I.  

A. Das Eisteegetränk "D-Tee, 1,5 l PET", das im Wesentlichen aus Wasser, Zucker und Tee-Extrakt zusammengesetzt ist, wird von der A AG in Zusammenarbeit mit der C AG hergestellt und auf dem schweizerischen Markt vertrieben. Wegen des geringen Absatzvolumens in der Schweiz wird das Getränk je nach den vorhandenen Kapazitäten in verschiedenen europäischen Produktionsstätten in Italien, Frankreich oder Deutschland gemischt und abgefüllt.

Aufgrund einer Untersuchung übermittelte der Kantonschemiker des Kantons Aargau am 6. Dezember 2003 dem Kantonalen Labor Zürich eine Produktetikette/Verschluss­beschriftung des D-Tee unter Hinweis auf die unklare Produktionslandangabe "Abgefüllt in Italien". Auf eine entsprechende Beanstandung hin teilte die A AG dem Kantonalen Labor mit, dass auf den D-Tee-Etiketten seit Oktober 2003 nunmehr "Hergestellt in der EU" stehe.

B. Nach weiteren Briefwechseln in der Sache verfügte das Kantonale Labor Zürich am 9. Juli 2004, die Deklaration "Hergestellt in der EU" müsse präzisiert werden und setzte dafür eine Frist bis Ende Juni 2005. Danach dürften die beiden beanstandeten Produkte und identische Produkte mit anderer Verpackungseinheit nur noch mit der Angabe des Produktionslandes in Verkehr gebracht werden. Eine gegen diese Verfügung gerichtete Einsprache der A AG wies das Kantonale Labor am 18. August 2004 ab.

II.  

Hiergegen erhob die A AG Rekurs an die Gesundheitsdirektion und beantragte, es sei die Verfügung vom 9. Juli 2004 aufzuheben und die Einsprache gutzuheissen. In formeller Hinsicht verlangte die Rekurrentin die Sistierung des Verfahrens, um mit dem Kantonalen Labor zu verhandeln, eventuell die Möglichkeit, die Rekursschrift zu ergänzen. Die Gesundheitsdirektion setzte das Rekursverfahren aufgrund der ablehnenden Haltung des Kantonalen Labors ohne Sistierung fort, liess die Rekursbegründung ergänzen, holte die Vernehmlassung ein und wies den Rekurs schliesslich am 4. April 2005 ab.

III.  

Gegen den Rekursentscheid erhob die A AG am 6. Mai 2005 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, die angefochtenen Verfügungen seien aufzuheben und die Einsprache der Beschwerdeführerin gutzuheissen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners. Unter Berufung auf einen Entscheid des Bundesrates vom 8. Mai 2005 ergänzte die Beschwerdeführerin ihre Beschwerdeschrift und reichte diverse zusätzliche Unterlagen ein.

Das Kantonale Labor verzichtete am 14. Juni 2005 auf weitere Ausführungen in der Sache. Die Gesundheitsdirektion reichte am 16. Juni 2005 ihre Beschwerdeantwort mit dem Antrag auf Abweisung der Beschwerde ein.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Nach Art. 20 des Bundesgesetzes vom 9. Oktober 1992 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelgesetz, LMG, SR 817.0) hat, wer Lebensmittel abgibt, Abnehmer auf Verlangen über Herkunft (Produktionsland), Sachbezeichnung und Zusammensetzung (Zutaten) sowie über die weiteren nach Art. 21 LMG vorgeschriebenen Angaben zu informieren. Ob dem Konsumenten solche weitere Angaben, namentlich über Haltbarkeit, Aufbewahrungsart, Herkunft (Ort, Hersteller, Importeur oder Verkäufer), Produktionsart, Zubereitungsart, besondere Wirkungen, Warnaufschriften sowie Nährwert zu machen sind, bestimmt der Bundesrat (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 LMG).

Gestützt auf das LMG hat der Bundesrat am 1. März 1995 die Lebensmittelverordnung (LMV, SR 817.02) erlassen. Nach Art. 22 Abs. 1 LMV müssen vorverpackte Lebensmittel bei der Abgabe an die Konsumentinnen und Konsumenten auf den Packungen oder Etiketten verschiedene Angaben aufweisen, so unter anderem den Namen oder die Firma sowie die Adresse derjenigen Person, welche Lebensmittel herstellt oder importiert oder abpackt bzw. abfüllt oder verkauft (lit. d), und das Produktionsland, sofern dieses nicht aus der Sachbezeichnung oder aus der Adresse nach Buchstabe d ersichtlich ist (lit. e). Nach Art. 22a LMV gilt ein Lebensmittel als in der Schweiz produziert, wenn es hier vollständig erzeugt (Abs. 1 lit. a, was in Abs. 2 näher umschrieben ist) oder wenn es hier genügend bearbeitet oder verarbeitet worden ist (Abs. 1 lit. b). Als in der Schweiz genügend bearbeitet oder verarbeitet gilt ein Lebensmittel, wenn es in einer Weise bearbeitet worden ist, dass es hier seine charakteristischen Eigenschaften oder eine neue Sachbezeichnung gemäss dieser Verordnung erhalten hat (Art. 22a Abs. 3 LMV). Für Lebensmittel, die in anderen Ländern als der Schweiz produziert wurden, gelten diese Legaldefinitionen sinngemäss (Abs. 6). Kann einem Lebensmittel aufgrund der Absätze 1-3 kein bestimmtes Produktionsland zugeordnet werden oder lässt sich das Land, aus dem die Rohstoffe oder Zutaten stammen, nicht eindeutig bestimmen, so ist nach Abs. 7 der Bestimmung der kleinste geografische Raum anzugeben, aus dem das Lebensmittel, die Rohstoffe oder die Zutaten stammen (zum Beispiel Schnittsalat aus der Europäischen Union, Fisch aus der Ostsee).

1.2 Gestützt auf diese Bestimmungen hat das Kantonale Labor die Beschwerdeführerin zur Präzisierung des Produktionslandes auf den verwendeten Etiketten verpflichtet. Es ging dabei davon aus, dass das beanstandete Getränk erst durch die Mischung der einzelnen Zutaten seine charakteristischen Eigenschaften und seine neue in der LMV mit Eistee umschriebene Sachbezeichnung erhalte. Damit liege eine Bearbeitung im Sinne von Art. 22a Abs. 3 LMV vor. Da jedem einzelnen Gebinde ein bestimmtes Produktionsland zugeordnet werden könne, lägen die Voraussetzungen für die ausnahmsweise Angabe eines blossen geografischen Raums wie der EU nicht vor und müsse das nationale Produktionsland zwingend angegeben werden.

2.  

2.1 Die Beschwerdeführerin bezweifelte im Rekursverfahren noch, dass eine genügende gesetzliche Grundlage für die in den Art. 22 Abs. 1 lit. e und Art. 22a LMV geforderte Angabe eines Produktionslandes bestehe, und berief sich hierzu insbesondere auf den in dieser Hinsicht ungenügenden Art. 20 Abs. 1 LMG. Im Rekursentscheid legte die Gesundheitsdirektion dar, dass sich die Forderung nach einer Produktionslandbezeichnung nicht auf diese Bestimmung, sondern auf Art. 21 LMG stütze, welche den Bundesrat ausdrücklich ermächtige, Angaben über die Herkunft zu verlangen. Diese Kompetenz des Bundesrates werde im Gesetz weder eingeschränkt noch an besondere Voraussetzungen geknüpft. Nach der Überschrift von Art. 21 LMG handle es sich bei der Angabe eines Produktionslandes um eine besondere Kennzeichnung. Die entsprechende Information habe daher nicht nur auf Verlangen, sondern eben als Kennzeichnung und schriftlich zu erfolgen.

Auf diese überzeugenden Erwägungen der Vorinstanz kann verwiesen werden (§ 28 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Die Beschwerdeführerin bringt gegen diese Rechtsauffassung nichts Substanzielles vor.

2.2 Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, die LMV gehe mit ihren Art. 22 Abs. 1 lit. e und 22a LMV über die Zielsetzung des Lebensmittelrechts hinaus und sei deshalb nicht anwendbar.

Bei bundesrätlichen Verordnungen, welche wie die LMV gestützt auf eine gesetzliche Delegationsnorm erlassen werden, überprüfen das Bundesgericht und die kantonalen Verwaltungsgerichte, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Dabei ist, wenn das Gesetz den Bundesrat nicht zu einer Verfassungsabweichung ermächtigt, auch die Verfassungsmässigkeit der Verordnung zu überprüfen. Räumt die Delegationsnorm dem Bundesrat einen weiten Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe ein, ist dieser jedoch für die Gerichte nach Art. 191 der Bundesverfassung (BV) verbindlich. In diesem Fall darf das Gericht nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle jenes des Bundesrats setzen, sondern kann lediglich prüfen, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder sich aus anderen Gründen als gesetz- oder verfassungswidrig erweist (BGE 124 II 581 E. 2a mit Hinweisen, 120 Ib 97 E. 3a und 4a/b).

Der Gesetzgeber räumte dem Bundesrat in seiner Delegationsnorm von Art. 21 LMG grundsätzlich einen weiten Ermessensspielraum für eine Regelung der besonderen Kennzeichnung auf Verordnungsstufe ein. Die in Abs. 1 der Bestimmung genannten Herkunftsangaben sind im Gegensatz zu den in Abs. 2 der Bestimmung erwähnten weiteren Vorschriften über die Kennzeichnung auch nicht einmal auf eine spezifische Zielsetzung wie etwa den Schutz der Gesundheit von besonders gesundheitsgefährdeten Menschen oder den Schutz vor Täuschung bei täuschungsanfälligen Waren und Handelsarten fixiert worden. Art. 22 Abs. 1 lit. e und Art. 22a LMV halten sich an diese weiten Grenzen der dem Bundesrat in Art. 21 Abs. 1 LMG eingeräumten Befugnisse. Nach Art. 1 LMG bezweckt das Gesetz, die Konsumenten vor gesundheitsgefährdenden Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen zu schützen, den hygienischen Umgang mit Lebensmitteln sicherzustellen und die Konsumenten im Zusammenhang mit Lebensmitteln vor Täuschungen zu schützen. Die in Art. 22 Abs. 1 lit. e und Art. 22a LMV verlangte Angabe eines Produktionslandes bei vorverpackten Lebensmitteln orientiert sich grundsätzlich an der genannten Zielsetzung. Mit dem Produktionsland wird in der Regel auch eine bestimmte Vorstellung über die konkreten Bedingungen der Lebensmittelproduktion verbunden. Durch dessen Angabe wird der Konsument daher in die Lage versetzt, eine sich nach seinen persönlichen Kriterien orientierende Kaufentscheidung zu treffen. Dass es dem Konsumenten dabei nicht ausschliesslich nur um die Transparenz im Interesse des Gesundheitsschutzes geht, sondern für seinen Kaufentschluss auch ökologische Aspekte des Transportweges oder politische Beweggründe eine Rolle spielen können, ist grundsätzlich ohne Bedeutung. Der Schutz der Konsumenten vor Täuschungen ist ein eigenständiger und unabhängig vom Gesundheitsschutz bestehender Gesetzeszweck, welcher in Art. 97 BV seine Verfassungsgrundlage findet. Er lässt auf der Verordnungsebene grundsätzlich jede Forderung nach Spezifikationen zu, welche der Transparenz dienen und für den Konsumenten überhaupt von Interesse sein können. Damit kann offen bleiben, ob zusätzlich auch Art. 104 Abs. 3 lit. c BV, welcher dem Bund den Erlass von Deklarationsvorschriften (Herkunft, Qualität, Produktionsmethode und Verarbeitungsverfahren) für Lebensmittel aus der Landwirtschaft überträgt, eine weitere verfassungsrechtliche Grundlage für die verlangte Angabe des Produktionslandes im vorliegenden Fall bildet.

2.3 Die Beschwerdeführerin anerkennt offenbar, dass ihr Produkt für jedes einzelne Gebinde einem bestimmten nationalen Produktionsland zugeordnet werden kann und dieses daher bei einer wortgetreuen Auslegung von Art. 22a LMV angegeben werden müsste. Jedoch bringt sie vor, bei einer systematischen und teleologischen Auslegung bestehe keine Grundlage dafür, im konkreten Fall die Angabe eines nationalen Produktionslandes aus dem Kreis der EU-Länder zu verlangen.

Der in Art. 22 Abs. 1 lit. e und Art. 22a LMG verwendete Begriff Produktionsland ist offensichtlich im Sinne eines Nationalstaates und nicht im Sinne eines einheitlichen Wirtschaftsraumes oder einer geografischen Region zu verstehen. So werden in Art. 22a Abs. 1-3 die Voraussetzungen umschrieben, unter denen die Schweiz als Produktionsland zu gelten hat, dies im Gegensatz zu anderen Ländern (Abs. 6) und auch im Gegensatz zu einem geografischen Raum wie die EU oder die Ostsee, welche in Abs. 7 ausdrücklich als Beispiele aufgeführt sind. Aus der Gesetzessystematik ergibt sich nichts Anderes. Nach Abs. 6 der Bestimmung gelten für Lebensmittel, die in anderen Ländern als der Schweiz produziert wurden, die Abs. 1-5 sinngemäss. Dank diesem Verweis ist klar, dass ein Lebensmittel dann einem bestimmten Produktionsland zugeordnet werden kann, wenn es dort entweder vollständig erzeugt oder genügend bearbeitet oder verarbeitet worden ist (Abs. 1-3). Auf die Angabe des Produktionslandes kann nur unter den Voraussetzungen von Abs. 7 der Bestimmung zu Gunsten des kleinsten geografischen Raums verzichtet werden. Die Beschwerdeführerin behauptet zu Recht nicht, dass im vorliegenden Fall diese Voraussetzungen erfüllt wären. Auch eine sich am Sinn und Zweck des Lebensmittelrechts orientierende Auslegung führt zu keinem gegenteiligen Schluss. Der Zweck der fraglichen Bestimmungen liegt nach den überzeugenden Ausführungen der Gesundheitsdirektion in erster Linie darin, dem Konsumenten eine informierte Kaufentscheidung zu ermöglichen. Weiter verweist die Vorinstanz zu Recht darauf, dass die Voraussetzungen der Lebensmittelproduktion (Rahmenbedingungen, Produktionsarten, Infrastrukturen, Ausbildungen, Transporte etc.) in den verschiedenen EU-Staaten, insbesondere in den neuen Mitgliedstaaten, nicht homogen seien. Die Beschwerdeführerin bringt dagegen zwar vor, die Beitrittsländer hätten 2004 alle Bestimmungen der EU über die Lebensmittelsicherheit und den Konsumentenschutz übernommen. Gleichzeitig aber zeigen die von ihr eingereichten Belege, dass sechs der neuen Mitgliedstaaten bis ins Jahr 2006 und 2007 geltende Übergangsfristen für die Umstellung der Lebensmittel verarbeitenden Betriebe beantragt haben bzw. dass für ungefähr 8 % der Betriebe, darunter Lebensmittel verarbeitende Betriebe, Übergangszeiträume gewährt wurden.

Der Umstand, dass gemäss Art. 22 Abs. 1 lit. e in Verbindung mit lit. d LMV auf die Angabe des Produktionslandes verzichtet werden kann, wenn dieses aus der Adresse derjenigen Person, welche Lebensmittel herstellt oder importiert oder abpackt bzw. abfüllt oder verkauft, ersichtlich ist, hilft der Beschwerdeführerin auch nicht weiter. Im vorliegenden Fall bezeichnet die fragliche Etikette die Beschwerdeführerin mit Sitz in der Schweiz als verantwortlich, sodass diese Angabe gerade keinen Hinweis auf das konkrete in der EU liegende Produktionsland liefert. Auf die Vertrauenswürdigkeit des Herstellers, der eine gleich bleibende Produktqualität gewährleisten soll, kann es bei der Anwendung der Verordnung im Einzelfall nicht ankommen. Der vorliegende Sachverhalt ist denn auch entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keineswegs vergleichbar mit dem in Art. 22a Abs. 7 genannten Schnittsalat aus der EU. Bei diesem Produkt stammen die einzelnen pflanzlichen Erzeugnisse aus verschiedenen EU-Ländern und werden alsdann vermischt. Die nach Art. 22a Abs. 1 lit. a und Abs. 2 LMV massgebende Produktion erfolgt damit in mehreren EU-Ländern gleichzeitig und rechtfertigt eine entsprechende Herkunftsangabe. Vorliegend jedoch liegt der entscheidende Vorgang in der Mischung von Wasser, Zucker und Teeextrakt zu Eistee, was gemäss Art. 22a Abs. 3 LMV als charakteristische Verarbeitung zu betrachten ist. Damit hat das konkrete Land, in welchem dieser Vorgang stattfindet, als alleiniges Produktionsland zu gelten.

2.4 Die Beschwerdegegnerin macht sodann geltend, die verlangte Spezifikation des Produktionslandes stelle ein verpöntes technisches Handelshemmnis dar, ohne dass dafür ein überwiegendes öffentliches Interesse bestünde.

Das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über die technischen Handelshemmnisse (THG, SR 946.51), welches in Anwendung des WTO-Übereinkommens vom 15. April 1994 zur Errichtung der Welthandelskommission, insbesondere des Übereinkommens über technische Handelshemmnisse (SR 0.632.20, Anhang 1A.6) erlassen wurde, ist als reiner Rahmenerlass konzipiert. Es soll lenkend und koordinierend auf die sektoriellen Produktegesetzgebungen einwirken und diese, soweit erforderlich, ergänzen (Botschaft des Bundesrats zu einem Bundesgesetz über die technischen Handelshemmnisse, BBl 1995 II 521 ff., S. 522). Nach Art. 2 THG gilt das Gesetz für alle Bereiche, in denen der Bund technische Vorschriften aufstellt (Abs. 1). Es findet nur Anwendung, soweit nicht andere Bundesgesetze, allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse oder internationale Abkommen abweichende oder weitergehende Bestimmungen enthalten (Abs. 2). Die Art. 3 (Begriffe) und Art. 19 (Befugnisse der für nachträgliche Kontrolle zuständigen Organe) gelten, soweit nicht andere Bundesvorschriften etwas Abweichendes regeln (Abs. 3). Das bedeutet, dass das THG, abgesehen von hier nicht interessierenden Ausnahmen (Art. 3 und Art. 19 THG), im Verhältnis zu Bundesverordnungsrecht zwar insofern Vorrang beansprucht, als nicht ohne ausdrückliche oder implizite Ermächtigung durch den Bundesgesetzgeber von den Grundsätzen des THG abgewichen werden darf (Botschaft, S. 563 f.). Dieser Vorrang setzt jedoch vorab überhaupt das Bestehen einer Konkurrenz zwischen den materiellen Bestimmungen des THG und den sektoriellen Bundesvorschriften voraus. Da das THG indessen keine eigenen Bestimmungen über die notwendigen Angaben auf vorverpackten Lebensmitteln enthält, kommt es im vorliegenden Zusammenhang gar nicht zur Anwendung. Selbst wenn sich demnach die Art. 22 Abs. 1 lit. e und Art. 22a LMV im Endeffekt als technisches Handelshemmnis auswirken sollten, bedeutet dies nicht, dass diese Verordnungsvorschriften seit dem In-Kraft-Treten des THG am 1. Juli 1996 nicht mehr anwendbar wären (vgl. auch BGE 124 IV 225 E. 3).

2.5 In ihrer Ergänzungseingabe vom 19. Mai 2005 beruft sich die Beschwerdeführerin auf eine neuere Mitteilung des Volkswirtschaftsdepartementes, wonach der Bundesrat das in der EU geltende Cassis-de-Dijon-Prinzip übernehmen und damit den schweizerischen Markt für in der EU zugelassene Produkte öffnen wolle. Aus dieser Absichtserklärung kann die Beschwerdeführerin jedoch nichts zu ihren Gunsten ableiten, da deren Umsetzung eine Gesetzesänderung, insbesondere eine Ergänzung des THG verlangt.

2.6 Sinngemäss macht die Beschwerdeführerin schliesslich geltend, die geforderte Produktionslandangabe erweise sich im konkreten Fall als unverhältnismässig. Das Interesse an der Bezeichnung eines nationalen EU-Produktionslandes sei angesichts der einheitlichen Standards in der EU gering und stehe in keinem Verhältnis zu den mit Fr. 40'500.- bezifferten Mehrkosten, die ihr durch die veränderten Etikettierungen für den Schweizer Markt erwüchsen.

Strittig ist vorab, ob die Ursprungsbezeichnung "Hergestellt in der EU" innerhalb der EU für ein Produkt wie das vorliegend strittige überhaupt notwendig bzw. ausreichend ist. Die Gesundheitsdirektion ging davon aus, dass Art. 3 Abs. 1 Ziff. 8 der Kennzeichnungsrichtlinie RL 2000/13/EG, soweit sie eine Kennzeichnung des Ursprungs- oder Herkunftsorts verlange, die Bezeichnung "Hergestellt in der EU" nicht zulasse. Demgegenüber bringt die Beschwerdeführerin vor, die Angabe des Produktionslandes sei bei einem Eistee gar nicht erforderlich, da dieser nicht zu den täuschungsgefährdeten Lebensmitteln gehöre. Wie es sich damit verhält, kann offen bleiben, da die Gesundheitsdirektion zumindest anerkennt, dass die EU-Behörden in der Praxis bei multinationalen Unternehmen die Ursprungsbezeichnung „Hergestellt in der EU“ tatsächlich anerkennen. Demnach kann davon ausgegangen werden, dass der Beschwerdeführerin aus den unterschiedlichen Kennzeichnungsanforderungen der EU und der Schweiz durchaus Mehrkosten in der Produktion entstehen.

Diese Mehrkosten erscheinen jedoch angesichts des vom schweizerischen Gesetz- und Verordnungsgeber als massgebend erachteten Informationsbedürfnisses des Konsumenten als nicht übermässig. Sie treffen gleichermassen auch andere multinationale Getränkehersteller, welche den Schweizer Markt beliefern, und können letztlich auf den schweizerischen Endpreis abgewälzt werden. Es liegt am Bundesgesetzgeber, solche verteuernden Kennzeichnungsvorschriften entweder sektoriell oder durch generelle Anpassung des THG zu lockern und dem EU-Recht anzupassen.

2.7 Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen. Der Beschwerdeführerin ist eine neue Frist bis Ende 2005 für die notwendige Präzisierung der Kennzeichnung anzusetzen.

3.  

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr damit von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen. Der Beschwerdeführerin wird eine Frist bis Ende 2005 angesetzt, um die notwendige Präzisierung der Kennzeichnung vorzunehmen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

6.    Mitteilung an …