabfällen vom September 1994 verglichen. Die Schadstoffkonzentration in der Matte war gemäss den massgeblichen Richtwerten – Gesamtgehalt an PAK: 10 mg/kg, und PCB: 1 mg/kg – um das Mehrfache erhöht. Für eine Abschätzung der organischen Schadstoffbelastung berück­sichtigte das Labor zudem die Richtlinie des Bundes­amtes für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) für die Verwertung, Behandlung und Ablagerung von Aushub-, Abraum- und Ausbruchmaterial vom Juni 1999 (BUWAL-Aus­hub­richt­linie; www.umwelt-schweiz.ch/imperia/md/content/abfall/ aushubrl_d.pdf). Darin waren Richtwerte für un­verschmutztes bzw. tolerierbares Aushubmaterial von 1 bzw. 15 mg/kg für PAK und 0.1 mg/kg für PCB vorgesehen. Das AWEL-Labor stellte fest, insbesondere die PCB-Belastung, die um mehr als das 80-fache über dem Richtwert für tolerierbares Aushub­material liege, weise darauf hin, dass auch geringe Mengen der Matte den darunter liegenden Schotter nachhaltig verschmutzen könnten.

Schliesslich wurde die Löslichkeit der Metalle, der organischen Stoffe und der organischen Schadstoffe mittels Eluattest bestimmt. Die löslichen Anteile erwiesen sich als gering. In den wässrigen Auszügen wurden die gemäss technischer Abfallverordnung für Inertstoffe massgeblichen Grenz­werte nicht überschritten. Bei einer Untersuchung des Materials um den Rand der Matte wurden keine nennenswerten löslichen Schwermetallgehalte fest­gestellt.

2.3.4 Das AWEL stellte den Mitbeteiligten das Protokoll des Augenscheins und den Laborbericht mit Schreiben vom 29. Oktober 1999 zu. Es hielt unter anderem fest, der gefundene Wert an PCB müsse als sehr beachtlich eingestuft werden. Zwar sei die akute Toxi­zität von PCB, abhängig vom Chlorierungsgrad, relativ gering. Die akute Toxizität könne aber nicht alleine für eine Gefährdungsabschätzung massgebend sein. PCB seien Ver­bindungen, die in human- und ökotoxikologischer Hinsicht als äusserst problematisch ein­gestuft werden müssten. Sie stellten auch für den Menschen eine ernst zu nehmende chronische Gesundheitsgefahr dar. Eine dosisabhängige tumorpromovierende Wirkung sei nachgewiesen. Das AWEL gelangte zum Schluss, es müssten alle Anstrengungen unternommen werden, um PCB von der Umwelt fernzuhalten.

Die Mitbeteiligten bestritten in ihrer Stellungnahme vom 10. Januar 2000 die Ergebnisse der Labor­analyse nicht.

2.4 Gemäss Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 18. November 1998 war unter anderem die Versprödung bzw. Brüchigkeit der Kunststoffmatten abzuklären (oben 2.3.1).

2.4.1 Eine Versprödung der untersuchten Matte ist durch das AWEL-Labor nicht nachgewiesen worden. Dieses Ergebnis ist allerdings nur beschränkt aussagekräftig, da sich die physikalische Materialuntersuchung gleich in zweifacher Hinsicht als mangelhaft erweist: Zum einen ist das AWEL-Labor für physikalische Material­prüfungen weder spezialisiert noch akkreditiert. Zum anderen analysierte es lediglich die Matte eines durch Pferdehufe relativ wenig beanspruchten Teils des Dressurvierecks; Untersuchungen im Bereich des Hufschlags fehlen gänzlich. Die Vorinstanz hat zu Recht auf diese Mängel hin­gewiesen. Hingegen bezog sie sich in ihrem Entscheid zu Unrecht auf die von ihr eingeholten Angaben der J GmbH. Indem diese der Beschwerdeführerin nicht zur Kenntnis gebracht wurden, verletzte die Vorinstanz den Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV].

2.4.2 Die inkorrekte Durchführung der physikalischen Analyse ist nur von Belang, wenn deren Ergebnis überhaupt entscheidwesentlich ist, denn Beweis ist nur über erhebliche Tatsachen abzunehmen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 10). Es ist deshalb nachfolgend zu prüfen, ob die Baudirektion den rechtserheblichen Sachverhalt ausreichend ermittelt hat.

3.  

3.1 Das Verwaltungsgericht hielt im Entscheid vom 18. November 1998 fest, die Dämpfungs­matten stellten Sonderabfall gemäss Code 1821 im Anhang 2 der Sonderabfall­verordnung dar, sofern sie Isolationsrückstände aus der Verwertung von Kabelresten enthielten. Die Rechtsprechung bejaht die Anwendung der Sonderabfall­verordnung in diesem Fall (vgl. BGE 117 Ib 414 E. 2b, 4b+c).

Anlässlich des Augenscheins vom 8. September 1999 wurde das Vorhandensein von Kabelresten festgestellt. Diesem Befund widersprach niemand der Anwesenden. Auch in der Foto­dokumentation sind solche Reste erkennbar. Somit sind die Kunststoffmatten grundsätzlich als Sonderabfall zu qualifizieren.

3.2 Die Sonderabfallverordnung gilt nicht für Sonderabfälle, welche die Anforderungen an Inertstoffe nach Anhang 1 Ziff. 11 TVA erfüllen (Art. 1 Abs. 4 VVS). Anhang 1 Ziff. 11 TVA beschreibt die auf Deponien zugelassenen Abfälle. Zinkhaltige Abfälle gelten nicht mehr als Inert­stoffe, wenn sie den Grenzwert von 1000 mg Zink pro Kilogramm Trockensubstanz überschreiten. Die Laboranalyse des AWEL ergab eine Überschreitung dieses Grenzwerts um das 18-fache. Die Sonderabfallverordnung ist somit offensichtlich anwendbar und die streitbetroffenen Kunststoffmatten stellen alleine schon wegen des hohen Schwermetallgehalts Abfälle dar, die nicht mehr auf Deponien zugelassen sind. Die Entsorgung von Sonderabfällen im Sinne der Sonderabfallverordnung ist in aller Regel im öffentlichen Interesse geboten, womit Sonderabfälle den objektiven Abfallbegriff erfüllen (vgl. BGE 123 II 359 E. 4b/cc).

3.3 Die Vorinstanz verneint die Abfalleigenschaft der Kunststoffmatten mit der Begründung, nur bewegliche Sachen könnten Abfall sein und eine bewegliche Sache verliere die Abfalleigenschaft, sobald sie mit dem Boden fest verbunden und kraft des zivilrechtlichen Akzessionsprinzips Bestandteil des Grundstücks werde. Die Recycling-Dämpfungsmatten seien entsprechend den sachenrechtlichen Regeln Bestandteil des Baugrundstücks geworden, weshalb sie nicht (mehr) Abfall darstellten.

Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Vorab erscheint es problematisch, die Unterstellung von Abfallmaterialien unter das Abfallrecht von ihrer Verwendung abhängig zu machen (vgl. dazu auch VGr, 26. Januar 2005, VB.2004.00396/000397, E. 3.4). Richtig ist zwar, dass nur bewegliche Sachen Abfall sein können (Art. 7 Abs. 6 des Umweltschutz­gesetzes vom 7. Oktober 1983 [USG], SR 814.01). Der Grund dafür ist aber, dass nur solche Sachen der Entsorgung im Sinne des Umweltschutzgesetzes zugeführt werden können; eine "Entsorgung" von Grundstücken ist demgegenüber nicht möglich (vgl. Ursula Brunner/Pierre Tschannen in: Kommentar zum Umwelt­schutz­gesetz [Kommentar USG], 2000, Vorbem. zu Art. 30-32e N. 33). Die Kunststoffmatten sind zudem – wie die Beschwerdeführerin richtig ausführt – nicht Bestandteil des Grundstücks geworden. Es fehlt an einer festen und dauerhaften Verbindung mit dem Boden. Die Matten sind lediglich auf einer Kiesschicht auf­gelegt und mit einem lockeren Gemisch aus Sägemehl, Hobelspänen und Sand (Tretschicht) bedeckt. Nach Ent­fernung der Tretschicht lassen sich die einzelnen Matten – abgesehen vom beachtlichen Gewicht – ohne grösseren Aufwand vom Boden weg­nehmen. An der relativ einfachen Entfern­bar­keit der Matten vermag der Umstand, dass sich die Kunststoffmatten schon mehrere Jahre auf dem Grundstück befinden, nichts zu ändern. Zudem wurde die Wiese auf eigene Rechnung und Gefahr der Mieterschaft mit den Matten belegt, was ebenfalls gegen ihre Bestandteils­eigenschaft spricht.

3.4 Bei den Kunststoffmatten auf dem streitbetroffenen Grundstück handelt es sich somit zusammenfassend um Sonderabfall im Sinne des Anhangs 2 der Sonderabfallverordnung (Kategorie 6: Abfälle von mechanischen oder thermischen Bearbeitungen oder Behandlungen; Code 1821: Isolationsrückstände aus der Verwertung von Kabelresten). Aufgrund des hohen Zinkgehalts sind die Matten zudem als Abfall zu qualifizieren, der nicht mehr auf Deponien zugelassen ist.

4.  

Zum Zeitpunkt des verwaltungsgerichtlichen Entscheids von 1998 gänzlich unbekannt war der hohe Gehalt an organischen Schadstoffen der Kunststoffmatten – insbesondere an PCB –, der sich erst bei der Labor­analyse des AWEL ergab. Im nicht verwertbaren (oben 2.3.1) Gutachten der H AG vom 30. September 1997 waren weder PAK noch PCB nachgewiesen worden.

Es ist nun zu prüfen, welche Folgen sich aus dem erst 1999 festgestellten hohen Schadstoffgehalt (insbesondere PCB) der Recycling-Dämpfungsmatten ergeben. Dazu ist anhand der Meinungen staatlicher Fachstellen, von Erlassen des Schweizer Rechts bzw. völkerrechtlicher Abkommen sowie der BUWAL-Aushubrichtlinie die Schädlichkeit von PCB zu eruieren.

4.1 Die Verwendung des Chemikaliengemischs PCB ist in vielen Staaten seit etwa den 80-er Jahren vollständig verboten. Es baut sich biologisch nur sehr langsam ab und konzentriert sich in der Nahrungskette, wird aber auch über weite Entfernungen durch die Luft transportiert (vgl. zum Ganzen www.umweltbundesamt.de/uba-info-daten/daten/poly­chlorierte-biphenyle.htm). Der Schadstoff kann bereits bei einer geringen Konzentration im Kunststoffabfall in gefährlichen Mengen verbreitet werden (vgl. BGE 117 Ib 414 E. 5a+b). Fachstellen des Bundes sowie die EU-Kommission warnen vor den Auswirkungen von PCB: Gemäss einer Pressemitteilung des BUWAL vom 10. November 2000 bergen PCB ein grosses Risiko für die Umwelt. Der Stoff ist schwer abbaubar und reichert sich über die Nahrungskette im Fettgewebe von Mensch und Tier an. PCB-haltige Abfälle müssen als Sondermüll zwischengelagert, transportiert und in Hochtemperaturofen verbrannt werden. PCB-haltige Abfälle dürfen unter keinen Umständen in die Umwelt oder in normale Kehrichtverbrennungsanlagen gelangen (www.umwelt-schweiz.ch/buwal/de/me­dien/presse/artikel/20001110/00773). Gemäss einem "Factsheet" des Bundesamts für Gesundheit (BAG) vom 10. November 2000 wird PCB über den Magen-Darm-Trakt, aber auch über die Haut und Lungen aufgenommen, verteilt sich rasch im Körper und reichert sich im Fettgewebe an. Die Aufnahme grösserer Mengen führt zu akuten Hautbeschwerden, verursacht Leber-, Milz- und Nierenschäden und schwächt das Immunsystem. Bei Tieren wurde eine krebsfördernde Wirkung von PCB nachgewiesen. Damit PCB nicht weiterhin der Umwelt zugeführt werden, ist eine fachgerechte Ent­sorgung der Alt­lasten nach Ansicht des BAG unerlässlich (www.bag.admin.ch/chemikal/gesund/d/ pcb.htm). Die EU-Kommission verabschiedete im Jahr 2001 eine Strategie zur Begrenzung des Vorkommens von Dioxinen, Furanen und PCB, um einen besseren Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt zu gewährleisten. PCB wurden als vermutlich karzinogen für den Menschen eingestuft, zudem hätten sie weitere nachteilige Auswirkungen, beispielsweise auf die Fortpflanzungsfähigkeit (http://europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/ l21280.htm).

In der Schweiz wurde die Verwendung von PCB 1972 für offene Systeme untersagt und seit 1986 gilt ein generelles PCB-Verbot (vgl. www.bag.admin.ch/chemikal/gesund/d/ pcb.htm). Verschiedene Erlasse des Schweizer Rechts sowie völkerrechtliche Abkommen haben die Verminderung oder Eliminierung von PCB zum Ziel:

4.2 So untersagt die Verordnung über verbotene giftige Stoffe vom 23. Dezember 1971 (SR 813.39) in Art. 9 Abs. 1 die Verwendung von PCB in Publikums- oder gewerblichen Produkten. PCB ist ausserdem ein Gift im Sinn von Art. 2 des Giftgesetzes vom 21. März 1969 [GG, SR 813.0; nur wenige, hier nicht relevante Bestimmungen des neuen Chemikaliengesetzes vom 15. Dezember 2000 sind bisher in Kraft gesetzt worden, AS 2004, 4763]). In der durch das BAG erstellten Giftliste wird PCB in der Klasse der giftigsten Substanzen (Giftklasse 1) aufgeführt (www.bag.admin.ch/chemikal/registr/d/giftl.htm [Giftliste 1, CAS-Nr. 1336-36-3]; vgl. Art. 3 der Gift­verordnung vom 19. September 1983, SR 813.01). Als Gifte gelten unbelebte Stoffe und daraus hergestellte Erzeugnisse, die, vom Körper aufgenommen oder mit ihm in Berührung gebracht, schon in verhältnismässig geringen Mengen durch chemische oder chemisch-physikalische Wirkung das Leben oder die Gesundheit von Menschen und Tieren gefährden können und deren Handhabung daher besondere Vorsicht verlangt (Art. 2 GG). Wer mit Giften verkehrt, ist verpflichtet, alle zum Schutze von Leben oder Gesundheit notwendigen Massnahmen zu treffen (Art. 14 GG). Unter den Begriff des "Verkehrs" mit Giften fällt unter anderem deren Aufbewahrung (Art. 3 Abs. 1 GG). Sind Stoffe im Sinne von Art. 26 USG gleichzeitig Gifte gemäss Giftgesetzgebung, so unterliegt der Umgang mit ihnen grundsätzlich dem Giftgesetz, soweit es um den Schutz vor giftigen Stoffen geht, die das Leben und die Gesundheit von Menschen und Tieren gefährden können (vgl. Jörg Leimbacher in: Kommentar USG, 2002, Art. 26 N. 17).

Die Verordnung über Belastungen des Bodens vom 1. Juli 1998 (VBBo, SR 814.12; vgl. zudem Art. 7 Abs. 4^bis USG) legt in Anhang 2 Richt-, Prüf- und Sanierungswerte für organische Schadstoffe im Boden fest. Bei Überschreiten der Sanierungswerte verbieten die Kantone die davon betroffenen Nutzungen (Art. 10 Abs. 1 VBBo). Für PCB beträgt der höchste Sanierungswert (Landwirtschaft und Gartenbau) 3 mg pro Kilogramm Trockensubstanz. Gemäss Anhang 4.8 der Stoffverordnung vom 9. Juni 1986 (SR 814.013) gelten Kondensatoren und Transformatoren als schadstoffhaltig, wenn sie PCB enthalten. Sie sind dann zu entsorgen. Die Luftreinhalteverordnung (SR 814.318.142.1) begrenzt in Anhang 5 den Schadstoffgehalt an PCB in flüssigen Brennstoffen auf 1 mg pro Kilogramm. Konzen­trationswerte an PCB sind zudem in der Altlastenverordnung vom 26. August 1998 (SR 814.680) vorgesehen.

Die Schweiz ist dem Stockholmer Übereinkommen über persistente organische Schad­stoffe vom 22. Mai 2001 beigetreten (POP-Konvention, SR 0.814.03, für die Schweiz am 17. Mai 2004 in Kraft getreten). Ziel dieser Konvention ist es, die menschliche Gesundheit und die Umwelt vor persistenten organischen Schadstoffen zu schützen (Art. 1 POP-Konvention). Zu den persistenten organischen Schadstoffen, die zu eliminieren sind, gehören unter anderem die PCB (vgl. Anhang A der POP-Konvention). Auch das Protokoll zum Übereinkommen von 1979 über weiträumige grenz­überschreitende Luftverunreinigung betreffend persistente organische Schadstoffe vom 24. Juni 1998 (SR 0.814.325, für die Schweiz am 23. Oktober 2003 in Kraft getreten) zählt PCB in Anhang 1 grundsätzlich zu den Stoffen, die weder hergestellt noch verwendet werden sollen.

4.3 Neben den genannten Erlassen bzw. Übereinkommen ist die BUWAL-Aushubrichtlinie von 1999 zu beachten, welche Richtwerte für den Gehalt an PCB festlegt.

Eine Richtlinie hat zwar keine Gesetzeskraft und ist daher für die Gerichte grundsätzlich nicht verbindlich. Aufgrund des darin zum Ausdruck gelan­genden Fachwissens ist sie jedoch geeignet, einen sachge­mässen und rechtsgleichen Vollzug sicherzu­stellen, weshalb sie die gerichtliche Überprüfung dennoch erheblich beeinflussen kann (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 64 f.). Besonders Richtlinien technischer Natur wird eine präzisierende, die Auslegung beeinflussende Wirkung zugestanden; sie sind in diesem Sinn vom Gericht mitzuberücksichtigen (VGr, 4. Dezember 2002, VB.2002.00206, E. 4c/aa, www.vgrzh.ch; vgl. auch René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 9 B II a; BGE 122 V 19 E. 5b/bb, 118 Ib 164 E. 4a). Entsprechendes gilt für die BUWAL-Aushubrichtlinie.

Das AWEL-Labor verglich die Resultate der Analyse mit den Richtwerten dieser Richt­linie. Der darin festgesetzte Richtwert "U" für unverschmutztes Aushubmaterial wurde bei der durch das AWEL analysierten Matte bei den PAK um das 39-fache überschritten, bei den PCB um das über 80-fache. Beim Richtwert "T" für tolerier­bares Aushubmaterial zeigte sich bei den PAK eine Überschreitung um das 2.6-fache, bei den PCB – die Richtwerte U und T betragen jeweils 0.1 mg/kg – wiederum um das über 80-fache.

4.4 Zusammenfassend handelt es sich bei den PCB um ein giftiges Chemikaliengemisch, das durch die Gesetzgebung vermieden bzw. eliminiert werden soll und vor deren Aus­wirkungen auf die mensch­liche Gesundheit Fachstellen warnen. Die durch das AWEL-Labor analysierte Kunststoffmatte weist einen hohen Gehalt an PCB – und weiteren Schadstoffen bzw. Schwermetallen – auf. Somit erfüllen die Dämpfungsmatten zusätzlich zum bereits Gesagten (oben 3) die Eigenschaft als Sonderabfall im Sinne von Code 3060 des Anhangs 2 der Sonderabfallverordnung (Kategorie 12: mit PCB verunreinigte Materialien und Geräte).

5.  

5.1 Sonderabfall erfüllt im Allgemeinen den objektiven Abfallbegriff; mithin ist dessen Entsorgung regelmässig im öffentlichen Interesse geboten (oben 3.2). Dies gilt auch für die streitbetroffenen Kunststoffmatten: Sie sind mit giftigem PCB kontaminiert, das unter anderem auch über die Luft entweicht und deshalb von Mensch und Tier über die Haut und Lungen aufgenommen wird (oben 4.1). Eine schwarze Verfärbung der unter den Matten liegenden Schotterschicht war zudem beim Augenschein vom 8. September 1999 erkennbar, und eine leichte Bestreichung der Mattenunterfläche mit einem Pinsel liess schwarzes Material abfallen. Die Kunststoffmatten können daher nicht als "stabil" bezeichnet werden. Das Dressurviereck umfasst eine Fläche von 1'200 m². Die Matten sollen pro Quadratmeter etwa 30 kg wiegen. Bei einem Gesamtgewicht der Matten von ungefähr 36'000 kg und einem PCB-Anteil von 8.33 mg pro Kilogramm Trockenmatte ergibt sich eine Menge an PCB von knapp 300 Gramm. Es handelt sich somit um eine grosse Menge einer Substanz der Giftklasse 1 (vgl. oben 4.2 Abs. 1). Das Entsorgungsinteresse ist sehr hoch.

5.2 Bei dieser Sachlage fragt es sich, ob eine weitere physikalische Untersuchung der Kunststoffmatten entscheidrelevant war oder ob gestützt auf die bisherigen Abklärungen, insbesondere auf die Ergebnisse der Untersuchungen über den Schadstoffgehalt (und hier vor allem: PCB), ein Entscheid gefällt werden konnte.

6.  

Die von der Beschwerdegegnerin angeordneten Massnahmen gemäss Verfügung vom 21. Juni 2004 müssen sich auf eine genügende Rechtsgrundlage stützen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein (vgl. Art. 5 Abs. 1 und 2 sowie [hinsichtlich Grundrechtseinschränkungen] Art. 36 BV).

6.1 Die Beschwerdegegnerin stützte die Verfügung vom 21. Juni 2004 auf das Vorsorgeprinzip gemäss Art. 1 Abs. 2 USG ab, welches in Bezug auf das Abfallrecht in Art. 30 USG und Art. 1 TVA konkretisiert worden sei. Zudem bejahte sie eine Verletzung von Art. 30e Abs. 1 USG und forderte die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands.

6.1.1 Abfälle sollen soweit möglich vermieden oder zumindest verwertet werden (Art. 30 Abs. 1+2 USG). Sie müssen umweltverträglich entsorgt werden (Abs. 3). Die Entsorgung von Abfällen ist mithin die einzige Alternative zur Vermeidung (vgl. dazu und zum Folgenden Ursula Brunner in: Kommentar USG, 2000, Art. 30 N. 28 f.+47 f.+50). Die Entsorgung einmal produzierter Güter ist faktisch unvermeidlich. Es besteht eine qualifizierte Entsorgungspflicht, indem Abfall entweder durch Verwertung oder Ablagerung umwelt­verträglich entsorgt werden muss. Art. 30 Abs. 3 USG stellt im Gegensatz zu den beiden vorhergehenden Absätzen der Bestimmung eine direkt verpflichtende Verhaltensvorschrift dar. Die Bestimmung richtet sich an die jeweiligen Inhaber von Abfällen.

Abfälle dürfen nur auf Deponien abgelagert werden (Art. 30e Abs. 1 USG). Die Ablagerung von Abfällen ausserhalb von bewilligten Deponien ist folglich verboten. Als Ablagerung gilt grundsätzlich das endgültige Unterbringen von Abfällen in nicht mehr gering­fügigem Umfang, währenddem Zwischenlagerung das vorübergehende Unterbringen von Abfällen meint, welche die zulässige Entsorgungsendstufe (Verwertung oder Ablagerung) noch nicht erreicht haben. Die vorübergehende Natur der Lagerung muss objektiv fest­stehen. Deuten die Umstände darauf hin, dass die Abfälle auf unbestimmte Dauer ab­gestellt bleiben sollen, oder lagern sie bereits seit längerer Zeit (z.B. seit mehr als zehn Jahren), so ist der Tatbestand der Ablagerung erfüllt. Das Ablagerungsverbot gemäss Art. 30e Abs. 1 USG ist allgemein verbindliche Verhaltensnorm. Die Bestimmung richtet sich vorab an den Inhaber von Abfällen. Bei Verletzung des Verbots erlässt die Behörde eine Wiederherstellungsverfügung oder trifft die erforderlichen Sicherungs- und Behebungsmassnahmen auf dem Weg des unmittelbaren Vollzugs (vgl. Pierre Tschannen in: Kommentar USG, 2000, Art. 30e N. 9+11 ff.). Im Übrigen statuiert auch § 14 Abs. 1 des Abfallgesetzes vom 25. September 1994 (AbfallG, LS 712.1) ein Verbot der Ablagerung von Abfall im Freien, sei dies auf öffentlichem oder privatem Grund. Die kantonalen Behörden ordnen die erforderlichen Massnahmen an zur Behebung einer bestehenden oder zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr für Mensch und Umwelt (§ 9 Abs. 1 AbfallG).

Angesichts der genannten Bestimmungen des Abfallrechts kann offen gelassen werden, inwieweit das Vorsorgeprinzip (Art. 1 Abs. 2 USG) als Verfügungsgrundlage taugt. Jedenfalls können die erforderlichen Verfügungsgrundlagen bei Bestimmungen vorliegen, welche das Vorsorgeprinzip konkretisieren (vgl. dazu Pierre Tschannen in: Kommentar USG, 2003, Art. 1 N. 28 f.).

6.1.2 Wie bereits erörtert, sind die streitbetroffenen Kunststoffmatten als Abfall zu qualifizieren (oben 3+4). Sie enthalten Reste von Isolationsmaterial und gelten auch aufgrund des hohen Gehalts an PCB und Zink als Sonderabfall im Sinn der Sonderabfallverordnung. Ihre Entsorgung ist objektiv geboten (oben 3.2). Die Matten lagern schon seit mehr als zehn Jahren auf dem betroffenen Grundstück. Es handelt sich dabei um Abfall in keineswegs mehr geringfügigem Umfang (oben 6.1.1 Abs. 2). Die Beschwerdegegnerin stützte sich damit im Ergebnis zu Recht unter Hinweis auf das Vorsorgeprinzip auf die konkrete Abfall­gesetzgebung, um die Entfernung der Kunststoffmatten zu fordern. Alleine schon die oben angeführten Bestimmungen des Abfallrechts bilden eine genügende gesetzliche Grundlage für die Verfügung vom 21. Juni 2004.

6.2 Nach Auffassung der Vorinstanz – und im Wesentlichen derjenigen der Beschwerdeführerin – liegt die Pflicht zur Entsorgung der Kunststoffmatten bei den Mitbeteiligten, jedenfalls solange diese noch Mieter­innen sind. Dies bestreiten die Mitbeteiligten im Wesentlichen folgendermassen: Da sie "weder nach Mietrecht noch nach Sachenrecht Inhaberinnen oder Eigentümerinnen des … Dressurvierecks" seien, könne sie die öffentlich-rechtliche Pflicht zur Beseitigung der Matten nicht treffen.

6.2.1 Die Pflicht zur Entsorgung von Abfällen obliegt dem Inhaber der Abfälle, sofern es sich nicht um Siedlungsabfälle handelt (Art. 31c USG). Als Siedlungsabfälle gelten Abfälle, die aus Haushalten stammen, sowie andere Abfälle vergleichbarer Zusammen­setzung. Aus Haushalten stammende Abfälle sind Abfälle, die von Privatpersonen bei Verwendung von Gütern des täglichen Bedarfs und bei der Verrichtung von Arbeiten ohne Erwerbszweck erzeugt werden. Andere Abfälle vergleichbarer Zusammensetzung sind Abfälle aus Industrie-, Gewerbe-, Dienstleistungs- und Verwaltungsbetrieben, sofern sie qualitativ nicht wesentlich von dem abweichen, was aus einem Privathaushalt an Abfall zu erwarten ist (Pierre Tschannen in: Kommentar USG, 2000, Art. 31b N. 9). Die streitbetroffenen Kunststoffmatten sind keine Abfälle, die üblicherweise von einem Privathaushalt anfallen. Für die Mitbeteiligten stellt das Dressurviereck nach eigenen Angaben eine "wesentliche Grundlage ihrer Erwerbstätigkeit" dar. Die Recycling-Dämpfungsmatten sind mithin als "übrige Abfälle" im Sinne von Art. 31c USG zu qualifizieren. Die Entsorgungspflicht kommt damit den Inhabern des Abfalls zu. Grundsätzlich hat der Abfallinhaber auch die Kosten für die Entsorgung zu tragen (Art. 32 Abs. 1 USG).

Die Figur des Abfallinhabers verkörpert die abfallrechtliche Konkretisierung des Ver­ursacherprinzips (vgl. Art. 2 USG). Grundsätzlich ist Inhaber von Abfällen, wer die tat­sächliche Herrschaft darüber hat. Tatsächliche Herrschaft meint das faktische Vermögen, die Sache ohne Rücksicht auf Recht oder Unrecht zu verwenden, zu verändern, zu zer­stören, zu behalten oder weiterzugeben. Weder sachenrechtliche Qualifikationen (Eigen­tum, Besitz) noch die spezifische Störerfunktion sind massgeblich (vgl. Brunner/Tschan­nen in: Kommentar USG, Vorbem. zu Art. 30-32e N. 49 f., mit Hinweisen; Ursula Brunner in: Kommentar USG, 2001, Art. 32 N. 11; Beatrice Wagner Pfeifer, Umweltrecht II, Zürich 2001, S. 73; BGr, 15. Oktober 2002, 1A.179/2002, E. 3, www.bger.ch; VGr, 13. November 2003, VB.2003.00158, E. 6, www.vgrzh.ch; BBl 1993 II 1498).

6.2.2 Die Mitbeteiligten sind seit 1992 ("obere Weide") bzw. 1993 ("untere Weide") Mieterinnen des streitbetroffenen Grundstücks. Das Dressurviereck erstellten sie mit Zustimmung des damaligen Vermieters "auf eigene Rechnung und Gefahr" auf der so genannten "unteren Weide". Gemäss einem noch abzuschliessenden Zusatzvertrag sollte der Ver­mieter bei einer Mietdauer von weniger als zehn Jahren die Erstellungskosten teilweise ersetzen. Ein solcher Zusatzvertrag scheint nie abgeschlossen worden zu sein und findet sich auch nicht bei den Akten. Der Mietvertrag wurde per Ende März 2003 aufgelöst, in der Folge jedoch erstreckt. Nach der Aktenlage sind die Mitbeteiligten immer noch Mieterinnen des Grundstücks.

Als Mieterinnen verfügen die Mitbeteiligten über das Grundstück und damit auch über den von ihnen erstellten Trockenauslauf. Die darin enthaltenen Kunststoffmatten können sie grundsätzlich auch entfernen. An dieser umfassenden Verfügungsmacht über das Grundstück ändert der Eigentümerwechsel nichts (vgl. BGr, 15. Oktober 2002, 1A.179/2002, E. 3.3). Damit erfüllen die Mitbeteiligten aber den umweltrechtlichen Begriff der Abfall­inhaber im Sinne von Art. 31c und 32 Abs. 1 USG, weshalb sie sowohl die Entsorgungspflicht als auch die Kostentragungspflicht für die umweltrechtliche Massnahme trifft.

6.3 Die Beschwerdegegnerin verlangte die Entfernung der Dämpfungsmatten zusätzlich auf der Grundlage von Art. 6 Abs. 2 und Art. 3 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG, SR 814.20).

6.3.1 Nach Art. 3 GSchG ist jedermann verpflichtet, alle nach den Umständen gebotene Sorgfalt anzuwenden, um nachteilige Einwirkungen auf die Gewässer zu vermeiden. Diese Bestimmung begründet keine selbständigen Verpflichtungen und insbesondere keine positive Verpflichtung zu aktiver Verhinderung möglicher drohender Einwirkungen. Art. 3 GSchG legt den Sorgfaltsmassstab fest, der bei der Wahrnehmung der gesetzlichen Pflichten zu gelten hat. Die allgemeine Sorgfaltspflicht nach Art. 3 GSchG wird durch die einzelnen Verhaltenspflichten im Gewässerschutzgesetz konkretisiert. Auch Vorschriften aus anderen Be­reichen – beispielsweise aus dem Abfallrecht – können den Interessen des Gewässerschutzes dienen. Deren Verletzung stellt daher zugleich eine Verletzung von Art. 3 GSchG dar (vgl. zum Ganzen Wagner Pfeifer, S. 103).

Nach Art. 6 Abs. 2 GSchG ist es untersagt, Stoffe, die Wasser verunreinigen können, ausserhalb eines Gewässers abzulagern oder auszubringen, sofern dadurch die konkrete Gefahr einer Verunreinigung des Wassers entsteht. Diese Verpflichtung ist allgemein verbindlich (Wagner Pfeifer, S. 103). Die konkrete Gefahr einer Verunreinigung liegt vor, wenn nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge eine Verunreinigung der Gewässer mit grosser Wahrscheinlichkeit früher oder später eintreten wird (BBl 1987 II 1109). Verunreinigung bedeutet jede nachteilige physikalische, chemische oder biologische Veränderung des Wassers (Art. 4 lit. d GSchG). Nach der Praxis stellt jede zusätzliche Schadstoffmenge eine Ver­unreinigung dar, unabhängig von den Auswirkungen auf das betroffene Gewässer (Wagner Pfeifer, S. 104). Sind Gewässerschutzbestimmungen des Bundes und des Kantons sowie gestützt darauf erlassene Verfügungen verletzt, ist die Schaffung oder Wiederherstellung des vorgeschriebenen Zustandes innert angemessener Frist und unter Androhung der Ersatzvornahme zulasten des Pflichtigen anzuordnen (§ 9 Abs. 1 des Einführungs­gesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974, LS 711.1).

6.3.2 Dem Untersuchungsbericht des AWEL-Labors vom 25. Oktober 1999 ist zu entnehmen, dass die analysierte Matte geringe lösliche Anteile an Metallen, organischen Stoffen (DOC) und organischen Schadstoffen (PAK und PCB) enthielt.

Die geringen löslichen Anteile an PCB – um diesen Schadstoff geht es hier in erster Linie – lassen sich dadurch erklären, dass dieses Chemikaliengemisch im Allgemeinen lipophil (fettlöslich) und eher schlecht wasserlöslich ist (vgl. www.umweltbundesamt.de/uba-info-daten/daten/polychlorierte-biphenyle.htm). Zudem ist zu berücksichtigen, dass zwischen den Recycling-Dämpfungsmatten ca. 4 cm breite Fugen bestehen, durch die das Niederschlagswasser abrinnt. Durch die Witterung kommt es somit zu einem kontinuierlichen Abfluss von Niederschlagswasser, das geringe Anteile an PCB enthält. Dieses gelangt sodann ungehindert in das nächstgelegene Gewässer. Da jede zusätzliche Schadstoffmenge eine Verunreinigung im Sinne von Art. 6 Abs. 2 GSchG bedeutet (oben 6.3.1 Abs. 2) und eine zwar geringe, aber kontinuierliche Verunreinigung mit giftigem PCB über Jahre hinweg (die Laboranalyse wurde vor mehr als fünf Jahren durchgeführt) nicht vernachlässigbar ist, stützte sich die Beschwerdegegnerin zu Recht auch auf Art. 6 Abs. 2 GSchG als Konkretisierung der allgemeinen Sorgfaltspflicht gemäss Art. 3 GSchG.

6.3.3 Die Kosten für Massnahmen nach dem Gewässerschutzgesetz tragen die Verursacher (Art. 3a GSchG). Als Verursacher gilt, wem eine zu vermeidende oder zu behebende nachteilige Einwirkung zuzurechnen ist (vgl. Wagner Pfeifer, S. 121). Unter Berück­sichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips dürfen sich polizeiliche Massnahmen grundsätzlich nur gegen den Störer richten (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Ver­waltungsrecht, 4. A., Zürich etc. 2002, Rz. 2488). Störer ist zunächst derjenige, der eine polizeiwidrige Gefahr oder Störung selbst oder durch das unter seiner Verantwortung erfolgende Verhalten Dritter verursacht hat (Verhaltensstörer); Störer ist aber auch, wer über die Sache, die den ordnungswidrigen Zustand bewirkt, rechtliche oder tatsächliche Gewalt hat (Zustandsstörer; BGE 122 II 65 E. 6a mit weiteren Hinweisen). Sowohl die polizeiliche Verantwortlichkeit des Verhaltens- als auch des Zustandsstörers setzt kein Verschulden voraus; entscheidend ist allein die Tatsache, dass eine Störung vorliegt und dass die Sache selbst unmittelbar die Gefahrenquelle bildet (Häfelin/Müller, Rz. 2492, mit Nachweisen).

Die Mitbeteiligten haben das Dressurviereck mit den schadstoffhaltigen Kunststoffmatten selbst erstellt und üben seither als Mieterinnen des Grundstücks die faktische Verfügungsgewalt darüber aus (oben 6.2.2 Abs. 2). Sie sind folglich sowohl Verhaltens- als auch Zustands­störerinnen. Als Verursacherinnen der Gewässerverunreinigung sind sie für die auf das Gewässerschutzgesetz gestützte Massnahme kostenpflichtig.

6.4 Ob Bestimmungen innerhalb der Giftgesetzgebung – die Stoffgesetzgebung ist hier subsidiär (4.2 Abs. 1) – allenfalls zusätzliche gesetzliche Grundlagen für die Verfügung vom 21. Juni 2004 darstellen, kann offen gelassen werden. Dasselbe gilt für die Frage, inwieweit belasteter Boden im Sinne von Art. 7 Abs. 4^bis USG vorliegt (vgl. oben 4.2 Abs. 2).

6.5 Es bleibt zu prüfen, ob die von der Beschwerdegegnerin geforderte Entsorgung der Kunststoffmatten ein geeignetes und notwendiges Mittel darstellt, um das öffentliche Interesse an einer intakten Umwelt und insbesondere die Zielsetzungen der Abfallgesetzgebung und des Gewässerschutzes zu erreichen, und ob damit der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gewahrt ist.

6.5.1 Die fachgerechte Entsorgung der Recyclingkunststoff-Matten ist geeignet, das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel, insbesondere die Verhinderung weiterer Abgabe von PCB an die Umwelt, zu erreichen (zur Eignung der Massnahme vgl. Häfelin/Müller, Rz. 587 ff.). Die Massnahme ist dann nicht erforderlich, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde (dazu Häfelin/Müller, Rz. 591 ff.). Um die weitere Abgabe an organischen Schadstoffen an die Umgebung zu verhindern, ist keine gleich geeignete, aber mildere Massnahme denkbar. Die Mitbeteiligten wussten spätestens seit dem Jahr 2000 um die Notwendigkeit der Entsorgung der Matten. Der Ablauf des Mietvertrags Ende März 2003 und die seither offenbar erfolgte Erstreckung des Mietverhältnisses lassen die Massnahme in zeitlicher Hinsicht nicht als unnötig oder unzweckmässig erscheinen, zumal unklar ist, wie lange die Er­streckung noch andauern wird (vgl. zudem VGr, 15. September 2004, VB.2004.00215, E. 3.6.4, www.vgrzh.ch). Zudem kann die Durchsetzung des öffentlichen Interesses am Umweltschutz nicht vom Ausgang schon seit Jahren andauernder privat­rechtlicher Mietstreitig­keiten abhängig gemacht werden.

6.5.2 Es stellt sich somit noch die Frage der Zumutbarkeit der Massnahme für die betroffenen Privaten; mithin ist danach zu fragen, ob ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel der Massnahme und dem Eingriff besteht, den sie für die Betroffenen bewirkt. Es ist eine wertende Abwägung der zu wahrenden öffentlichen Interessen und der durch den Eingriff beeinträchtigten privaten Interessen vorzunehmen (Häfelin/Müller, Rz. 613 ff.).

Im Entscheid vom 18. November 1998 erwog das Verwaltungsgericht, es lasse sich mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht vereinbaren, die unverzügliche Beseitigung der Matten "nur um der Eigenschaft als Sonderabfall willen" zu verlangen, zumal sich die Matten seit Jahren dort befänden und die Mieterinnen bei deren Einbau offenbar in gutem Glauben gewesen seien.

Dies ist nunmehr aufgrund des seither neu festgestellten Sachverhalts sowie weiterer Umstände anders zu beurteilen: Zunächst war zum damaligen Zeitpunkt die Verunreinigung der Recycling-Dämpfungsmatten mit dem giftigen Chemikalien­gemisch PCB nicht bekannt. Die vom früheren Grundeigentümer auf eigene Initiative durchgeführten Analysen – wobei PCB und PAK nicht nachgewiesen wurden – waren nicht verwertbar, da Zweifel am Untersuchungsobjekt bestanden. Weiter geht es im jetzigen Verfahren nicht um eine relativ kurzfristig angeordnete Massnahme wie damals gemäss Verfügung der Beschwerdegegnerin von 1997. Vielmehr wies das AWEL die Mitbeteiligten mit Schreiben vom 28. April 2000 darauf hin, die unverzügliche Anordnung des "Ausbaus" der Dämpfungsmatten rechtfertige sich zwar nicht, jedoch müssten die Matten in nicht allzu ferner Zukunft beseitigt werden. Es erweise sich als angemessen, die Entsorgung der Dämpfungsmatten spätestens mit Ablauf des Mietvertrages von Ende März 2003 durchzuführen, weshalb die Mieterinnen für eine fachgerechte Entsorgung der Matten bis zu diesem Zeitpunkt besorgt sein sollten. Auf dieses Schreiben antworteten die Mitbeteiligten nie. Sie mussten deshalb spätestens seit Ende April 2000 ernsthaft damit rechnen, die Matten bald entsorgen zu müssen. Im Schreiben vom 27. Juli 1999 hatten sich die Mitbeteiligten – bzw. deren Rechtsvertreter – nicht generell gegen die Beseitigung der Matten gewehrt, sondern nur gegen deren unverzügliche Entfernung vor Ablauf des Miet­vertrages von Ende März 2003. Und im Brief vom 10. Januar 2000 äusserten sie sich dahingehend, dass die Matten "in einigen Jahren ohnehin entfernt werden" müssten; aufgrund der vertraglichen Verhältnisse sei die Entfernung der Matten im Jahr 2003 zu erwarten. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 21. Juni 2004 wurde erst erlassen, nachdem die Mitbeteiligten noch zweimal aufgefordert worden waren, ein Entsorgungskonzept vor­zulegen und die Kunststoffmatten einer fachgerechten Entsorgung zuzuführen. Die Mitbeteiligten konnten die Dämpfungsmatten über zehn Jahre lang gebrauchen und amortisieren. Angesichts des auf dem Spiel stehenden erheblichen Interesses an einer intakten Umwelt und der drohenden (weiteren) Verunreinigung der Umgebung mit giftigem PCB erscheint deshalb die Massnahme auch unter Berücksichtigung der beachtlichen Entsorgungskosten als zumutbar für die Mitbeteiligten.

6.6 Zusammenfassend erweist sich der Entscheid der Baudirektion als rechtsbeständig. In Berücksichtigung der massgeblichen Rechtslage konnte sie die strittige Anordnung ohne weitere Sachverhaltsermittlungen treffen. Der vorinstanzliche Entscheid ist somit als rechtsverletzend aufzuheben.

7.  

Die Beschwerde ist ein reformatorisches Rechtsmittel. Hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es in der Regel selbst (§ 63 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 8). Wie die vorangehenden Erwägungen zeigen, ist die Verfügung der Baudirektion vom 21. Juni 2004 zu bestätigen. Die in Dispositiv-Ziffern I und II genannten Fristen sind anzupassen.

8.  

Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Die Beschwerdeführerin obsiegt mit ihrer Beschwerde vollständig. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin wird wiederhergestellt, weshalb sie nicht unterliegende Partei ist. Die Mitbeteiligten unterliegen hin­gegen mit ihren Anträgen vollständig. Sie sind Verfahrens­beteiligte im Sinne von § 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 21). Die Gerichtskosten sind somit den Mitbeteiligten aufzuerlegen. Die Mitbeteiligten sind zudem zu einer Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- an die Beschwerdeführerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Für Kosten und Entschädigung haften sie zu gleichen Teilen und solidarisch füreinander (Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 3, § 17 N. 35).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    In Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Regierungsrats vom 1. Dezember 2004 aufgehoben und die Verfügung der Baudirektion vom 21. Juni 2004 mit Ausnahme der in den Dispositiv-Ziffern I und II genannten Fristen bestätigt. Die gemäss Dispositiv-Ziffer I bis 31. Dezember 2004 angesetzte Frist beträgt sechs Monate ab Rechtskraft dieses Entscheids. Die gemäss Dispositiv-Ziffer II bis 31. August 2004 angesetzte Frist beträgt zwei Monate ab Rechtskraft dieses Entscheids.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 8'090.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den beiden Mitbeteiligten je zur Hälfte auferlegt, unter solidarischer Haftung füreinander.

4.    Die Mitbeteiligten werden unter solidarischer Haftung füreinander verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von je Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

6.    Mitteilung an …