I.  

Mit einer Publikation vom 14. Januar 2005 eröffnete die Baudirektion Kanton Zürich, Tiefbauamt, eine Submission im offenen Verfahren für Belagsarbeiten an der L-Strasse und der M-Strasse in X. Innert Frist gingen 16 Angebote mit Offertbeträgen zwischen Fr. 370'370.30 und Fr. 593'108.10 ein. Mit Verfügung vom 28. Februar 2005 erteilte die Baudirektion den Zuschlag der E AG. Der Entscheid wurde den nicht berücksichtigten Anbietern am 7. März 2005 schriftlich eröffnet und am 11. März 2005 im kantonalen Amtsblatt publiziert.

II.  

Die A AG und die B AG, die als Arbeitsgemeinschaft ein gemeinsames Angebot eingereicht hatten, erhoben gegen den Vergabeentscheid der Baudirektion am 18. März 2005 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten zur Hauptsache, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und der Zuschlag sei ihrer Arbeitsgemeinschaft zu erteilen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners. Ferner ersuchten sie darum, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.

Der Beschwerdegegner stellte in seiner Beschwerdeantwort vom 14. April 2005 Antrag auf Abweisung der Beschwerde und Verweigerung der aufschiebenden Wirkung, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerinnen. Mit Replik vom 17. Mai und Duplik vom 7. Juni 2005 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest. Die Mitbeteiligte verzichtete mit Scheiben vom 12. April 2005 auf eine Stellungnahme.

Mit Präsidialverfügung vom 26. April 2005 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt und den Beschwerdeführerinnen Akteneinsicht (mit Einschränkungen) gewährt.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 22). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff. der revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 sowie § 2 des Gesetzes vom 15. September 2003 über den Beitritt zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung zur Anwendung.

2.  

Die Beschwerdeführerinnen beanstanden, dass der angefochtene Entscheid nicht begründet worden sei und ihnen der Beschwerdegegner auch auf ihre Anfragen hin keine ausreichende Begründung geliefert habe (Schreiben des Beschwerdegegners vom 15. und 16. März 2005). Der Beschwerdegegner hat jedoch mit der Beschwerdeantwort eine ausführliche Begründung seines Vergabeentscheids vorgelegt, und die Beschwerdeführerinnen erhielten mit der Replik Gelegenheit, dazu umfassend Stellung zu nehmen. Eine allfällige Verletzung des Begründungserfordernisses wäre damit auf jeden Fall geheilt.

3.  

Der Beschwerdegegner gab in den Ausschreibungsunterlagen die folgenden Zuschlagskriterien und Gewichtungen bekannt: Preis 80 %, Qualität 15 %, Termine 5 %. Aufgrund der Auswertung erhielten die Parteien bei diesen Kriterien die folgenden Bewertungen:

	Preis max. 80 Pkte.	Qualität max. 15 Pkte.	Termine max. 5 Pkte.	Total Punkte
Beschwerdeführerinnen	80	9	3	92
Mitbeteiligte	74	15	4	93

 

Die Bewertung des Preises, bei welchem die Beschwerdeführerinnen gestützt auf ihr günstigeres Angebot um 6 Punkte besser abschnitten als die Mitbeteiligte, ist unbestritten. Strittig sind dagegen die Bewertungen der beiden Kriterien "Qualität" und "Termine".

4.  

4.1 Unter dem Zuschlagskriterium "Qualität" beurteilte der Beschwerdegegner die beiden Merkmale "Zertifizierung" (max. 2 Punkte) und "Unternehmerbewertung" (max. 13 Punkte). Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, dass diese Unterkriterien im Voraus hätten bekannt gegeben werden müssen.

Das Verwaltungsgericht hat in einem Grundsatzentscheid zur Bekanntgabe der Zuschlagskriterien (RB 2002 Nr. 47 = BEZ 2003 Nr. 13 E. 3) die Frage aufgeworfen, ob allfällige zur Anwendung gelangende Unterkriterien vorgängig bekannt zu machen seien. Dabei wies es darauf hin, dass die vergaberechtlichen Normen keine Unterscheidung von Haupt- und Unterkriterien vorsehen. Entscheidend müsse sein, dass für die Anbietenden erkennbar werde, welche Aspekte eines Angebots für dessen Bewertung wesentlich seien. Ob dies mittels Festlegung einer ausreichenden Zahl von "Haupt"-Kriterien oder mit der Hilfe weniger Hauptkriterien und zusätzlicher Unterkriterien geschehe, sei letztlich ohne Belang, und es müsse auch erlaubt bleiben, die eigentlichen Kriterien durch (nicht abschliessende) Hinweise zu erläutern, die keine Unterkriterien mit eigener Gewichtung darstellten (E. 3g a.E.; vgl. auch VGr, 27. Oktober 2004, VB.2003.00238, E. 4.2.3, www.vgrzh.ch).

Vorliegend mussten die Anbieter mit der Offerteingabe deklarieren, ob und allenfalls seit wann sie über ein Qualitätssicherungs-Zertifikat verfügen, und sie hatten vergleichbare Referenzobjekte während der letzten drei Jahre zu nennen. Damit war für sie ersichtlich, dass diese Gesichtspunkte für die Bewertung der Qualität von Bedeutung sein würden. Die Gewichtung der Unterkriterien musste nicht im Voraus bekannt gegeben werden (ebenso wenig wie jene der Hauptkriterien; vgl. RB 2002 Nr. 47 = BEZ 2003 Nr. 13 E. 3f). Die Verwendung der beiden Unterkriterien war daher ohne ausdrückliche vorgängige Bekanntgabe zulässig.

4.2 Der Beschwerdegegner benotete das Kriterium "Zertifizierung" in der Weise, dass er für eine vorhandene Zertifizierung 2 Punkte und für eine Zertifizierung in Vorbereitung einen Punkt erteilte. Die Mitbeteiligte erhielt bei dieser Bewertung 2 Punkte, den Beschwerdeführerinnen wurden keine Punkte zuerkannt. Die Beschwerdeführerinnen wenden dagegen ein, dass eine Zertifizierung nichts über die fachliche Qualifikation der beteiligten Unternehmen aussage; überdies seien beide Partnerinnen ihrer Arbeitsgemeinschaft zur Zertifizierung angemeldet, was wenigstens eine Benotung mit einem Punkt hätte ergeben müssen.

Zertifikate für ein Qualitätsmanagement (QM) nach den Normen ISO 9001 oder 9002 werden oft für die Beurteilung des Zuschlagskriteriums "Qualität" herangezogen. Soweit durch den Gegenstand der Vergabe begründet, gilt dies als zulässig, wobei jedoch ein QM-Zertifikat nicht das einzige und in der Regel auch nicht das wichtigste Element einer Qualitätsbeurteilung darstellt (VGr, 30. Juni 2004, VB.2004.00095, E. 3.1, www.vgrzh.ch). Vorliegend erscheint die Berücksichtigung des QM-Zertifikats mit einer Gewichtung von lediglich 2 % der gesamten Zuschlagskriterien (bzw. 13 % des Kriteriums "Qualität") als durchaus sachgerecht und ist nicht zu beanstanden.

Der Beschwerdegegner hat gemäss seiner Skala eine Zertifizierung "in Vorbereitung" mit einem Punkt (der Hälfte des Punktemaximums) benotet. Ob dieses Vorgehen gerechtfertigt sei, mag fraglich erscheinen, da die Vorbereitung der Zertifizierung noch nichts darüber aussagt, mit welchem Erfolg sie schliesslich durchgeführt wird. Allerdings erfordern bereits die Vorbereitungsarbeiten eine Überprüfung der betrieblichen Abläufe im Hinblick auf die gesetzten Ziele, und dieser Vorgang macht denn auch einen wesentlichen Teil des Nutzens der Zertifizierung aus. Damit im Vergabeverfahren schon für die Vorbereitung Punkte vergeben werden können, müssen jedoch zumindest Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Vorbereitungsarbeiten einen gewissen Stand erreicht haben. Im Einzelnen braucht dies vorliegend nicht geklärt zu werden.

Die Beschwerdeführerinnen machen in der Replik nur noch geltend, dass die Beschwerdeführerin 2 das Zertifizierungsverfahren eingeleitet habe. Sie belegen dies mit einer Bestätigung der Zertifizierungsstelle F AG vom 26. Januar 2005, wonach die Beschwerdeführerin 2 gleichentags mündlich den Auftrag für den Aufbau eines QM-Systems in ihrem Unternehmen erteilt habe. Der Projektstart war nach demselben Schreiben am 9. Februar 2005 vorgesehen, also einen Tag nach dem Termin für die Eingabe der Angebote für die hier beurteilte Submission. Ein derart frühes Stadium der Vorbereitungsarbeiten reicht nach dem Gesagten nicht für eine positive Beurteilung beim Kriterium Zertifizierung. Fortschritte des Zertifizierungsverfahrens, die allenfalls seither gemacht wurden, wären nicht zu berücksichtigen, da die Angebote auch im Beschwerdeverfahren so zu beurteilen sind, wie sie der Vergabestelle zum Zeitpunkt ihres Entscheids vorlagen (VGr, 13. April 2000, VB.1999.00348, E. 5c/bb, www.vgrzh.ch; 21. April 2004, VB.2003.00268, E. 3.2.2, www.vgrzh.ch; 8. Dezember 2004, VB.2004.00304, E. 4.2, www.vgrzh.ch). Die vom Beschwerdegegner vorgenommene Benotung mit 0 Punkten ist daher gerechtfertigt. Offen bleiben kann, ob der erst nachträglich beigebrachte Beleg der Beschwerdeführerinnen überhaupt noch berücksichtigt werden dürfte und wie die Bewertung bei einem Mitglied der Arbeitsgemeinschaft ausfallen müsste, das nur zu rund 30 % an den ausgeschriebenen Arbeiten beteiligt ist.

4.3  

4.3.1 Beim Kriterium "Unternehmerbewertung" berücksichtigte der Beschwerdegegner vor allem die von seinen eigenen Fachleuten anlässlich früherer Aufträge vorgenommenen Bewertungen. Es handelt sich dabei um standardisierte Beurteilungen der ausgeführten Arbeiten, bei denen anhand eines Formulars mehrere Kriterien und Unterkriterien mit den Noten "sehr gut", "gut", "genügend" oder "ungenügend" taxiert werden. Die Bewertungen werden nach den insoweit unbestrittenen Angaben des Beschwerdegegners jeweils mit den betroffenen Unternehmern besprochen und von diesen gegengezeichnet. Die Unternehmer haben die Möglichkeit, sich gegen eine aus ihrer Sicht unzutreffende Beurteilung zu wehren und das Ergebnis nochmals zu besprechen; die Unterzeichnung erfolgt erst, wenn alle Beteiligten mit der Bewertung einverstanden sind. Ein zur Zufriedenheit des Auftraggebers ausgeführter Auftrag wird nach den Ausführungen des Beschwerdegegners in der Regel mit "gut" bewertet; die Note "sehr gut" werde nur für besondere, überdurchschnittliche Leistungen erteilt.

Im vorliegenden Fall verfügte die Unterhaltsregion IV des Strasseninspektorats, welche die Vergabe des Auftrags vorbereitete, über je eine Unternehmerbewertung der Beschwerdeführerin 1 und der Mitbeteiligten, die aus früheren Aufträgen für diese Unterhaltsregion stammten. Auf diese Unternehmerbewertungen stellte sie für die vorliegende Vergabe ab. Die Beschwerdeführerin 1, deren Gesamtbewertung auf "gut" lautete, erhielt 9 Punkte, die Mitbeteiligte mit der Gesamtbewertung "sehr gut" 13 Punkte. Über die Mitbeteiligte lagen dem Beschwerdegegner überdies vier weitere Unternehmerbewertungen aus andern Unterhaltsregionen vor, die alle das Gesamtresultat "sehr gut" erzielt hatten. Diese waren jedoch nach seinen Angaben für den Entscheid nicht massgebend, sondern dienten lediglich dazu, das sehr gute Resultat aus der Unterhaltsregion IV zu verifizieren.

Die Beschwerdeführerinnen wenden gegen dieses Vorgehen ein, dass es nicht zulässig sei, nur auf eigene Bewertungen des Beschwerdegegners abzustellen und Referenzen anderer Auftraggeber ausser Acht zu lassen. Die Referenzen der Beschwerdeführerin 2 seien auf diese Weise überhaupt nicht berücksichtigt worden, und aus dem Umstand, dass der Beschwerdegegner über fünf interne Beurteilungen der Mitbeteiligten, aber nur über eine der Beschwerdeführerin 1, verfügt habe, ergebe sich ebenfalls eine Ungleichbehandlung. Ferner sei eine Notenskala, welche für eine Gesamtbewertung mit "sehr gut" 13 Punkte, für eine solche mit "gut" nur 9 Punkte vorsehe, nicht begründbar.

4.3.2 Nach der angewandten Notenskala für das Kriterium "Unternehmerbewertung" ergab eine Bewertung mit "sehr gut" das Maximum von 13 Punkten, und die Bewertungen "gut", "genügend" und "ungenügend" ergaben 9, 4 und 0 Punkte. Das entspricht, soweit möglich, einer linearen Skala und ist nicht zu beanstanden. Im vorliegenden Fall führt dies dazu, dass eine Bewertung mit "sehr gut" gegenüber einer solchen mit "gut" einen um 4 % höheren Preis aufwiegt. Das liegt noch im Rahmen des dem Beschwerdegegner zustehenden Ermessens.

4.3.3 Referenzen über bisherige Leistungen eines Anbieters sind ein geeignetes Mittel, um die Qualität einer künftig zu erbringenden Leistung einzuschätzen, und sie werden denn auch regelmässig für diesen Zweck herangezogen. Eigene Erfahrungen der Vergabebehörde dürfen dabei wie Referenzen externer Auftraggeber berücksichtigt werden, vorausgesetzt, dass sie konkret beschrieben sind, um eine objektive Beurteilung und die Vergleichbarkeit zu gewährleisten (VGr, 23. Februar 2005, VB.2004.00499, E. 6.2, www.vgrzh.ch; 25. Januar 2001, VB.2000.00233, E. 2c [nicht publiziert]). Die Methode, die der Beschwerdegegner zur Bewertung seiner Auftragnehmer entwickelt hat, dient der geforderten Objektivierung der eigenen Erfahrungen und erscheint als zweckmässig.

Es ist einer Vergabebehörde indessen nicht gestattet, gegenüber allen Anbietern von vornherein nur auf ihre eigenen Bewertungen abzustellen. Dies würde dazu führen, dass Anbieter, die noch keine Aufträge für die betreffende Auftraggeberin ausgeführt haben, keine Chance auf den Zuschlag hätten. Denkbar ist allenfalls, dass in einer Situation, in welcher für alle aussichtsreichen Anbieter genügend interne Bewertungen vorliegen, ausschliesslich auf diese abgestellt werden darf. Wo dies nicht zutrifft, müssen jedoch, um die Gleichbehandlung der Anbieter zu gewährleisten, auch externe Referenzen herangezogen werden. Der Beschwerdegegner anerkennt dies mit Bezug auf die Eignungskriterien, indem nach seinen Ausführungen Anbieter, die noch nicht für ihn gearbeitet haben, mit Hilfe externer Referenzen die Möglichkeit erhalten sollen, als geeignet qualifiziert zu werden. Die Zulassung als geeignete Anbieter nützt den Betroffenen jedoch wenig, wenn ihre externen Referenzen nicht auch beim Zuschlagskriterium "Qualität" berücksichtigt werden, denn mit einer ungenügenden Bewertung der Qualität besitzen sie keine gleichwertige Chance auf den Zuschlag.

Vorliegend standen für die Mitbeteiligte insgesamt 5, für die Beschwerdeführerin 1 nur eine und für die Beschwerdeführerin 2 gar keine interne Bewertung zur Verfügung. Die Grundlage für die Beurteilung der Beschwerdeführerinnen war damit offensichtlich zu schmal, um auf externe Referenzen zu verzichten. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Beschwerdegegner bei der Beurteilung der Mitbeteiligten ebenfalls nur auf eine einzige interne Bewertung, nämlich diejenige der Unterhaltsregion IV, abgestellt haben will. Würde dies zutreffen, wären auch die Beurteilungsgrundlagen für die Mitbeteiligte zu schmal. Tatsächlich hat der Beschwerdegegner aber die zusätzlichen Bewertungen der Mitbeteiligten durchaus beigezogen, auch wenn sie nach seinen Angaben nur dazu dienten, das gute Resultat aus der Unterhaltsregion IV zu überprüfen. Eine Beschränkung auf Bewertungen eines einzelnen Verwaltungsbereichs wäre ohnehin nicht sachgerecht, denn interne Bewertungen, welche für die betreffende Auftragsart relevant erscheinen, sind soweit praktikabel umfassend beizuziehen. Die Beschwerdeführerinnen, für die nur eine bzw. im Fall der Beschwerdeführerin 2 gar keine interne Bewertung vorlag, mussten daher die Möglichkeit erhalten, diesen Nachteil durch Referenzen anderer Auftraggeber auszugleichen.

4.3.4 Damit eine Vergabebehörde Referenzauskünfte über einen Anbieter einholen kann, müssen die Referenzangaben zweckmässigerweise eine genaue Bezeichnung der Auskunftspersonen, wenn möglich unter Angabe von Telefonnummern, enthalten, damit die Vergabestelle nicht selber nach den betreffenden Informationen zu forschen braucht. Referenzlisten, welche lediglich die vom Anbieter realisierten Aufträge aufführen, können zwar dazu dienen, die Leistungsfähigkeit und Erfahrung des Unternehmens in seinem Tätigkeitsgebiet zu belegen; für das Einholen von Referenzauskünften eignen sie sich nicht. Wenn ein Anbieter derart ungenügende Referenzlisten einreicht, stellt sich daher die Frage, wieweit er überhaupt erwarten darf, dass diese in die Qualitätsbewertung einbezogen werden.

Vorliegend hat die Beschwerdeführerin 1 eine Liste von Referenzen eingereicht, die Dutzende von ausgeführten Projekten aufführt, aber nur zum Teil eine zuständige Person und nirgends eine Telefonnummer nennt. Für das Einholen von Referenzauskünften war dies nicht ausreichend. Der Beschwerdegegner hatte jedoch selber dazu beigetragen, dass er derart ungeeignete Referenzangaben erhielt, da er in den Offertunterlagen lediglich die Nennung von Objekt, Ort, Jahr und Auftragssumme der Referenzobjekte verlangt hatte. Da überdies auch der Zweck der Referenzen nicht ausdrücklich genannt war, sondern nur aus der Forderung nach Referenzangaben darauf geschlossen werden konnte, dass diese für die Beurteilung des Zuschlagskriteriums "Qualität" herangezogen würden (vorn, E. 4.1), kann den Beschwerdeführerinnen das Fehlen genauerer Angaben nicht zum Vorwurf gemacht werden. Unter diesen Umständen war es vielmehr Sache des Beschwerdegegners, von der Beschwerdeführerin 1 die Nennung genauer bezeichneter Auskunftspersonen zu verlangen, sofern er diese nicht selber ausfindig machen wollte.

Die Beschwerdeführerin 2 hatte im Übrigen schon mit der Offerte eine aussagekräftige Referenzliste mit Angabe der zuständigen Sachbearbeiter und deren Telefonnummern eingereicht. Auch diese Referenzangaben wurden, obschon über die Beschwerdeführerin 2 keine internen Bewertungen des Beschwerdegegners vorlagen, nicht ausgewertet.

Indem der Beschwerdegegner bei dieser Sachlage keine Referenzauskünfte über die Beschwerdeführerinnen einholte, hat er den Sachverhalt unzureichend abgeklärt und die Beschwerdeführerinnen benachteiligt.

4.3.5 Angesichts der sehr guten internen Bewertungen der Mitbeteiligten und der Tatsache, dass die einzige interne Bewertung der Beschwerdeführerin 1 lediglich die Gesamtnote "gut" ergab, stellt sich die Frage, ob zusätzliche externe Referenzen das Resultat der Vergabe überhaupt noch in Frage zu stellen vermögen. Das erscheint immerhin nicht von vornherein als ausgeschlossen. Falls z.B. die Beschwerdeführerin 2 insgesamt mit "sehr gut" bewertet wird, muss dies angesichts ihres Auftragsanteils von rund 30 % zu einer Höherbewertung der Arbeitsgemeinschaft um 1 Punkt führen, was in der Gesamtbewertung einen Gleichstand mit der Mitbeteiligten zur Folge hätte. In dieser Situation obläge es dem Beschwerdegegner, im Rahmen eines Ermessensentscheids zwischen den beiden Anbieterinnen zu wählen (RB 2003 Nr. 54). Diesen Ermessensentscheid hat er noch nicht getroffen, da er bisher auf eine Rangierung abstellte, bei welcher die Mitbeteiligte allein an der Spitze lag. Hinzu kommt, dass auch beim Unterkriterium "Termintreue" eine Höherbewertung der Beschwerdeführerinnen um einen Punkt möglich ist (hinten, E. 5), sodass ihr Angebot unter Umständen sogar die höhere Gesamtbewertung erzielen kann.

5.  

Unter dem Zuschlagskriterium "Termine" benotete der Beschwerdegegner die beiden Unterkriterien "Terminprogramm" (max. 2 Punkte) und "Erfahrung mit Termintreue" (max. 3 Punkte).

Bei der Notenskala für das erste Kriterium wurden die Terminprogramme als innovativ, realistisch oder nicht realistisch beurteilt und mit 2, 1 oder 0 Punkten benotet. Die Terminprogramme der Beschwerdeführerinnen und der Mitbeteiligten wurden beide als realistisch betrachtet, sodass beide Anbieterinnen je einen Punkt erhielten. Insoweit ist die Bewertung nicht umstritten.

Für die "Erfahrung mit Termintreue" wurden je nach der Bewertung (sehr gut, gut, genügend oder ungenügend) 3, 2, 1 oder 0 Punkte vergeben. Zur Notengebung wurden hier, ebenso wie beim Zuschlagskriterium "Qualität", die Unternehmerbewertungen über die Anbieterinnen herangezogen, welche bei der Unterhaltsregion IV des Strasseninspektorats vorlagen. Diese Unternehmerbewertungen enthalten die zwei Unterkriterien "Termine" und "Beweglichkeit", die bei der Beschwerdeführerin 1 mit "sehr gut"/"gut", bei der Mitbeteiligten mit "sehr gut"/"sehr gut" bewertet wurden. Die Unternehmerbewertungen der Mitbeteiligten aus andern Unterhaltsregionen lauteten zweimal auf "sehr gut"/"sehr gut" und zweimal auf "sehr gut"/"gut". Gestützt darauf erhielten die Beschwerdeführerinnen vorliegend 2 Punkte, die Mitbeteiligte 3 Punkte.

Die Beschwerdeführerinnen beanstanden auch hier, dass der Beschwerdegegner nur auf seine internen Unternehmerbewertungen abgestellt und die externen Referenzen nicht ausgewertet hat. Der Einwand erweist sich aus denselben Gründen wie beim Zuschlagskriterium "Qualität" (vorn, E. 4.3.3) als berechtigt. Es ist daher nicht auszuschliessen, dass die Beschwerdeführerinnen beim Unterkriterium "Erfahrung mit Termintreue" ebenfalls 3 Punkte beanspruchen können.

6.  

Die Beschwerde ist demnach teilweise gutzuheissen und die Sache zum nochmaligen Entscheid an die Baudirektion zurückzuweisen. Sie wird die Bewertung des Angebots der Beschwerdeführerinnen mittels externer Referenzauskünfte ergänzen und daraufhin eine neue Gesamtbewertung vornehmen müssen. Falls die beiden in Frage stehenden Angebote dannzumal als gleichwertig erscheinen, wird sie eines davon in einem Ermessensentscheid auswählen müssen. Soweit mit der Beschwerde mehr als die Aufhebung des angefochtenen Entscheids, insbesondere die Erteilung des Zuschlags an die Beschwerdeführerinnen, verlangt wurde, kann sie dagegen nicht gutgeheissen werden.

7.  

Infolge des weit gehenden Obsiegens der Beschwerdeführerinnen sind die Verfahrenskosten dem Beschwerdegegner zu auferlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]), und dieser ist überdies zu verpflichten, den Beschwerdeführerinnen eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Für die Bemessung der Entschädigung sind die vom Vertreter der Beschwerdeführerinnen eingereichten Kostennoten nicht allein massgebend, da im Verwaltungsprozess regelmässig keine kostendeckende Parteientschädigung zugesprochen wird (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 36 ff.). Als angemessen erscheint hier ein Betrag von Fr. 2'000.- (§ 12 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997, LS 175.252; Mehrwertsteuer inbegriffen).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird die angefochtene Verfügung der Baudirektion vom 28. Februar 2005 aufgehoben und die Sache zu neuem Entscheid im Sinn der Erwägungen an die Baudirektion zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    210.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'210.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.    Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführerinnen je eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (insgesamt Fr. 2'000.-, Mehrwertsteuer inbegriffen) zu entrichten, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des vorliegenden Entscheids.

5.    Mitteilung an …