I.
A bezieht seit dem 1. März 2004 wirtschaftliche
Hilfe in der Stadt X. Deren Fürsorgebehörde teilte ihm am 24. Juni 2004
mit, dass der in der Bedarfsberechnung enthaltene Grundbedarf II für einen
1-Personenhaushalt ab 1. Juli 2004 von Fr. 103.- auf Fr. 46.- herabgesetzt
werde. Sie stützte sich dabei auf den im Rahmen des Sanierungsprogramms 04
getroffenen Beschluss des Regierungsrats, den in den Richtlinien der Schweizerischen
Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) geregelten Grundbedarf II auf den
dort vorgesehenen Mindestansatz herabzusetzen, welcher Beschluss den Fürsorge-
und Sozialbehörden des Kantons Zürich mit Schreiben vom 29. April 2004
mitgeteilt worden war. Die dagegen von A erhobene Einsprache wies die
Fürsorgebehörde der Stadt X am 17. September 2004 ab.
II.
Hiergegen gelangte A am 12. Oktober 2004 an den Bezirksrat
Y, der den Rekurs am 25. Februar 2005 abwies.
III.
Mit Beschwerde vom 22. März 2005 beantragte A dem
Verwaltungsgericht, die Beschlüsse des Bezirksrats und der Fürsorgebehörde X
aufzuheben; sodann stellte er verschiedene Feststellungsbegehren, mit denen die
Unrechtmässigkeit der angefochtenen Leistungskürzung festzustellen sei.
Der Bezirksrat Y verzichtete auf Vernehmlassung. Die
Stadt X beantragte am 26. April 2005 Abweisung der Beschwerde.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das
Verwaltungsgericht ist nach § 19c Abs. 2 und § 41 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der
vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.
1.2 Aufgrund
des den Schwellenwert von Fr. 20'000.- gemäss § 38 Abs. 2 VRG
nicht übersteigenden Streitwerts wäre an sich der Einzelrichter zur Behandlung
der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da dem Fall jedoch grundsätzliche
Bedeutung beizumessen ist, entscheidet hierüber gemäss § 38 Abs. 3
VRG die Kammer.
1.3 Der
Beschwerdeführer stellt – wie schon zuvor im Rekurs an den Bezirksrat (Rekursbegehren
2, 3 und 4) – verschiedene Feststellungsbegehren (Beschwerdeanträge 2, 3 und
4). Mit diesen will er jedoch lediglich die von ihm geltend gemachte
Unrechtmässigkeit der von der Fürsorgebehörde X verfügten Kürzung des
Grundbedarfs II in verschiedener Hinsicht förmlich festgestellt haben; in
erster Linie beantragt der Beschwerdeführer, diese Kürzung bzw. die
diesbezügliche Anordnung der Fürsorgebehörde aufzuheben (Rekursbegehren 1,
Beschwerdeantrag 1). Angesichts dieses (zulässigen) Gestaltungsbegehrens steht
dem Beschwerdeführer kein Anspruch auf die anbegehrten Feststellungsentscheide
zu (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 62). Der Bezirksrat
ist daher zu Recht (zwar nur stillschweigend, aber im Ergebnis zutreffend) auf diese
Feststellungsbegehren nicht näher eingegangen.
2.
2.1 Wer für
seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen nicht hinreichend
oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14
des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) Anspruch auf
wirtschaftliche Hilfe. Diese soll das soziale Existenzminimum gewährleisten,
das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle
Bedürfnisse angemessen berücksichtigt (§ 15 Abs. 1 SHG). Grundlage
der Bemessung bilden gemäss § 17 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom
21. Oktober 1981 (SHV) die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für
Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien), wobei Abweichungen im Einzelfall vorbehalten
bleiben.
2.2 Nach den
genannten Richtlinien in der hier noch anwendbaren Fassung vom Dezember 2000
setzt sich das individuelle Unterstützungsbudget aus der materiellen
Grundsicherung, bestehend aus dem Grundbedarf I und II für den Lebensunterhalt,
den Wohnungskosten und der medizinischen Grundversorgung einerseits und aus
situationsbedingten Leistungen anderseits zusammen (A.6).
Der Grundbedarf II für den Lebensunterhalt bezweckt die
regional differenzierte Erhöhung des Grundbedarfs I auf ein Niveau, das eine
Teilhabe am sozialen und gesellschaftlichen Leben erleichtert. Er dient damit
als materielles Bindeglied zu einem Haushalteinkommen, das den Unterstützten
die Erhaltung der sozialen Integration und eine gewisse finanzielle
Selbständigkeit ermöglichen soll, indem es gewisse Wahlmöglichkeiten für die
Finanzierung von Freizeitaktivitäten (namentlich in den Bereichen Sport, Kultur
und Bildung) bietet. Die Richtlinien (B.2.4) enthalten – im Sinn von
Empfehlungen und differenzierend nach Haushaltsgrösse (Personenzahl) – je einen
minimalen, einen mittleren und einen maximalen Ansatz; ab 2003 betragen diese
Ansätze für einen 1-Personenhaushalt Fr. 46.-, Fr. 103.- und Fr. 160.-.
Die Bandbreite zwischen Minimal- und Maximalansatz (5 % - 15 % des Grundbedarfs
I) berücksichtigt die verfügbaren empirischen Daten über die Unterschiede bei
einem bescheidenen Lebensstandard zwischen den verschiedenen Lebenshaltungskosten
in der Schweiz (SKOS-Richtlinien, B.2.4).
Der Grundbedarf II wird im Einzelfall, abgestimmt auf die
jeweilige Situation der unterstützten Person, ergänzt durch die so genannten
situationsbedingten Leistungen. Dazu gehören namentlich krankheits- und
behinderungsbedingte Spezialauslagen, Auslagen für die Berufsausübung, die
Kinderfremdbetreuung, für die Erstausbildung, für Urlaub und Erholung sowie den
notwendigen Reisebedarf sowie zusätzliche Auslagen im Zusammenhang mit der
Pflege persönlicher Beziehungen (SKOS-Richtlinien, C).
2.3 Der
Vorstand der SKOS hat am 3. Dezember 2004 eine neue Fassung der
Richtlinien verabschiedet. Diese legen vermehrt Gewicht darauf, dass
Integrationsbemühungen der Sozialhilfe beziehenden Personen belohnt werden
sollen. Dementsprechend wird beim Grundbedarf, welcher zusammen mit den
Wohnkosten und jenen der medizinischen Grundversorgung die materielle
Grundsicherung gewährleisten soll, nicht mehr zwischen Grundbedarf I und II
unterschieden. Die Pauschalen für den neuen einheitlichen Grundbedarf sind
tiefer als die Ansätze für den bisherigen Grundbedarf I (vgl. B.2.2). Dieser Herabsetzung
sowie dem Wegfall der Pauschale für den Grundbedarf II stehen jedoch neue
zusätzliche Leistungen gegenüber, nämlich die Integrationszulage für
Nichterwerbstätige (IZU, vgl. C.2), die Minimale Integrationszulage (MIZ, vgl.
C.3) sowie der Einkommens-Freibetrag für Erwerbstätige (EFB, vgl. E.1.2). Gemäss
Weisung der Direktion für Soziales und Sicherheit vom 29. März 2005 sind
die Gemeinden im Kanton Zürich gehalten, die neuen Richtlinien frühestens ab 1. April
2005 und spätestens ab 1. Oktober 2005 umzusetzen. Dementsprechend hat der
Regierungsrat auch § 17 SHV am 2. März 2005 mit Wirkung ab 1. April
2005 geändert.
3.
3.1 Die Praxis
und weit gehend auch die Lehre unterscheiden zwischen dem absoluten und dem sozialen
Existenzminimum. Diese Unterscheidung findet sich insbesondere in den
SKOS-Richtlinien in der Fassung vom Dezember 2000 (A.1 und A.6; wie im Übrigen
in veränderter Form auch in den neuen Richtlinien in der Fassung vom Dezember
2004, A.1 und A.6). Dort wird als absolutes Existenzminimum das zum Überleben
absolut notwendige Minimum (Ernährung, Kleidung, Obdach und medizinische
Grundversorgung) bezeichnet, während das soziale Existenzminimum nicht nur die
Existenz und das Überleben der Bedürftigen, sondern auch ihre Teilhabe am
Sozial- und Arbeitsleben umfasst. Sozialhilfe bezweckt die Gewährleistung des
sozialen Existenzminimums.
3.2 In Art. 12
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) wurde der kurz zuvor vom
Bundesgericht als ungeschriebenes Verfassungsrecht anerkannte Anspruch auf
Existenzsicherung (vgl. BGE 121 I 367 E. 2b und c, 122 II 193 E. 2b)
unter der Bezeichnung "Recht auf Hilfe in Notlagen" verankert. Einem
Bedürftigen dürfen demnach diejenigen Mittel, die für ein menschenwürdiges
Leben notwendig sind, unter keinen Umständen entzogen werden (RB 2000 Nr. 78
E. 3d mit Hinweisen). In BGE 121 I 367 E. 2c hat das Bundesgericht
das Recht auf Existenzsicherung als grundrechtsgebotenes Minimum bezeichnet,
das die unabdingbaren Voraussetzungen eines menschenwürdigen Lebens sichert und
vor einer unwürdigen Bettelexistenz bewahrt (vgl. auch BGE 130 I 71 E. 4.1).
Die SKOS-Richtlinien (A.6) interpretieren die bundesgerichtliche Rechtsprechung
dahingehend, dass Art. 12 BV einen Anspruch auf Deckung des grössten Teils
des Grundbedarfs I, der medizinischen Grundversorgung und der Wohnungskosten
(in angemessenem Mass) verleiht, während weiter gehende Leistungen zum (bloss)
kantonalrechtlich gesicherten sozialen Existenzminimum gehören. Das
Verwaltungsgericht (Einzelrichter) hat mit Urteil VB.2002.00252 vom 28. Oktober
2002 (E. 2a) – im Zusammenhang mit der Kürzung der wirtschaftlichen Hilfe
wegen Missachtung einer Weisung, sich um eine Arbeit zu bemühen –
entschieden, der Grundbedarf II übersteige das verfassungsrechtlich garantierte
Existenzminimum. In einem Teil der Lehre wird demgegenüber die Auffassung geäussert,
dass das Recht auf Existenzsicherung als auf die Wahrung der Menschenwürde
gerichteter Anspruch kontextbezogen und dynamisch zu verstehen sei, was
insbesondere zur Folge haben könne, dass bei voraussichtlich längerer
Fürsorgeabhängigkeit auch ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf eine
Unterstützung bestehe, die eine minimale Teilhabe am sozialen Leben
sicherstellt (Kathrin Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Bern 2002,
S. 142 ff.; vgl. auch VGr, 22. Oktober 2004, VB.2004.00250,
teilweise zur Publikation in RB 2004 vorgesehen, wo sich das Gericht mit
dieser Lehrmeinung nicht auseinandersetzen musste, weil lediglich eine
vorübergehende Unterstützung zu beurteilen war).
Die zitierte Lehrmeinung bietet keinen Anlass, vom
Entscheid VB.2002.00252 abzuweichen. Jener Entscheid steht auch im Einklang mit
BGE 130 I 71, in welchem Urteil (E. 4.1) das Bundesgericht unter
Hinweis auf die Entstehungsgeschichte der Verfassungsbestimmung betont hat,
diese gewährleiste einzig ein Minimum, d.h. nur die in einer Notlage im Sinn
einer Überbrückungshilfe unerlässlichen Mittel (in Form von Nahrung, Kleidung,
Obdach und medizinischer Grundversorgung), um überleben zu können, was anderseits
auch bedeute, dass Schutzbereich und Kerngehalt des Anspruchs zusammenfielen
(vgl. auch Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, Ergänzungsband zur
dritten Auflage des gleichnamigen Werks von Jörg Paul Müller, Bern 2005, S. 112 ff.).
Der Beschwerdeführer macht denn auch zu Recht nicht geltend, mit der von ihm
angefochtenen Kürzung des Grundbedarfs II werde der verfassungsmässige Anspruch
auf Hilfe in Notlagen gemäss Art. 12 BV verletzt.
4.
Der Beschwerdeführer macht in erster Linie geltend, die
Reduktion des Grundbedarfs II auf den minimalen Ansatz von Fr. 46.- ab 1. Juli
2004 sei nicht mit § 15 Abs. 1 SHG und § 17 SHV vereinbar.
4.1 Gemäss § 15
Abs. 1 SHG soll die wirtschaftliche Hilfe wie erwähnt "das soziale
Existenzminimum" gewährleisten, welches – so die gesetzliche
Konkretisierung dieses Begriffs – "neben den üblichen Aufwendungen
für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen
berücksichtigt". In gleicher Weise (Gewährleistung des "sozialen
Existenzminimums") umschreibt § 17 SHV den gesetzlichen Anspruch;
diese Verordnungsbestimmung hält zudem konkretisierend fest, dass die
wirtschaftliche Hilfe den persönlichen und örtlichen Verhältnissen Rechnung zu
tragen habe und dass sie sich – unter Vorbehalt begründeter Abweichungen im
Einzelfall – nach den SKOS-Richtlinien bemesse (so auch § 17 SHV in der
hier noch nicht anwendbaren Fassung vom 2. März 2005).
4.2 Die
Fürsorgebehörde X stützt die Kürzung des Grundbedarfs II auf den minimalen
Ansatz (welche Massnahme sie ab 1. Juli 2004 nicht nur gegenüber dem
Beschwerdeführer, sondern generell gegenüber allen Sozialhilfeleistungen
beziehenden Personen verfügt hat) in erster Linie auf die neuen Vorgaben der
kantonalen Behörden: Mit Beschluss Nr. 1917 vom 17. Dezember 2003 hat
der Regierungsrat vom Konzept zur Revision des Sozialhilferechts Kenntnis
genommen und die Direktion für Soziales und Sicherheit mit dessen Umsetzung
beauftragt. Zu diesem Konzept gehören laut den regierungsrätlichen Erwägungen
auch Massnahmen zur Eindämmung der Sozialhilfekosten im Rahmen des Sanierungsprogramms
04, so namentlich die Herabsetzung des Grundbedarfs II auf den Minimalansatz.
(Seit 1. Januar 1998, d.h. seit der verbindlichen Verknüpfung der Sozialhilfebemessung
mit den SKOS-Richtlinien in § 17 SHV, hatte im Kanton Zürich aufgrund
einer Vereinbarung zwischen der damaligen Fürsorgedirektion, der damaligen
kantonalen Fürsorgekonferenz und dem Gemeindepräsidentenverband der Mittelwert
dieser Richtlinien als massgebender Ansatz gegolten.) Unter Hinweis auf den
Regierungsratsbeschluss vom 17. Dezember 2003 hat die Direktion für
Soziales und Sicherheit den kommunalen Fürsorge- und Sozialbehörden mit
Schreiben vom 29. April 2004 mitgeteilt, dass für die Bemessung des
Grundbedarfs II ab 1. Juli 2004 die in den SKOS-Richtlinien festgehaltenen
Mindestwerte "gelten".
4.3 Es stellt
sich vorab die Frage, ob und inwiefern die vorstehend genannten neuen Vorgaben
der kantonalen Behörden für die Gemeinden verbindlich sind. Das Schreiben der
Direktion vom 29. April 2004 kann zunächst dahin verstanden werden, dass
der Staat damit lediglich seine gesetzlich vorgesehene Mitwirkung bei der
Finanzierung der Sozialhilfekosten im Rahmen der Ersatzleistungen gemäss § 44
SHG und §§ 34 ff. SHV sowie der Staatsbeiträge gemäss § 45 SHG
und §§ 37 ff. SHV begrenzen will (vgl. auch
Sozialhilfe-Behördenhandbuch, herausgegeben von der Abteilung Öffentliche
Sozialhilfe des Sozialamtes des Kantons Zürich, Ziff. 2.6 und 2.7). Auf
diese Konsequenz wird denn auch im Schreiben mit dem Bemerken hingewiesen, dass
der Kanton ab dem 2. Halbjahr 2004 bei der Bemessung der Rückerstattungen und der
Staatsbeiträge nur noch die Mindestwerte des Grundbedarfs II
"akzeptieren" werde. Der Bezirksrat Y hat hingegen dem Schreiben der
Direktion eine darüber hinausgehende Tragweite beigemessen; damit habe die
Direktion von ihrem Weisungsrecht gemäss § 8 SHV Gebrauch gemacht
(Rekursentscheid E. 3c). Allerdings bezieht sich das Weisungsrecht nach § 8
SHV lediglich auf den Verkehr mit ausserkantonalen Amtsstellen, und auch aus
der in § 36 SHV festgehaltenen Zuständigkeit der Direktion, über die
Anerkennung der staatlichen Kostenersatzpflicht zu entscheiden, lässt sich ein
Weisungsrecht gegenüber den kommunalen Behörden nur im Rahmen der in § 44
SHG geregelten Kostenersatzpflichten des Staates ableiten.
Im Rahmen der dreistufigen Verbandsaufsicht über die Gemeinden
(dazu Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 34; Hans Rudolf
Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, Vorbem.
zu §§ 141-150 N. 3, § 148 N. 2) kommt indessen der für das
Fürsorgewesen zuständigen Direktion in diesem Bereich eine fachliche Aufsicht
zu, welche die primäre Aufsicht durch die Bezirksräte (§ 8 SHG) vor allem
dort ergänzt, wo es um gesamtkantonal koordinationsbedürftige Belange geht
(vgl. § 9 SHG). Sodann übt der Regierungsrat die Oberaufsicht über die
öffentliche Sozialhilfe aus (§ 10 SHG). Der Regierungsrat und die
Direktion können kraft ihrer Aufsichtsfunktion verbindliche Weisungen an die
kommunalen Sozialhilfebehörden erteilen. Solche Weisungen sollen eine
einheitliche, gleichmässige und sachrichtige Praxis beim Gesetzesvollzug
sicherstellen; sie dienen der Vereinfachung und Rationalisierung der Verwaltungspraxis,
tragen zur Kohärenz, Kontinuität und Voraussehbarkeit des Verwaltungshandelns
bei und erleichtern dessen Kontrolle (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 58).
Ob das Schreiben der Direktion vom 29. April 2004
bzw. die darin enthaltene "Festlegung" des Minimalansatzes des
Grundbedarfs II für die Adressaten – in erster Linie die kommunalen Fürsorge-
und Sozialhilfebehörden – verbindlich sei, hängt demnach davon ab, ob darin
eine generelle Weisung im obgenannten Sinn zu erblicken sei, was nach dem Gesagten
eher zu verneinen ist. Die Frage muss indessen nicht abschliessend beantwortet
werden. Selbst wenn das Schreiben der Direktion als eine derartige
verwaltungsintern verbindliche Weisung zu verstehen wäre, wäre sie, da ihr nach
herrschender Lehre kein Rechtssatzcharakter zukommt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50
N. 59 mit weiteren Hinweisen), für das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz
nicht verbindlich.
Entscheidungswesentlich für das Gericht ist vielmehr die
Frage, ob es mit § 15 SHG und § 17 SHV vereinbar sei, wenn im Rahmen
der gemäss B.2.4 SKOS-Richtlinien empfohlenen Ansätze für den Grundbedarf II
(Minimum, Mittel und Maximum) im ganzen Kanton ein einheitlicher Wert
angewendet wird. Das gilt unabhängig davon, ob die Fürsorgebehörde X die
genannten Vorgaben des Regierungsrats und der Direktion im Sinn einer verbindlichen
Weisung oder "freiwillig" (diesfalls allerdings unter
Berücksichtigung der bei einer Nichtbefolgung für die Gemeinde resultierenden
finanziellen Konsequenzen) befolgt hat.
Wie dargelegt, bezweckt der Grundbedarf II für den
Lebensunterhalt die regional differenzierte Erhöhung des Grundbedarfs I auf ein
Niveau, das eine Teilhabe am sozialen und gesellschaftlichen Leben erleichtert.
Die so begründete Differenzierung hat jedoch die SKOS im Hinblick auf die
Anwendung der Richtlinien in der ganzen Schweiz empfohlen. Die Empfehlung
schliesst es nicht aus, dass aus Gründen einer rechtsgleichen und möglichst praktikabeln
Anwendung innerhalb des Kantons ein einheitlicher Ansatz gewählt wird, was der
Regierungsrat als oberste bzw. die Direktion als obere Aufsichtsbehörde im
Fürsorgewesen den Gemeinden wenn nicht verbindlich vorschreiben, so doch
zumindest nahe legen kann. Wie ebenfalls bereits erwähnt, wurde ein solcher
einheitlicher Ansatz bereits zuvor, seit der verbindlichen Verknüpfung der
Sozialhilfebemessung mit den SKOS-Richtlinien in § 17 SHV am 1. Januar
1998, aufgrund einer Vereinbarung zwischen der damaligen Fürsorgedirektion, der
damaligen kantonalen Fürsorgekonferenz und dem Gemeindepräsidentenverband
festgelegt (vgl. Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Ziff. 2.5.1/ § 15
SHG/S.2 [Fassung vom Januar 1999]). Die Verwendung eines für den ganzen Kanton
einheitlichen Ansatzes beruht demnach auf einer langjährigen, bisher nicht in
Frage gestellten Praxis, und sie steht angesichts der bei der Bemessung von
Sozialhilfeleistungen zulässigen Pauschalierungen nicht im Widerspruch zu § 15
Abs. 1 SHG und § 17 SHV. Das in diesen Bestimmungen enthaltene Gebot,
bei der Bemessung auch "individuellen Bedürfnissen" (§ 15 Abs. 1
SHG) sowie "den persönlichen und örtlichen Verhältnissen" (§ 17
SHV) Rechnung zu tragen, lässt sich im Rahmen der SKOS-Richtlinien (der alten
wie der neuen) hinreichend auch auf andere Weise umsetzen, insbesondere bei der
Abgeltung der Wohnungskosten sowie durch Zusprechen situationsbedingter
Leistungen.
4.4 Damit ist
allerdings über die streitbetroffene Kürzung des Grundbedarfs II gegenüber dem
Beschwerdeführer noch nicht definitiv entschieden. Zu prüfen bleibt, ob die
Herabsetzung des Grundbedarfes II vom bisher massgebenden Mittelwert auf den
Mindestansatz gemäss B.2.4 SKOS-Richtlinien mit der gesetzlichen Gewährleistung
des sozialen Existenzminimums vereinbar sei (zur bereits bejahten Vereinbarkeit
mit Art. 12 BV vgl. E. 3). Die Kürzung erfolgte erklärtermassen aus
finanzpolitischen Motiven sowohl des Kantons wie auch der Beschwerdegegnerin;
ebenso erklärtermassen soll sie aus Gründen der rechtsgleichen Behandlung nicht
nur beim Beschwerdeführer, sondern auch bei allen übrigen Sozialhilfe
beziehenden Personen in der Stadt X und wohl auch in allen anderen Gemeinden
des Kantons vollzogen werden. Die Berücksichtigung finanzpolitischer Motive bei
der Festsetzung von Pauschalen, welche alsdann aus Gründen der Rechtsgleichheit
für die Bemessung aller Sozialhilfeempfänger einer Gemeinde oder des ganzen
Kantons massgebend sind, ist nicht von vornherein unzulässig, sofern dadurch
nicht in das verfassungsrechtlich gewährleistete Existenzminimum eingegriffen
wird. Letzteres trifft nach dem Gesagten (E. 3) nicht zu. Bei dem in § 15
Abs. 1 SHG verwendeten Begriff des sozialen Existenzminimums handelt es
sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, bei dessen Auslegung und Anwendung
den rechtsanwendenden Behörden ein weiter Beurteilungsspielraum zukommt.
Konkretisiert wird dieser Begriff durch das in den SKOS-Richtlinien enthaltene
Bemessungssystem mit verschiedenen Leistungskomponenten, von denen der
Grundbedarf II (bzw. dessen Bemessung) nur eine einzelne Komponente darstellt.
Dabei ergibt sich die Verbindlichkeit der SKOS-Richtlinien nicht aus dem
Sozialhilfegesetz, insbesondere nicht aus § 15 SHG. Sie wird in § 17
SHV statuiert, welche Verordnung vom Regierungsrat, mithin von der nämlichen
Behörde erlassen wurde, welche die Umstellung vom Mittel- auf den Mindestwert
bei der Bemessung des Grundbedarfs II durch ihren Beschluss vom 17. Dezember
2003 ausgelöst hat. Insofern ist zumindest der Spielraum, der dem Regierungsrat
als oberster Vollzugs- und Aufsichtsbehörde bei der Formulierung von
finanzpolitisch motivierten Vorgaben zusteht, mit dem weiten
"Gestaltungsspielraum" vergleichbar, welcher dem Verordnungsgeber bei
der gesetzeskonformen Ausgestaltung einer Verordnung bzw. dem Gesetzgeber bei
der verfassungskonformen Ausgestaltung eines Gesetzes zukommt (zur
diesbezüglichen Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers vgl. Ulrich Häfelin/Georg
Müller Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich, 2002, Rz. 497 ff.).
In den SKOS-Richtlinien (B.2.4) wird zur dreistufigen Skala
des Grundbedarfs II erläuternd ausgeführt: "Zwar unterscheiden sich die
effektiven Lebenshaltungskosten in unserem Land nur unwesentlich. Der
Lebensstil und damit der Lebensstandard sind jedoch regional unterschiedlich.
Die zuständigen Sozialhilfeorgane können dieser Tatsache Rechnung tragen, indem
sie die Beträge in der vorgegebenen Bandbreite ansetzen. Dagegen ist es
willkürlich, Beträge ohne weitere Begründung im Einzelfall unterschiedlich
festzulegen." – Wie diese in den Richtlinien selbst gegebene Begründung
zeigt, bleibt es dem Ermessen der zuständigen Sozialhilfebehörden überlassen,
ob und wie sie den von der SKOS begründeten Spielraum bei der Wahl des
Pauschalansatzes (der nach dem Gesagten aus Gründen der rechtsgleichen
Behandlung mindestens für eine Gemeinde einheitlich festzulegen ist) umsetzen.
Wenn die Fürsorgebehörde X gestützt auf die genannten Vorgaben des
Regierungsrats und der Direktion den Grundbedarf II vom Mittel- auf den
Minimalansatz herabgesetzt hat, verletzt dies weder § 15 Abs. 1 SHG
noch § 17 SHV. Nicht mit dem Gesetz und der Verordnung vereinbar wäre es
hingegen, wenn eine Gemeinde den Grundbedarf II unterhalb des Minimalansatzes
festlegen oder überhaupt nicht berücksichtigen würde.
5.
Was der Beschwerdeführer im Weiteren vorbringt, ist ebenso
wenig geeignet, die streitbetroffene Kürzung des Grundbedarfs II als
rechtsverletzend darzutun.
5.1 Der vom
Beschwerdeführer angerufene Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2
BV) ist primär auf die Eingriffsverwaltung ausgerichtet (Häfelin/Müller, Rz. 585).
Bei der Bemessung von Sozialhilfeleistungen (einer Tätigkeit der Leistungsverwaltung)
kommt ihm dann Bedeutung zu, wenn diesbezügliche Leistungen mittels Sanktionen
nach § 24 SHG – wegen Missachtung von Auflagen und Weisungen – gekürzt
werden. Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Zudem stellt das Prinzip kein
selbständiges verfassungsmässiges Recht des Privaten dar (Häfelin/Müller, Rz. 584),
was bedeutet, dass es vorab einen Massstab dafür bildet, ob staatliche
Massnahmen mit verfassungsmässig garantierten Rechten vereinbar seien oder
nicht. Wie dargelegt (E. 3), verletzt die streitbetroffene Kürzung das in Art. 12
BV gewährleistete Recht auf Hilfe in Notlagen nicht, und angesichts des den Sozialhilfebehörden
bei der Wahl der Pauschalansätze zustehenden weiten Gestaltungsraumes (E. 4.4),
verstösst diese Massnahme auch nicht gegen das Willkürverbot von Art. 9
BV.
Im Übrigen ergibt sich aus einer Gegenüberstellung der
monatlichen Grundbedarf-Leistungen mit einem Grundbedarf II von Fr. 103.-
(bis 30. Juni 2004) und jenen mit einem Grundbedarf II von Fr. 46.-
(ab 1. Juli 2004) folgende betragsmässige Relation (ohne Einbezug
der Wohnkostenabgeltung von Fr. 1'359.- bis 30. September 2004 bzw. Fr. 900.-
ab 1. Oktober 2004 sowie ohne Berücksichtigung der monatlich schwankenden
Einkünfte einerseits und der als situationsbedingte Leistungen zugesprochenen
Abgeltungen der Berufslagen anderseits): Die monatlichen Leistungen von Fr. 1'133.-
(Fr. 1'030.- Grundbedarf I, Fr. 103.- Grundbedarf II) vermindern sich
durch die Kürzung des Grundbedarfs II auf Fr. 46.- um Fr. 57.-, d.h.
um 5 %. Es ist einzuräumen, dass solche prozentuale Relationen nur bedingt
aussagekräftig sind, weil sich der als Bezugsgrösse dienende Gesamtbetrag im
Bereich des Existenzminimums bewegt, in welchem jede Kürzung einschneidend ist.
Es ist denn auch nicht zu verkennen, dass die streitbetroffene Kürzung den
Beschwerdeführer (wie auch alle anderen Betroffenen in der Stadt X und im ganzen
Kanton) hart trifft. Aus den oben dargelegten Gründen kann der Beschwerdeführer
indessen trotz dieser für ihn einschneidenden Auswirkung aus dem
verfassungsmässigen Grundsatz der Verhältnismässigkeit nichts zu seinen Gunsten
ableiten.
5.2 Der
Beschwerdeführer beruft sich sodann auf Vertrauensschutz. Ein solcher Schutz
kann sich aus dem in Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV statuierten
Grundsatz von Treu und Glauben ergeben, sofern die in Lehre und Rechtsprechung
entwickelten Voraussetzungen für die Annahme schützenswerten Vertrauens erfüllt
sind. Zu diesen Voraussetzungen gehören in erster Linie das Vorliegen einer
Vertrauensgrundlage sowie die Betätigung des Vertrauens in der Weise, dass der
Betroffene gestützt darauf Dispositionen getätigt hat, die ohne Nachteile nicht
mehr rückgängig gemacht werden können (Häfelin/Müller, Rz. 631 ff.).
Als in die Zukunft wirkende Dauerverwaltungsakte (zum Begriff
vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 86a-86d N. 13 f.) stehen
Sozialhilfeanordnungen stets unter dem Vorbehalt sich ändernder tatsächlicher
und/oder rechtlicher Verhältnisse. Im Sozialhilferecht gilt dies in besonderer
Weise für so genannte Rahmenleistungsentscheide (zum Begriff und zur Bedeutung
vgl. SKOS-Richtlinien, A.7), die von vornherein nur bedingt eine Vertrauensgrundlage
schaffen können. Der hier in Frage stehende, den Beschwerdeführer betreffende
Beschluss der Fürsorgebehörde X vom 27. Mai 2004 stellt einen solchen Rahmenleistungsentscheid
dar; er wurde grundsätzlich für die Dauer von 12 Monaten (vom 1. März 2004
bis 28. Februar 2005) getroffen, bezüglich des Grundbedarfs allerdings nur
für die Dauer von 6 Monaten (bis 31. August 2004). Das bedeutet, dass der
Beschwerdeführer ab 1. September 2004 bezüglich der streitbetroffenen
Kürzung des Grundbedarfs II von vornherein keinen Vertrauensschutz beanspruchen
kann. Näher in Betracht fällt ein solcher Schutz höchstens für die Monate Juli
und August 2004.
Es fragt sich, ob sich seit dem Rahmenleistungsentscheid
vom 27. Mai 2004 die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse in einer
Weise geändert haben, die eine Änderung jenes Entscheids bezüglich des Grundbedarfs
II für die Monate Juli und August 2004 rechtfertigen. Die erwähnten Vorgaben
der kantonalen Behörden (Beschluss des Regierungsrats vom 17. Dezember
2003 und Schreiben der Direktion vom 29. April 2004) stellen keine
eigentliche Rechtsänderung dar, und zudem erfolgten sie vor Erlass des Rahmenleistungsentscheids
vom 27. Mai 2004. Indessen sind diese Vorgaben durchaus mit einer Praxisänderung
vergleichbar, welche unter Umständen auch das Zurückkommen auf eine bereits
erlassene Verfügung erlaubt (vgl. Häfelin/Müller, Rz. 999). In diesem
Zusammenhang ist hier zu berücksichtigen, dass die Stadt X für die Beschlussfassung
betreffend die generelle Umsetzung dieser Vorgaben einige Zeit benötigte. Unter
diesen Umständen war es ihr nicht von vornherein verwehrt, den den Beschwerdeführer
betreffenden Rahmenleistungsentscheid vom 27. Mai 2004 bezüglich der Bemessung
des Grundbedarfs II mit Wirkung ab 1. Juli 2004 abzuändern, zumal sie dies
mit Verfügung vom 24. Juni 2004 – und damit jedenfalls nicht rückwirkend –
getan hat. Demnach vermochte der Rahmenleistungsentscheid vom 27. Mai 2004
in dieser Hinsicht keinen unbedingten Vertrauensschutz zu begründen, der
unabhängig von der Betätigung des Vertrauens greifen würde (zur Vertrauensbetätigung
als Voraussetzung des Vertrauensschutzes vgl. Häfelin/Müller, Rz. 660 ff.).
Der Beschwerdeführer macht indessen nicht konkret geltend, dass er in den Monaten
Juli und August 2004 gestützt auf den Rahmenleistungsentscheid der Fürsorgebehörde
vom 27. Mai 2004 Dispositionen getroffen habe, die ohne Nachteile nicht
wieder rückgängig gemacht werden könnten.
5.3 Unbehelflich
ist schliesslich der vom Beschwerdeführer erhobene Einwand, die Kürzung erfolge
kurze Zeit vor der ohnehin erforderlichen Umstellung der Leistungen auf die
neuen SKOS-Richtlinien (in der Fassung vom Dezember 2004), womit die
Rechtssicherheit verletzt werde. Die dereinst nach den neuen Richtlinien zu
bemessenden Leistungen (dazu vorn E. 2.3) gewährleisten nämlich für den
Beschwerdeführer nicht von vornherein ein Niveau, das demjenigen der bisherigen
(unter Berücksichtigung eines ungekürzten Grundbedarfs II von monatlich Fr. 103.-)
entsprechen würde. Das hängt damit zusammen, dass die Leistungen, welche den
zukünftigen Grundbedarf von Fr. 960.- (SKOS-Richtlinien, B.2.2) neben den
bisher schon möglichen situationsbedingten Leistungen neu ergänzen können
(Integrationszulage, Minimale Integrationszulage und Einkommens-Freibetrag;
vgl. SKOS-Richtlinien C.2, C.3 und E.1.2), nicht voraussetzungslos gewährt
werden. Es steht damit nicht fest, dass mit der streitbetroffenen Kürzung beim
Beschwerdeführer nur ein vorübergehender Abbau der Leistungen bewirkt wird, der
sich ohne diese Kürzung hätte vermeiden lassen.
6.
Gemäss § 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG sind die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei
aufzuerlegen. Nach der zu dieser Bestimmung entwickelten Praxis kann jedoch aus
Billigkeitsgründen von einer solchen Kostenfolge abgesehen werden
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 23), was sich hier im Hinblick darauf
rechtfertigt, dass der Streitfall Anlass zur Klärung einer Grundsatzfrage bot.
Die Gerichtskosten sind daher auf die Gerichtskasse zu nehmen.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1. Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 500.-; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.- Zustellungskosten,
Fr. 560.- Total der Kosten.
3. Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4. Mitteilung
an …
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