I.  

Im April 2003 stellte A, im Jahr 1979 geborene Staatsangehörige Brasiliens, bei der Direktion für Soziales und Sicherheit (Migrationsamt) ein Gesuch um Verlängerung ihrer Aufenthaltsbewilligung. Die Direktion wies das Gesuch mit Verfügung vom 14. Oktober 2003 ab. Zwei Versuche, die Verfügung an verschiedene Adressen zuzustellen, scheiterten.

Am 3. Juni 2004 teilte das Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (IMES; nunmehr Bundesamt für Migration) A mit, dass die kantonale Wegweisungsverfügung rechtskräftig geworden sei und auf die ganze Schweiz ausgedehnt werde.

II.  

Am 28. Juni 2004 ersuchte A das IMES um die Feststellung, dass die erwähnte Wegweisungsverfügung nicht in Rechtskraft erwachsen sei. Nachdem sich das IMES in einem Brief für unzuständig erklärte hatte, gelangte A am 6. Juli 2004 mit demselben Begehren an die Direktion für Soziales und Sicherheit. Am 14. Oktober stellte sie den Antrag sodann auch beim Regierungsrat.

Mit Beschluss vom 15. Dezember 2004 stellte der Regierungsrat fest, dass die Wegweisungsverfügung formell rechtskräftig geworden sei. Nach der Begründung des Entscheids hat die Frist zur Anfechtung der Verfügung mit der Akteneinsicht zu laufen begonnen, die dem Anwalt von A im April 2004 gewährt wurde.

III.  

Mit Beschwerde vom 3. Februar 2005 beantragte A neben der Aufhebung des regierungsrätlichen Entscheids die Feststellung, dass die Verfügung vom 14. Oktober 2003 nicht in Rechtskraft erwachsen sei. Weiter beantragte sie die Zusprechung einer Parteientschädigung. Der Regierungsrat beantragte die Abweisung der Beschwerde; die Direktion für Soziales und Sicherheit liess sich nicht vernehmen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist in ausländerrechtlichen Fällen zuständig, soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht offen steht (§ 43 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 lit. h des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG, LS 175.2).

Gemäss Art. 97 Abs. 1 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG, SR 173.110) in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch gegen die Abweisung von Feststellungsbegehren gegeben (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 64). Die vorliegend zu beurteilende Angelegenheit fällt sodann nicht in den bundesrechtlichen Ausnahmekatalog (vgl. Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG), da die Beschwerdeführerin mit einem Schweizer verheiratet ist und somit grundsätzlich einen Anspruch auf Bewilligungsverlängerung hat (Art. 7 Abs. 1 Satz 1 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAG, SR 142.20). Mit einem Feststellungsentscheid, dass die ablehnende Verfügung der Beschwerdegegnerin (Verweigerung der Bewilligungsverlängerung; im Folgenden kurz Wegweisungsverfügung) noch nicht rechtskräftig geworden ist, würde im Übrigen lediglich gesagt, dass die Beschwerdeführerin die Frist zur Einreichung eines Rekurses eingehalten hat. Einen Entscheid in der Sache hätte das Verwaltungsgericht schon deshalb nicht zu fällen, da der Regierungsrat die Anordnung der Beschwerdegegnerin inhaltlich nicht überprüfte. Eine Gutheissung der vorliegenden Beschwerde hätte lediglich zur Folge, dass die Sache an den Regierungsrat zu überweisen wäre, worauf dieser einen Sachentscheid zu fällen hätte.

Einem Feststellungsentscheid steht damit auch nicht § 43 Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 4 OG im Wege, wonach das Verwaltungsgericht die Frage der Wegweisung nicht überprüfen darf. Vorliegend geht es weder um die Frage der Rechtmässigkeit der Bewilligungsverweigerung noch um die daraus folgende Wegweisung, sondern einzig um die Frage der Zustellung der Wegweisungsverfügung und damit um die Rechtzeitigkeit der Rekurserhebung. Aus Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 4 OG folgt dagegen, dass auf die Beschwerde nicht einzutreten ist, soweit damit die Aufhebung der vorinstanzlichen Vollzugsanordnungen beantragt wird.

1.2 Gemäss § 41 VRG sind letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden an das Verwaltungsgericht weiterziehbar. Unter diesen Begriff fallen sowohl Rechtsmittelentscheide als auch Verfügungen des Regierungsrats (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 41 N. 5 in Verbindung mit N. 28 f.). Im Rahmen der Eintretensfrage kann deshalb offen gelassen werden, ob der Regierungsrat als verfügende Behörde oder als Rechtsmittelinstanz tätig wurde.

1.3 Wenn die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, wie hier, zulässig ist, ergeben sich die Anforderungen an die Beschwerdelegitimation aus Art. 103 lit. a in Verbindung mit Art. 98a Abs. 3 OG. Danach ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Für das Stellen von Feststellungsbegehren gelten dieselben Anforderungen (Alfred Kölz/Isa­belle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, N. 201).

Die Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Feststellungsbeschluss berührt. Sie hat ein schutzwürdiges Interesse, einen umgekehrt lautenden Feststellungsentscheid des Verwaltungsgerichts zu erwirken, da damit gesagt würde, dass die Frist zur Erhebung eines Rekurses eingehalten wurde und die Sache somit zur materiellen Behandlung an den Regierungsrat zu überweisen wäre (vorn 1.1). Würde der angefochtene Entscheid dagegen bestätigt, stünde einer Ausdehnung der Wegweisungsverfügung auf die ganze Schweiz nichts mehr entgegen (vgl. Art. 12 Abs. 3 Satz 4 ANAG). Nach dem Gesagten würde die Beschwerdeführerin ohne einen Feststellungsentscheid nachteilige Massnahmen in Kauf nehmen müssen (vgl. BGE 108 Ib 540 E. 3). Ihre Legitimation ist damit zu bejahen. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Wegweisungsverfügung sei ihr anfänglich nie eröffnet worden und deshalb nichtig.

Ein Entscheid, der nie eröffnet wurde, existiert nicht und entfaltet demgemäss auch keine Rechtswirkungen. Die fehlende Eröffnung stellt einen schwerwiegenden und offensichtlichen Mangel dar und bewirkt die Nichtigkeit des Entscheids (BGE 129 I 361 E. 2.1, 122 I 97 E. 3a/bb, 101 II 149 E. 4b; RB 1983 Nr. 62, 1982 Nr. 22 = ZBl 83/1982, S. 470 f.; Kölz/Boss­hart/Röhl, § 10 N. 3). – Auf welche Weise ein Entscheid zu eröffnen ist, wird in § 10 Abs. 1 VRG geregelt. Danach hat die Behörde ihre Verfügung schriftlich mitzuteilen. Die Zustellung des Entscheids bildet Bestandteil der schriftlichen Eröffnung (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 10 N. 3 und 20 f.). Das Zustellungsverfahren wird im Gerichtsverfassungsgesetz vom 13. Juni 1976 (GVG, LS 211.1) geregelt. Verwaltungsbehörden haben §§ 176 ff. GVG analog anzuwenden (RB 1998 Nr. 2 E. 1).

Gemäss § 181 Satz 1 GVG haben die Parteien während der Dauer des Verfahrens die Änderung ihres gewöhnlichen Aufenthaltsortes unverzüglich anzeigen. Die Beschwerdeführerin ist dieser Pflicht Ende August 2003 nachgekommen. Die Beschwerdegegnerin stellte ihre Wegweisungsverfügung in der Folge dennoch an die alte Adresse der Beschwerdeführerin zu. Aufgrund von § 181 Satz 2 GVG entfaltet diese Zustellung keine rechtlichen Wirkungen.

Aufgrund von § 179 Abs. 1 GVG ist die Zustellung zu wiederholen, wenn ein erster Zustellungsversuch scheiterte. – Am 24. Oktober 2003 unternahm die Beschwerdegegnerin den ersten rechtserheblichen Versuch einer Zustellung an die von der Beschwerdeführerin zuletzt gemeldete Adresse. Diese Sendung wurde in der Folge als "nicht abgeholt" retourniert. In der Folge unterliess es die Beschwerdegegnerin, den Entscheid ein zweites Mal zuzustellen. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts darf indes erst nach zweimaliger erfolgloser Zustellung davon ausgegangen werden, dass zumindest eine Abholungseinladung richtig hinterlegt worden ist und daher als zugestellt gelten kann (RB 1998 Nr. 2 E. 4). Die Beschwerdegegnerin legte im Übrigen nicht dar, inwiefern die Beschwerdeführerin beim ersten (und einzigen) rechtserheblichen Zustellungsversuch die Zustellung im Sinne von § 179 Abs. 2 GVG schuldhaft verhindert haben soll. Nach dem Gesagten wurde die Wegweisungsverfügung anfänglich nicht eröffnet und blieb solange ohne rechtliche Wirkungen.

3.  

Es fragt sich, ob die Wegweisungsverfügung bei einer Befragung der Polizei mündlich eröffnet werden durfte (dazu sogleich unter 3.1). Ist diese Frage zu verneinen, fragt sich weiter, ob die Beschwerdeführerin die Tragweite des Gesagten erkennen musste und gehalten gewesen wäre, den Inhalt der Verfügung in Erfahrung zu bringen (hinten 3.2).

3.1 Die Behörde kann ein Verfahren mündlich oder schriftlich abschliessen. Die schriftliche Erledigung in Verfügungsform bildet die Regel; sie ist immer dann zu wählen, wenn ein Verwaltungsakt in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift und ihn dadurch in schutzwürdigen Interessen berührt (RB 1984 Nr. 2 E. 4a Abs. 2 = ZBl 86/1985, S. 82, 87; Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 15; vgl. § 21 lit. a VRG, § 173 GVG sowie für das Verwaltungsverfahren des Bundes Art. 34 VwVG). Die Erledigung der Angelegenheit ist sodann dem Betroffenen mitzuteilen. Dafür sieht § 10 Abs. 1 VRG das Prinzip der Schriftlichkeit als Regel vor. Die mündliche Eröffnung kommt somit nur in Ausnahmefällen in Frage (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 10 N. 16). Sie fällt zunächst dann in Betracht, wenn Gefahr im Verzug ist und die Zeit nicht mehr reicht, um eine schriftliche, begründete und mit einer Rechtsmittelbelehrung versehene Ausfertigung zu erlassen (Peter Saladin, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel/Stuttgart 1979, N. 17.214). Eine mündliche Mitteilung ist sodann bei Realakten denkbar (vgl. Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. A., Bern 2005, § 38 N. 5 ff.). Sie kommt weiter dann in Frage, wenn die Behörde (vorab in alltäglichen Verwaltungsangelegenheiten) zu einem Gesuch sofort mündlich Stellung bezieht (§ 10 Abs. 1 lit. a VRG). Eine mündlich eröffnete Anordnung ist sodann in der Regel auf Begehren hin nachträglich schriftlich zu bestätigen (Kölz/ Boss­hart/Röhl, § 10 N. 7 und 16; Tschannen/Zimmerli, § 38 N. 18).

Die Beschwerdeführerin wurde im Februar 2004 zu einer polizeilichen Befragung bezüglich ihrer ehelichen Verhältnisse vorgeladen, da sie zuvor erneut um eine Aufenthaltsbewilligung ersucht hatte. Während der Befragung wies sie der Beamte darauf hin, dass die Beschwerdegegnerin ihre Aufenthaltsbewilligung nicht verlängert habe. Daraufhin zeigte er ihr die Wegweisungsverfügung und fragte die Beschwerdeführerin, ob sie die Verfügung erhalten habe, was von ihr verneint wurde. – Ein zureichender Grund für eine mündliche Eröffnung ist hier nicht ersichtlich. Die Beschwerdegegnerin hatte erst nach einem halben Jahr und dazu in schriftlicher Form zum Gesuch der Beschwerdeführerin Stellung bezogen, womit § 10 Abs. 1 lit. a VRG von vornherein keine Anwendung findet. Ebenso wenig war Gefahr im Verzug; die Beschwerdegegnerin hatte vielmehr Gelegenheit, ihre Verfügung schriftlich zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen. Die mündliche Eröffnung im Rahmen der polizeilichen Befragung stellt damit keine zulässige Ausnahme von der Regel der Schriftlichkeit in § 10 Abs. 1 VRG dar.

3.2 Die Verfahrensparteien sind verpflichtet, nach Treu und Glauben zu handeln (Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999, BV). Hat eine Person erst einmal von einer sie betreffenden Verfügung Kenntnis erhalten, muss sie darum besorgt sein, den Inhalt der Verfügung und deren Begründung in Erfahrung zu bringen (BGE 102 Ib 91 E. 3 S. 94). Es fragt sich somit zunächst, ob die Beschwerdeführerin erkennen musste, dass sie während der Befragung auf die Wegweisungsverfügung hingewiesen wurde.

Die Beschwerdeführerin wusste vor der Einvernahme nur, dass sie zu ihren ehelichen Verhältnissen befragt würde. Sie erschien zur Befragung ohne Rechtsbeistand. Laut Protokoll war kein Übersetzer anwesend. Der Beamte führte die Befragung auf Portugiesisch durch und teilte ihr dabei mit, dass ihre "Aufenthaltsbewilligung B" nicht verlängert worden sei. Das entsprechende Gesuch hatte die Beschwerdeführerin bereits ein Jahr zuvor gestellt; über das Schicksal ihres Antrags wurde sie nicht informiert, weshalb sie ein zweites Gesuch einreichte. Als sie zur Befragung erschien, musste sie davon ausgehen, dass sie wegen dieses neuen Gesuches befragt würde und nicht zu jenem des Vorjahres. Zudem wurde ihr die Wegweisungsverfügung, die auf Deutsch abgefasst war, bloss vorgelegt. Zieht man all diese Umstände in Betracht, konnte von der Beschwerdeführerin nicht erwartet werden, die Tragweite des mündlichen Hinweises zu erkennen. Damit war ihr gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben nicht zuzumuten, weitere Nachforschungen anzustellen. Der Hinweis während der Befragung blieb damit ohne rechtliche Wirkungen.

4.  

Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen die Auffassung der Vorinstanz, die Beschwerdegegnerin habe die Wegweisungsverfügung rechtsgültig zugestellt. Nach Ansicht des Regierungsrats erfolgte die Zustellung dadurch, dass dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin Akteneinsicht gewährt wurde und sich die Verfügung in den Akten befand.

4.1 Die Eröffnung von Verfügungen und die Gewährung von Akteneinsicht sind voneinander zu unterscheiden. Die Akteneinsicht wird grundsätzlich nur auf Antrag des Betroffenen gewährt; die Behörde wird somit in der Regel nicht von sich aus tätig (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 8 N. 71; vgl. BGE 108 Ia 5 E. 2b, 101 Ia 309 E. 2b sowie § 8 Abs. 1 VRG). Ob eine Akteneinsicht überhaupt stattfindet, hängt somit in den meisten Fällen davon ab, ob der Betroffene vor oder nach Abschluss des Verfahrens die Initiative ergreift (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 8 N. 61). Ginge man davon aus, dass mit der Gewährung von Einsicht in die Akten alle darin enthaltenen Verfügungen eröffnet werden, würde die entsprechenden Rechtsmittelfristen unter Umständen überhaupt nie oder beispielsweise in einem Zeitpunkt zu laufen beginnen, in dem das Verfahren schon längst abgeschlossen ist. § 10 Abs. 1 VRG sieht demgegenüber vor, dass die Behörde ihren Entscheid nach Erledigung des Verfahrens von sich aus schriftlich mitteilt. Ein Antrag des Betroffenen ist dazu nicht erforderlich. Auf diese Weise wird verhindert, dass ein Entscheid mangels entsprechenden (Akteneinsichts-)Gesuchs gar nicht oder erst Jahre später eröffnet wird.

4.2 Den Vorschriften über Form und Eröffnung von Verwaltungsentscheiden und jenen über die Modalitäten der Akteneinsicht liegen denn auch unterschiedliche Zwecke zugrunde. Da eine Verfügung erst mit ihrer Eröffnung wirksam wird, dienen die gesetzlichen Anforderungen an die Mitteilung von Verwaltungsakten vorab der Rechtssicherheit (vgl. Tschannen/Zimmerli, § 31 N. 4). Die Formerfordernisse wollen gleichzeitig den Verfügungsadressaten schützen. Die förmliche Mitteilung soll bei ihm einen Warneffekt auslösen: Ab sofort kann er nicht mehr darüber im Zweifel sein, welches seine Rechte und Pflichten sind (Tschannen/Zimmerli, § 29 N. 2). Durch die Eröffnung des Entscheids weiss er, dass er nun seinerseits in gesetzlich vorgesehenen Formen handeln (also ein Rechtsmittel ergreifen) muss, wenn er mit dem Verfügten nicht einverstanden ist (vgl. BGE 113 Ib 296 E. 2a S. 297).

Die Gewährung von Akteneinsicht hat demgegenüber nicht die Funktion, den Betroffenen zu warnen. Sie ist auch nicht Ausdruck einer Verpflichtung, sondern einer Berechtigung (vgl. Art. 35 Abs. 2 BV). Der ihr zugrunde liegende Gehörs­anspruch (Art. 29 Abs. 2 BV) konkretisiert das Recht auf ein faires Verfahren (Art. 29 Abs. 1 BV); er trägt dazu bei, den zu treffenden Sachentscheid zu legitimieren (Benjamin Schindler, Die "formelle Natur" von Verfahrensgrundrechten, ZBl 106/2005, S. 169, 181). Indem das Akteneinsichtsrecht Verfahrensbeteiligung ermöglicht, bringt es zum Ausdruck, dass die Verfahrensparteien Subjekt (Art. 7 BV) und nicht Objekt staatlicher Entscheidungsfindung sind (BGr, 11. September 1963, ZBl 65/1964, S. 216; Tschannen/Zimmerli, § 30 N. 36; Georg Müller in: Kommentar aBV, 1995, Art. 4 N. 85; Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 71). Das Akteneinsichtsrecht will in erster Linie nicht Verpflichtungen und Obliegenheiten auf Seiten der Verfahrenspartei auslösen, sondern seitens der Behörde (sprich alles in den Akten festzuhalten, was zur Sache gehört; BGE 115 Ia 97 E. 4c). Akteneinsichtsrecht und Formvorschriften lassen sich nach dem Gesagten nur insoweit miteinander vergleichen, als sie die Behörde zur Umsicht im Verkehr mit den Parteien und zur Sorgfalt beim Entscheid in der Sache anhalten (vgl. Tschannen/Zimmerli, § 29 N. 2). Ein weiterer Berührungspunkt besteht im Übrigen darin, dass man die Pflicht zur Mitteilung von Verwaltungsakten ebenfalls aus dem Gehörsanspruch ableiten kann (BGE 113 V 1 E. 2; RB 1983 Nr. 62).

Aus den unterschiedlichen Zielrichtungen der beiden Institute folgt, dass die Akteneinsicht nicht dazu verwendet darf, sich der Verpflichtung zur Mitteilung von Entscheiden zu entledigen. Könnte eine Behörde ihre Entscheidungen dadurch eröffnen, dass sie nach Abschluss des Verfahrens auf ein Akteneinsichtsgesuch des Betroffenen wartet, würde sie von ihrer Verpflichtung zur korrekten Zustellung von Verwaltungsakten entbunden. Es wäre vielmehr ausreichend, dass sie irgendwann im Verlaufe des späteren Verfahrens auf Ersuchen des Betroffenen Akteneinsicht gewährt und sich die nicht eröffnete Verfügung irgendwo in den Akten befindet.

Nach dem Gesagten war die Übermittlung des Entscheids auf dem Weg der Gewährung von Akteneinsicht mit einem schwerwiegenden Mangel behaftet. Im Folgenden ist zu prüfen, wie sich dieser Mangel auf die Rechtswirksamkeit des Entscheids auswirkt.

5.  

5.1 Wenn eine Verfügung mangelhaft eröffnet wurde, bewirkt dies nicht automatisch ihre Nichtigkeit, sondern in der Regel bloss ihre Anfechtbarkeit. Bezüglich des Zeitpunkts der Anfechtung muss die Beschwerdeinstanz zwischen der Rechtssicherheit und dem Rechtsschutzinteresse des Betroffenen abwägen (dazu und zum Folgenden BGE 102 Ib 91 E. 3; BGr, 14. März 1984, ZBl 85/1984, S. 425 f. E. 3; Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 62 ff., Jürg Stadelwieser, Die Eröffnung von Verfügungen, St. Gallen 1994, S. 153 ff., 157 ff.; vgl. auch BGE 119 Ib 64 E. 3b S. 71 f., 111 V 149 E. 4c, 98 V 277 E. 1; BGr, 4. Juli 1979, ZBl 81/1980, S. 24, 29 E. 5a). Die Rechtssicherheit verlangt auf der einen Seite, dass der ungewissen Situation über die Rechtskraft einer Verfügung einmal ein Ende gesetzt wird. Ein Verwaltungsakt soll nicht auf unbestimmte Zeit beliebig in Frage gestellt werden können. So fällt aus Gründen der Rechtssicherheit ein Formfehler nicht ins Gewicht, wenn eine objektiv mangelhafte Eröffnung trotz ihrer Mangelhaftigkeit den Zweck erfüllt hat. Auf der anderen Seite folgt aus dem Anspruch auf faire Behandlung (Art. 29 Abs. 1 BV), dass dem Adressaten einer Verfügung aus deren mangelhafter Eröffnung keine Nachteile erwachsen dürfen (Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Art. 44 N. 25; explizit Art. 38 VwVG und Art. 107 Abs. 3 OG). Bei der Abwägung ist anhand der besonderen Umstände des Einzelfalls zu prüfen, ob die betroffene Partei durch den gerügten Eröffnungsmangel tatsächlich irregeführt und dadurch benachteiligt worden ist. Dabei kommt der Verpflichtung der Verfahrensparteien zum Handeln nach Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) besonderes Gewicht zu. In Rechtsmittelverfahren ist jeweils anhand der besonderen Umstände des Einzelfalls die Frage zu beantworten, wann einer Person zugemutet werden konnte, gegen einen Verwaltungsakt vorzugehen (BGE 111 Ia 280 E. 2b S. 283; BGr, 14. März 1984, ZBl 85/1984, S. 425 f. E. 3; Thomas Gächter, Rechtsmissbrauch im öffentlichen Recht, Zürich etc. 2005, S. 545). Erfährt sie auf Umwegen oder durch Zufall von einem sie betreffenden Verwaltungsakt, ist zu prüfen, wann von ihr erwartet werden kann, den vollständigen Inhalt der Verfügung in Erfahrung zu bringen (BGE 107 Ia 72 E. 4a S. 76, 102 Ib 91 E. 3; vgl. BGE 117 Ib 270 E. 1d). Schnelles Handeln ist von ihr dann zu verlangen, wenn der Entscheid in der Sache dringlichen Charakter hat oder wenn er bereits von einem anderen Verfahrensbeteiligten angefochten wurde (BGr, 31. Dezember 1993, ZBl 95/1994, S. 529 f. E. 2a).

Die Beschwerdeführerin mandatierte im April 2004 einen Rechtsanwalt, um ihre Scheidung vorzubereiten. Dieser stellte daraufhin bei der Beschwerdegegnerin ein Akteneinsichtsgesuch, da er in deren Akten für die Scheidung relevante Tatsachen vermutete. Am 21. April 2004 stellte ihm die Beschwerdegegnerin ihre Akten zu. Darin befand sich unter anderem auch die Wegweisungsverfügung vom 14. Oktober 2003. – Aufgrund der Verpflichtung zur sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung (Art. 12 lit. a des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2000 über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte, BGFA, SR 935.61) hat ein Anwalt die ihm zugestellten Akten sorgfältig zu behandeln und diese wieder an die Behörde zurückzusenden (Walter Feldmann in: Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2005, Art. 12 N. 46 f.; vgl. auch Art. 2 Abs. 1 BGFA sowie §§ 11 und 14 je Abs. 1 des Anwaltsgesetzes vom 17. November 2003, LS 215.1). Dieser Pflicht kam der Anwalt der Beschwerdeführerin nach, indem er von den Akten Kopien erstellen liess und deren Rücksendung veranlasste.

5.2 Aus der Pflicht zur getreuen und sorgfältigen Mandatsführung (Art. 398 Abs. 2 des Obligationenrechts) resultieren weiter gehende Verpflichtungen (vgl. Feldmann in: BGFA-Kommentar, Art. 12 N. 15 und 26). Danach ist der Rechtsanwalt verpflichtet, Kopien der erhaltenen Behördenakten sorgfältig zu studieren. Fallen ihm dabei unauflösbare Widersprüche auf, muss er durch geeignete Abklärungen (etwa durch eine Rückfrage beim Klienten oder bei der Behörde) den Ungereimtheiten nachgehen (Giovanni Andrea Testa, Die zivil- und standesrechtlichen Pflichten des Rechtsanwalts gegenüber dem Klienten, Zürich 2001, S. 60 f.). Der Zeitpunkt, in dem der Anwalt verpflichtet ist, die Aktenkopien zu studieren, lässt sich nicht allgemein, sondern nur aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls festlegen. So versteht es sich von selbst, dass ein Anwalt die Rechtsmittelfrist einzuhalten hat, wenn ihm der Klient bei der Instruktion einen anfechtbaren Entscheid vorlegt. Hier war dies indessen gerade nicht der Fall. Die Beschwerdeführerin mandatierte den Anwalt in einer scheidungsrechtlichen Angelegenheit. Von einer anfechtbaren fremdenpolizeilichen Verfügung hatte sie keine Kenntnis. Vielmehr hatte sie ein zweites Gesuch um eine Aufenthaltsbewilligung gestellt, nachdem sie nicht wusste, wie über ihr Gesuch vom Vorjahr entschieden worden war. Die Beschwerdegegnerin unterliess es, die Beschwerdeführerin nach Eingang des zweiten Gesuches in zureichender Weise über die Ablehnung des ersten Gesuches zu informieren (vorn 3.2). Auch wenn man von einer umfassenden Instruktion durch die Klientin ausginge, musste der Anwalt davon ausgehen, dass die Gesuche bezüglich der Aufenthaltsbewilligung noch hängig waren.

Nach dem Gesagten musste der Anwalt bei der Übermittlung der Akten nicht vermuten, dass sich darin eine Verfügung befindet, die möglicherweise noch gar nicht zugestellt wurde. Ausschlaggebend sind hierbei nicht nur die Umstände der Mandatierung, sondern vor allem die Tatsache, dass ihn die Beschwerdegegnerin nicht auf die Wegweisungsverfügung hingewiesen hatte. Dem Rechtsvertreter war es folglich nicht zuzumuten, die Akten unmittelbar nach deren Erhalt daraufhin zu überprüfen, ob sich unter ihnen eine mitteilungsbedürftige und noch nicht eröffnete Anordnung befindet. Zu welchem Zeitpunkt der Anwalt die Akten erstmals eingehend hätte studieren sollen, bestimmt sich im Wesentlichen aufgrund seines scheidungsrechtlichen Mandats. Die Frage kann hier indessen offen gelassen werden, da der Anwalt bereits eineinhalb Monate nach der Akteneinsicht darauf hingewiesen wurde, dass die kantonale Wegweisungsverfügung nach Ansicht des IMES in Rechtskraft erwachsen sei. Mit der Zustellung dieser Mitteilung vom 3. Juni 2004 musste der Anwalt die notwendigen Schritte ergreifen, um gegen die Wegweisungsverfügung vorzugehen. Dies hat er getan, indem er beim Bundesamt am 28. Juni 2004 die Feststellung beantragte, dass die Verfügung der Beschwerdegegnerin nicht in Rechtskraft erwachsen sei. Damit wurde der ungewissen Situation über die Rechtskraft der Verfügung schon relativ bald ein Ende gesetzt. Das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerin überwiegt demgemäss die Forderung nach Rechtssicherheit.

5.3 Die Beschwerdeführerin rügte in ihren Eingaben an das IMES und die Beschwerdegegnerin, die Wegweisungsverfügung sei nicht korrekt zugestellt worden. Eröffnungsmängel sind mit einem Rechtsmittel, hier also mit Rekurs geltend zu machen (vgl. § 20 Abs. 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 15). Schwer wiegende Verfahrensfehler (also etwa die fehlende Zustellung eines Entscheids) können die Nichtigkeit des Entscheids nach sich ziehen (vgl. vorn 2). Auch ein nichtiger Verwaltungsakt kann jedoch trotz seiner rechtlichen Unwirksamkeit Anfechtungsobjekt eines Rekurses sein (RB 1977 Nr. 8; Yvo Hangartner, Die Anfechtung nichtiger Verfügungen und von Scheinverfügungen, AJP 2003, S. 1053 f.). Dies muss hier umso mehr gelten, als die Beschwerdeführerin sowohl die fehlende als auch die mangelhafte Eröffnung der Wegweisungsverfügung beanstandete (vgl. RB 1986 Nr. 11 am Ende). Das IMES und die Beschwerdegegnerin hätten die entsprechenden Eingaben somit an den Regierungsrat überweisen müssen (§ 5 Abs. 2 Satz 1 VRG; Art. 8 Abs. 1 VwVG, BGE 97 I 852 E. 3a). Damit ging die Beschwerdeführerin rechtzeitig gegen die Wegweisungsverfügung vor (§ 5 Abs. 2 Satz 2 VRG).

6.  

Nach dem Gesagten ist der angefochtene Entscheid aufzuheben und festzustellen, dass die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 14. Oktober 2003 noch nicht in Rechtskraft erwachsen ist. Die Sache ist in analoger Anwendung von § 5 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG zur Behandlung als Rekurs an den Regierungsrat zu überweisen. Die Kosten von Rekurs- und Beschwerdeverfahren sind ausgangsgemäss der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Diese ist zudem zur Leistung einer Parteientschädigung zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Dispositiv-Zif­fern I, III und IV des Beschlusses des Regierungsrats vom 15. Dezember 2004 werden aufgehoben. Es wird festgestellt, dass die Verfügung der Direktion für Soziales und Sicherheit vom 14. Oktober 2003 nicht in Rechtskraft erwachsen ist.

       Die Sache wird zur Behandlung als Rekurs an den Regierungsrat überwiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 800.- (Mehrwert­steuer inbegriffen) auszurichten.

5.    Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

6.    Mitteilung an …