I.  

Das zürcherische Gesetz über das Gesundheitswesen vom 4. November 1962 (Gesundheitsgesetz; GesundheitsG, LS 810.1) gewährt in § 17 den Ärzten ausserhalb der Städte Zürich und Winterthur das Recht, mit Bewilligung der Gesundheitsdirektion eine Privatapotheke zu führen. Die Tätigkeit der Apotheker ist in §§ 23 ff. GesundheitsG geregelt. Die regierungsrätliche Verordnung über den Verkehr mit Heilmitteln vom 28. Dezember 1978 (HeilmittelV; LS 812.1) enthält in §§ 51 ff. nähere Bestimmungen über die Privatapotheken der Ärzte. Die Inhaber von Privatapotheken dürfen Heilmittel nur für Patienten mitgeben, die bei ihnen in Behandlung stehen (§ 52 HeilmittelV).

Mit Urteil vom 26. Februar 1998 (VB.1997.00526 = RB 1998 Nr. 80 = ZBl 99/1998, S. 568) hatte das Verwaltungsgericht die Verweigerung des Gesuchs eines HMO-Zentrums in Zürich um Erteilung der Bewilligung zur Medikamentenabgabe und in diesem Zusammenhang die Verfassungsmässigkeit von § 17 GesundheitsG zu beurteilen. Es gelangte zum Schluss, das darin für Ärzte mit Praxen in Zürich und Winterthur statuierte Verbot der Selbstdispensation sei zwar mit der Handels- und Gewerbefreiheit vereinbar, verstosse aber gegen die Rechtsgleichheit. Der kantonale Gesetzgeber sei bei Erlass bzw. Weiterführung der fraglichen Regelung davon ausgegangen, die Medikamentenabgabe sei zum Schutz der öffentlichen Gesundheit durchwegs den Apothekern vorzubehalten, wobei in Gebieten mit ungenügender Versorgung durch öffentliche Apotheken die Selbstdispensation trotz der damit verbundenen Gefahren als das kleinere Übel zugelassen werden müsse. Die seit dem Jahr 1951 bestehende Abgrenzung zwischen den Städten Zürich und Winterthur einerseits und den übrigen Gemeinden anderseits habe seinerzeit noch als zulässige Pauschalierung gelten können. Nachdem jedoch heute in zahlreichen Landgemeinden eine oder mehrere Apotheken bestünden, halte die in § 17 GesundheitsG getroffene räumliche Abgrenzung vor dem Rechtsgleichheitsgebot nicht stand. Aufgrund der heutigen Dichte und Verteilung der Apotheken im Kanton Zürich bestehe für die in § 17 GesundheitsG getroffene Unterscheidung kein vernünftiger und sachlicher Grund mehr. Die Bestimmung sei daher nicht anwendbar, soweit sie eine Selbstdispensationsbewilligung für Ärzte in den Städten Zürich und Winterthur ausschliesse. Da es Aufgabe des Gesetzgebers und nicht des Verwaltungsgerichts sei, die Frage der Selbstdispensation verfassungskonform zu regeln und der Entscheidungsspielraum durch das ergehende Urteil nicht eingeschränkt werden dürfe, sei die konkret anbegehrte Selbstdispensationsbewilligung nur bis zum Inkrafttreten einer neuen gesetzlichen Regelung zu erteilen, ohne dass hierfür dannzumal ein Bestandesschutz beansprucht werden könne.

Der Inhaber einer in der Nähe des erwähnten HMO-Zentrums gelegenen Apotheke erhob gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichts staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Willkürverbots sowie der derogatorischen Kraft des Bundesrechts, auf welche das Bundesgericht mit Urteil vom 15. Juni 1999, von gewissen als unbegründet gewürdigten Verfahrensrügen abgesehen, mangels Legitimation nicht eintrat (ZBl 101/2000, S. 533).

Bis Sommer 1998 bewilligte die Gesundheitsdirektion 87 Gesuche für die Medikamentenabgabe durch Ärzte in Zürich und Winterthur, so unter anderem am 8. Juni 1998 auch den heutigen Beschwerdeführern Dr. med. A und Dr. med. B, welche eine gemeinschaftliche Praxis in Zürich-Altstetten betreiben. Disp. Ziff. 2 - 4 dieser Verfügungen lauten wie folgt:

"2.   Diese Bewilligung wird unter Vorbehalt von Ziffer 3 und 4 ausgestellt und gilt längstens bis 31. Dezember 2007.

 

3.    Die Bewilligung gewährt keinen Bestandesschutz und ist wie folgt befristet:

 

       a) … Die Bewilligungserteilung erfolgt trotz dieses Verbots (von § 17 GesundheitsG) gestützt auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts vom 26. Februar 1998, mit dem das Verbot im Ergebnis deshalb bis auf weiteres suspendiert wird, weil … Das Urteil kann aber, sofern es mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten wird, vom Bundesgericht wieder aufgehoben werden. Entsprechend ist die Bewilligung per se befristet bis zu einem allfälligen Widerruf durch das Bundesgericht.

 

       b) Eine weitere Befristung ergibt sich unmittelbar aus dem Verwaltungsgerichtsurteil selbst. In der laufenden Totalrevision des Gesundheitsgesetzes wird die Selbstdispensation neu geregelt. Entsprechend ist die Bewilligung befristet bis zum Inkrafttreten neuer einschränkender gesetzlicher Bestimmungen über die Regelung der Selbstdispensation im Gesundheitsgesetz.

 

4.    Ab dem Datum der Mitteilung einer allfälligen Aufhebung des Verwaltungsgerichtsurteils durch das Bundesgericht bzw. ab dem Datum des publizierten Inkrafttretens einer Neuregelung der Selbstdispensation durch das Gesundheitsgesetz – sofern nach dem neuen Recht kein Anspruch auf Bewilligung besteht – wird für die Medikamentenlagerbestände eine Liquidationsfrist von acht Wochen gewährt."

 

II.  

Seit September 1998 sistierte die Gesundheitsdirektion die noch hängigen, zu hunderten eingegangenen Gesuche, dies zunächst bis zum Vorliegen des bundesgerichtlichen Entscheids vom 15. Juni 1999 bzw. von dessen Begründung, hernach bis zu einem Volksentscheid über die Neuregelung der Selbstdispensation. Die dagegen beim Verwaltungsgericht erhobenen Beschwerden blieben erfolglos (VGr, 16. Dezember 1999, VB.1999.00324+00326 = RB 1999 Nr. 80).

Im Frühjahr 2001 befasste sich der Kantonsrat mit der Neuregelung der Selbstdispensation. Eine erste Vorlage, welche als Gegenvorschlag zu zwei eingereichten und wieder zurückgezogenen Volksinitiativen der Apothekerschaft einerseits und Ärzteschaft anderseits konzipiert war, sah im Wesentlichen vor, dass   Ärzten die Führung einer Privatapotheke bewilligt wird, wenn sich in einer Gemeinde keine oder im Verhältnis zur Bevölkerung zu wenige öffentliche Apotheken befinden oder wenn sich innerhalb eines Umkreises von 500 m zur Praxis keine Apotheke befindet und der Arzt sich an den allgemeinen medizinischen Notfalldiensten der Standesorganisation beteiligt. Diese Vorlage wurde von den Stimmberechtigten am 23. September 2001 mit 54 % Neinstimmen verworfen. Die Gesundheitsdirektion hielt trotz dieses Ergebnisses die Sistierung der Gesuche um Selbstdispensation für Ärzte in Zürich und Winterthur aufrecht. Dagegen erhobene Beschwerden an das Verwaltungsgericht und das Bundesgericht blieben erfolglos (VGr, 21. März 2002, VB.2002.00040 = RB 2002 Nr. 59; VGr, 22. August 2002, VB.2002.00093, www.vgrzh.ch, letzteres bestätigt durch Urteil 2P.225/2002 des Bundesgerichts vom 26. Mai 2003).

Eine zweite, vom Regierungsrat ausgearbeitete Gesetzesvorlage sah vor, dass Ärzte in Gemeinden ohne mindestens eine Apotheke mit durchgehender Öffnungszeit die Abgabeberechtigung erlangen können. Seitens der Ärzte wurde gegen diese vom Kantonsrat verabschiedete Vorlage das Referendum ergriffen. In der Volksabstimmung vom 30. November 2003 wurde auch diese Neuregelung mit einer Mehrheit von 59 % abgelehnt.

III.  

Im Hinblick auf die beiden gescheiterten Gesetzesvorlagen beschloss der Regierungsrat am 10. März 2004 eine Änderung von § 51 HeilmittelV, wonach Ärzte nunmehr im ganzen Kantonsgebiet, d.h. auch in den Städten Zürich und Winterthur, mit Bewilligung der Gesundheitsdirektion eine Privatapotheke führen können (OS 59, 96). Die Inkraftsetzung dieser Regelung war auf 1. Juli 2004 vorgesehen.

Gegen diesen Beschluss des Regierungsrats führten der Apothekerverband des Kantons Zürich sowie drei Inhaber von in Zürich, Winterthur und Fehraltorf gelegenen Apotheken staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, die Verordnungsänderung aufzuheben. Sie rügten eine Verletzung der Gewaltenteilung, der derogatorischen Kraft des Bundesrechts sowie der Rechtsgleichheit und des Vertrauensschutzes. Der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung erteilte der Beschwerde am 10. Juni 2004 aufschiebende Wirkung. Das Bundesgericht hiess die staatsrechtliche Beschwerde mit Urteil 2P.131/2004 vom 9. März 2005 gut und hob den regierungsrätlichen Beschluss betreffend Änderung von § 51 HeilmittelV auf.

IV.  

Mit Schreiben vom 19. April 2005 teilte die Gesundheitsdirektion (Kantonsapotheker) den heutigen Beschwerdeführern unter Bezugnahme auf die ihnen im Juni 1998 erteilte Selbstdispensationsbewilligung mit:

       "Wie Sie sicherlich der Presse bereits entnommen haben, hat das Bundesgericht mit Entscheid vom 9. März 2005 das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 26. Februar 1998 revidiert und § 17 Gesundheitsgesetz nach wie vor als anwendbar erklärt. Gemäss Dispositiv-Ziffer 3a Ihrer Bewilligung ist diese bis zu einem allfälligen Widerruf des Verwaltungsgerichtsurteils durch das Bundesgericht, was nunmehr eingetroffen ist, befristet. Entsprechend Dispositiv-Ziffer 4 wird Ihnen somit für die vorhandenen Medikamentenlagerbestände eine Liquidationsfrist von acht Wochen ab Zustellung dieses Schreibens gewährt."

 

Mit Schreiben vom 28. April 2005 an die Gesundheitsdirektion bestritten Dr. med. A und B, dass die in Dispositiv-Ziffer 4 der Bewilligungsverfügung vom 8. Juni 1998 erwähnte Liquidationsfrist von acht Wochen mit der Zustellung des Schreibens vom 19. April 2005 zu laufen begonnen habe; sie verlangten den Erlass einer mit Rechtsmittelbelehrung versehenen Verfügung, damit sie den Rechtsweg beschreiten könnten.

V.  

Mit Beschwerden vom 23. Mai 2005 gelangten Dr. med. A und B an das Verwaltungsgericht mit den gleichlautenden Begehren, es sei festzustellen, dass das Schreiben der Gesundheitsdirektion vom 19. April 2005 keine Verfügung sei; falls das Schreiben als Verfügung qualifiziert werde, sei diese aufzuheben; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. In prozessualer Hinsicht beantragten sie, das vorliegende Verfahren zu sistieren, bis die Beschwerdegegnerin mit Bezug auf den Inhalt des Schreibens vom 19. April 2005 eine anfechtbare Verfügung erlassen habe; anschliessend sei den Beschwerdeführern Frist anzusetzen, um die vorliegende Beschwerde auf der Grundlage der Verfügung zu begründen und weitere Beweismittel einzureichen; zudem sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.

Mit Präsidialverfügung vom 31. Mai 2005 wurde der Beschwerdegegnerin Frist zur Einreichung einer Beschwerdeantwort angesetzt und zugleich angeordnet, dass bis zu einer allfälligen gegenteiligen Verfügung des Verwaltungsgerichts Vollzugshandlungen der Gesundheitsdirektion zu unterbleiben hätten.

Die Gesundheitsdirektion beantragte am 22. Juni 2005, auf die Beschwerden sei nicht einzutreten; eventualiter seien diese abzuweisen; dem prozessualen Antrag auf Sistierung des Beschwerdeverfahrens sei nicht zu entsprechen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführer.

Mit Schreiben vom 6. Juli 2005 stellte die Gesundheitsdirektion dem Verwaltungsgericht ihre neu erlassenen Verfügungen vom 4. Juli 2005 zu, mit denen sie den beiden Beschwerdeführern – wie auch den weiteren Bewilligungsinhabern – die im Juni 1998 erteilte Selbstdispensationsbewilligung entzogen hatte.

VI.  

Bereits am 24. Dezember 2004 hatten 31 Apotheker und Apothekerinnen die Gesundheitsdirektion ersucht, sie als Parteien oder jedenfalls als Beigeladene in alle Verfahren miteinzubeziehen, in welchen Ärzte der Städte Zürich und Winterthur (eventualiter solche der Stadt Zürich bzw. Winterthur, subeventualiter des entsprechenden Stadtkreises) eine Bewilligung zur Führung einer Privatapotheke beantragt hätten. Die Gesundheitsdirektion verfügte darauf am 3. Mai 2005, ein "Anhörungsverfahren" einzuleiten und den seit 1998 eine Selbstdispensationsbewilligung besitzenden 78 Ärzten aus den Städten Zürich und Winterthur Gelegenheit zu geben, bis 10. Juni 2005 zum Beiladungsgesuch der 31 Apotheker schriftlich Stellung zu nehmen. Die Verfügung wurde den 31 gesuchstellenden Apotheker und den genannten Ärzten, worunter die beiden heutigen Beschwerdeführer, zugestellt.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Die beiden Beschwerden werfen die nämlichen Tat- und Rechtsfragen auf. Sie sind daher zur gemeinsamen Behandlung zu vereinigen. Das rechtfertigt sich umso mehr, als die beiden Beschwerdeführer ihre ärztliche Tätigkeit in einer Praxisgemeinschaft ausüben.

2.  

2.1 Gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden, soweit nicht dieses oder ein anderes Gesetz eine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet. Gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat.

Das angefochtene Schreiben der Gesundheitsdirektion vom 19. April 2005 setzt den Beschwerdeführern im Zusammenhang mit der (stillschweigend vorausgesetzten) Beendigung einer Bewilligung zur Medikamentenabgabe (als Bestandteil der Ausübung der ärztlichen Tätigkeit) eine Frist von acht Wochen zur Liquidation der Medikamentenlagerbestände. Der Sache nach geht es demnach um Bewilligungen ärztlicher Privatapotheken, weshalb mangels Vorliegens eines Ausschlussgrundes nach § 42 f. VRG die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts gegeben ist, das zudem gestützt auf § 19a Abs. 2 Ziff. 1 VRG auch funktionell zuständig ist.

Gleichwohl bleibt fraglich, ob die Beschwerden zulässig seien. Mit Beschwerde anfechtbar sind nämlich nur "Anordnungen", womit Verfügungen gemeint sind (zum Begriff der Anordnung und dessen Funktion als Anfechtungsobjekt vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 8 ff., § 19 N. 1 ff.). Zum einen spricht die Beschwerdegegnerin dem fraglichen Schreiben den Verfügungscharakter ab; zum andern vertreten die Beschwerdeführer selber in ihrem Hauptstandpunkt die nämliche Auffassung. Während jedoch die Beschwerdegegnerin gestützt darauf (wegen des ihrer Auffassung nach fehlenden Verfügungscharakters) den Antrag, auf die Beschwerde nicht einzutreten, stellt, wollen die Beschwerdeführer den fehlenden Verfügungscharakter in einem förmlichen Entscheid durch das Gericht festgestellt haben, womit sie voraussetzen, dass auf die Beschwerden eingetreten werden kann.

Dem Begehren um eine Feststellungsverfügung ist zu entsprechen, wenn der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung nachweist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 60). Ein diesbezüglicher Anspruch richtet sich jedoch gegebenenfalls an die mit der betreffenden Sache befasste Verwaltungsbehörde. Bezieht sich indessen das Feststellungsinteresse einer Verfahrenspartei wie hier gerade darauf, dass ihr der Verfügungscharakter eines behördlichen Schreibens und daher die Verbindlichkeit einer darin enthaltenen Anweisung nicht klar ist, muss ihr allenfalls die Möglichkeit offen stehen, gegen dieses Schreiben Beschwerde zu erheben und damit einen Feststellungsentscheid der Rechtsmittelbehörde betreffend dessen Verfügungscharakter zu verlangen.

Angesichts dessen, dass beide Parteien dem Schreiben vom 19. April 2005 den Verfügungscharakter absprechen, fragt es sich, ob die Beschwerdeführer ein schutzwürdiges Interesse an einem diesbezüglichen – negativen – Feststellungsentscheid haben. Die Beschwerdegegnerin bestreitet ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse der Beschwerdeführer mit dem Hinweis darauf, dass Letztere in der Folge – wie die weiteren 76 Ärzte und Ärztinnen, denen für ihre Praxen in den Städten Zürich und Winterthur im Sommer 1998 die Selbstdispensation bewilligt worden war – die (Sammel-)Verfügung vom 3. Mai 2005 erhalten hätten, welcher entnommen werden könne, dass auf entsprechenden Wunsch eine formale kostenpflichtige Verfügung über den Weiterbestand ihrer Selbstdispensationsbewilligungen erlassen werde. Die Beschwerdegegnerin muss sich jedoch entgegenhalten lassen, dass sie mit ihrem Vorgehen eine unklare Situation geschaffen hat: Das Schreiben vom 19. April 2005 kann – für sich allein betrachtet – durchaus als Verfügung verstanden werden, woran das Fehlen einer Rechtsmittelbelehrung nichts zu ändern vermag (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl § 19 N. 5). Sodann hat die Beschwerdegegnerin auf den Brief der Beschwerdeführer vom 28. April 2005, worin diese den Erlass einer anfechtbaren Verfügung verlangten, nicht mit einem direkten Antwortschreiben reagiert, sondern nur indirekt durch den Erlass der erwähnten Sammelverfügung vom 3. Mai 2005. Dieses missverständliche Vorgehen der Beschwerdegegnerin hat ein schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführer an einem Feststellungsentscheid begründet, welches jedenfalls im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung am 23. Mai 2005 noch bestand. Auf die Beschwerden ist daher einzutreten.

2.2 Nachdem die Beschwerdegegnerin in der Beschwerdeantwort klargestellt hat, dass sie selber das Schreiben vom 19. April 2005 nicht als verbindliche Verfügung betrachtet, und insbesondere nachdem sie zwischenzeitlich am 4. Juli 2005 den Bewilligungsentzug verfügt hat, haben die Beschwerdeführer im heutigen Zeitpunkt kein schutzwürdiges Interesse an einem diesbezüglichen Feststellungsentscheid mehr. Fällt das schutzwürdige Interesse an der Behandlung einer Beschwerde im Laufe des Beschwerdeverfahrens dahin, so kann Letzteres als gegenstandslos geworden abgeschrieben werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 3).

Im vorliegenden Fall stellen die Beschwerdeführer allerdings den prozessualen Antrag, das Beschwerdeverfahren zu sistieren, bis die Beschwerdegegnerin "mit Bezug auf den Inhalt des Schreibens vom 19. April 2005 eine anfechtbare Verfügung erlassen" habe, und ihnen anschliessend Frist zur (ergänzenden) Beschwerdebegründung auf der Grundlage der (begründeten) Verfügung zu setzen. Diesem Antrag ist indessen schon deshalb nicht zu entsprechen, weil damit die durch das bisherige unzweckmässige Vorgehen der Beschwerdegegnerin geschaffenen Unsicherheiten eher verschärft denn behoben würden, was Letztere in der Beschwerdeantwort selber einräumt. Demnach ist das Beschwerdeverfahren als gegenstandslos geworden abzuschreiben.

3.  

Im Hinblick auf die mit dem Schreiben vom 19. April 2005 geschaffene unklare Situation und im Interesse einer zweckmässigen weiteren Verfahrensabwicklung erscheinen die folgenden Erwägungen angebracht.

3.1 Die Gesundheitsdirektion macht in der Beschwerdeantwort geltend, aufgrund des Urteils des Bundesgerichts sei nunmehr "zumindest die Bedingung in Dispositiv-Ziffer 3a der Bewilligung eingetreten, weshalb ohne weitere formelle Anordnung die Rechtsfolgen von Dispositiv-Ziffer 4 zum Tragen" kämen. Sie habe sich daher bis jetzt nicht veranlasst gesehen, "diesen Umstand formell zu verfügen". Das angefochtene Schreiben vom 19. April 2005 stelle dementsprechend eine "reine Vollzugshandlung" dar. Die Direktion stellt sich damit – wie schon andeutungsweise im Schreiben vom 19. April 2005 – auf den Standpunkt, aufgrund des bundesgerichtlichen Urteils vom 9. März 2005 bedürfe es keiner Widerrufsverfügung mehr.

Dieser Auffassung kann nicht beigetreten werden. Der Vorbehalt in Ziffer 3a der Bewilligungsverfügungen vom 8. Juni 1998 bezieht sich auf den Fall, dass das verwaltungsgerichtliche Urteil vom 26. Februar 1998 vor Bundesgericht angefochten und von diesem aufgehoben werde. Dass die Gesundheitsdirektion bei Erteilung dieser Bewilligungen am 8. Juni 1998 von der am gleichen Tag tatsächlich eingereichten Beschwerde eines Apothekeninhabers noch keine Kenntnis hatte, vermag hieran angesichts des klaren Wortlauts des Vorbehalts nichts zu ändern. Dementsprechend wurde auch die in Ziffer 4 der Bewilligungsverfügungen vorgesehene Liquidationsfrist von acht Wochen an das "Datum der Mitteilung einer allfälligen Aufhebung des Verwaltungsgerichtsurteils durch das Bundesgericht" geknüpft. Durch das Bundesgerichtsurteil vom 9. März 2005 ist das Verwaltungsgerichtsurteil vom 26. Februar 1998 nicht aufgehoben worden. Vielmehr hat das Bundesgericht damit den Beschluss des Regierungsrats vom 10. März 2004 aufgehoben, und zwar aufgrund einer Beschwerde, die sich nicht gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil vom 26. Februar 1998, sondern gegen den regierungsrätlichen Beschluss vom 10. März 2004 richtete. Freilich beinhaltet der aufgehobene Beschluss des Regierungsrats eine Freigabe des Medikamentenverkaufs durch Ärzte im ganzen Kanton (wie sie seitens der Gesundheitsdirektion in der Folge des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 26. Februar 1998 mit der Erteilung entsprechender Bewilligungen zunächst angestrebt wurde), und hat das Bundesgericht die Aufhebung dieses Beschlusses im Wesentlichen damit begründet, die Regelung von § 17 GesundheitsG könne, auch wenn sie mit nicht unbedenklichen Mängeln behaftet sei, entgegen der im verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 26. Februar 1998 vorgenommenen Beurteilung weiterhin Geltung beanspruchen (E. 3.2). Das ändert jedoch nichts daran, dass der in Ziffer 3a der Bewilligungsverfügungen vom 8. Juni 1998 gemachte Vorbehalt zumindest formell nicht eingetreten ist und dementsprechend die in Ziffer 4 dieser Verfügungen gesetzte Liquidationsfrist nicht zu laufen begann. Im Urteil vom 26. Februar 1998 hat das Verwaltungsgericht eine konkrete (inzidente) Normenkontrolle vorgenommen, weshalb § 17 GesundheitsG auch nach diesem Entscheid formell in Kraft geblieben ist, worauf denn auch im bundesgerichtlichen Urteil hingewiesen wird (E. 3.1). Demgegenüber hatte das Bundesgericht in seinem Urteil bezüglich der nunmehr angefochtenen Änderung von § 51 HeilmittelV eine abstrakte Normenkontrolle vorgenommen, welche Beurteilung (weil sie bezüglich der Frage der Verfassungsmässigkeit von § 17 GesundheitsG anders als jene des Verwaltungsgerichts ausgefallen ist) zu einer Aufhebung der vom Regierungsrat beschlossenen Verordnungsänderung führte. Bei der nunmehr eingetretenen Rechtslage sind die am 8. Juni 1998 erteilten Bewilligungen nicht automatisch erloschen. Will die Gesundheitsdirektion diese Bewilligungen widerrufen (wofür gute Gründe bestehen; vgl. nachfolgend E. 3.3), muss dies durch formelle Verfügungen erfolgen. Dazu genügen auch blosse "Vollzugsverfügungen" (etwa zur Präzisierung des Laufes der Liquidationsfrist) nicht; erforderlich sind vielmehr eigentliche Sachverfügungen, in denen der Widerruf der Bewilligungen begründet wird.

Auch die Beschwerdegegnerin geht nunmehr, jedenfalls mit ihrer Eventualbegründung in E. 3 ihrer Verfügungen vom 4. Juli 2005, von dieser Betrachtungsweise aus.

3.2 Wie erwähnt (vorn unter Ziffer VI der Prozessgeschichte) hat die Gesundheitsdirektion den 78 Ärzten in Zürich und Winterthur, welche 1998 eine Selbstdispensationsbewilligung erhielten, im Rahmen der Sammelverfügung vom 3. Mai 2005 zur Kenntnis gebracht, dass sie um "eine formale kostenpflichtige Verfügung über den Weiterbestand der Bewilligung" ersuchen könnten. Mit jener Sammelverfügung wurde gegenüber diesen Ärzten ein "Anhörungsverfahren" eröffnet, um ihnen Gelegenheit zum Gesuch von 31 Apothekern auf Einbezug in die Verfahren betreffend Erteilung von Selbstdispensationsbewilligungen zu geben. Es ist jedoch – zumindest aufgrund der vorliegenden Akten – nicht nachvollziehbar, weshalb dieses Anhörungsverfahren überhaupt eröffnet wurde. Denn das Beiladungsgesuch der 31 Apotheker wurde bereits am 24. Dezember 2004 gestellt, in welchem Zeitpunkt noch ungewiss war, wie das Bundesgericht im Beschwerdeverfahren 2P.131/2004 entscheiden werde, und das Beiladungsgesuch war offenkundig in erster Linie darauf ausgerichtet, in den seit September 1998 sistierten Bewilligungsverfahren mitwirken zu können, um eine Neuerteilung von Bewilligungen zu verhindern. – Selbst wenn ein solcher Beiladungsanspruch der Apotheker bezüglich hängiger Bewilligungsverfahren zu bejahen wäre (wofür ein Ansatzpunkt darin erblickt werden kann, dass das Bundesgericht im in der Zwischenzeit ergangenen Urteil vom 9. März 2005 in legitimationsrechtlicher Hinsicht eine Kehrtwendung vollzogen hat, welche seinen Entscheid vom 15. Juni 1999 sowie ein zur Beiladungsfrage ergangenes Verwaltungsgerichtsurteil vom 20. August 1998 [RB 1998 Nr. 42 = ZBl 100/1999 S. 436] allenfalls als überholt erscheinen lässt), bleibt fraglich, ob hieraus auch ein Beiladungsanspruch der Apotheker in Verfahren betreffend den Widerruf erteilter Selbstdispensationsbewilligungen abgeleitet werden könne. Dies ist jedoch hier nicht näher zu erörtern; es genügt der Hinweis, dass sich aufgrund der im Beiladungsgesuch gestellten Anträge die Eröffnung des erwähnten "Anhörungsverfahrens" nicht ohne weiteres aufgedrängt hätte.

3.3 Zur Begründung ihres Eventualantrages, von einem Widerruf der Bewilligungen abzusehen, machen die Beschwerdeführer in erster Linie geltend, ein solcher Widerruf verstosse gegen den Grundsatz von Treu und Glauben bzw. das daraus abgeleitete Gebot des Vertrauensschutzes und das Verbot widersprüchlichen Verhaltens (Art. 5 Abs. 3 und 9 der Bundesverfassung, BV), gegen die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und gegen das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV).

3.3.1 Wenn die Beschwerdeführer im Zusammenhang mit dem geltend gemachten Vertrauensschutz den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 26. Februar 1998 als "immer noch massgebend" und die Erwägung des Bundesgerichts, wonach § 17 GesundheitsG auch nach jenem Verwaltungsgerichtsentscheid immer noch formell Geltung habe beanspruchen dürfen, als blosses "obiter dictum" bezeichnen (Beschwerdeschrift Ziffer 41 und 42), so trifft dies nach dem Ausgeführten nicht zu, ebenso ihr hieraus gezogener Schluss, der Bundesgerichtsentscheid vom 9. März 2005 habe "für den vorliegenden Fall" (mithin hinsichtlich der Zulässigkeit eines Widerrufs) "überhaupt keine Relevanz" (Beschwerdeschrift Ziffer 43). Der Bundesgerichtsentscheid schafft durchaus einen gewichtigen Ansatzpunkt, um die Bewilligungen – im Sinn einer Anpassung an eine geänderte Rechtslage – zu widerrufen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 86a-86d N. 13; Max Imboden/René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I bzw. Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1985 bzw. 1990, je Nr. 45 B II; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002 Rz. 994 f.).

Es verhält sich im Übrigen auch nicht so, dass das bundesgerichtliche Urteil vom 9. März 2005 einer "Praxisänderung" gleichzustellen wäre, welche sowohl das Zurückkommen auf eine fehlerhafte Verfügung wie auch die Anpassung einer ursprünglich fehlerfreien Verfügung nur ausnahmsweise zu rechtfertigen vermag (vgl. Häfelin/Müller, Rz. 999; Imboden/Rhinow/Krähenmann, Nr. 45 B III). Dies deswegen nicht, weil die Gesundheitsdirektion noch im Jahre 1998 die Erteilung von Bewilligungen stoppte, was auf entsprechende Beschwerden von Ärzten hin vom Verwaltungsgericht und Bundesgericht wiederholt geschützt wurde (vgl. vorn Ziffer II der Prozessgeschichte). Selbst wenn aber die Tragweite des Bundesgerichtsurteils im Hinblick auf die im Sommer 1998 noch erteilten Bewilligungen einer Praxisänderung gleichgesetzt würde, hat dieses Urteil eine Lage geschaffen, welche eine Überprüfung der erteilten Bewilligungen auch aufgrund einer solchen Betrachtungsweise rechtfertigen würde: Die Rechtsprechung lässt nämlich den Widerruf von Verfügungen gestützt auf eine Praxisänderung dort gelten, wo die neue Praxis in einem solchen Mass allgemeine Verbreitung gefunden hat, dass deren Nichtbefolgung als Verstoss gegen den Gleichheitsgrundsatz gelten würde. Zu bedenken ist schliesslich, dass ein Vertrauensschutz für Adressaten der Bewilligungsverfügungen vom Juni 1998 über die in Ziffer 3a und 3b gemachten Vorbehalte hinaus von vornherein dadurch eingeschränkt wird, dass im Ingress dieser Ziffer ein Bestandesschutz ausdrücklich ausgeschlossen wurde.

3.3.2 Soweit die Beschwerdeführer eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit geltend machen (Beschwerdeschrift Ziffer 50 ff.), bringen sie weitgehend Argumente vor, die dann eingehend zu prüfen wären, wenn es primär darum ginge, die Vereinbarkeit von § 17 GesundheitsG mit der Wirtschaftsfreiheit der in Zürich und Winterthur praktizierenden Ärzte zu prüfen. Ausgangspunkt der vorliegenden Verfahren bildet jedoch die Frage, ob die auf der Grundlage des verwaltungsgerichtlichen Präjudizes vom 26. Februar 1998 erteilten Bewilligungen widerrufen werden dürften. In jenem (durch das bundesgerichtliche Urteil vom 9. März 2005 überholten) Entscheid hat das Verwaltungsgericht § 17 GesundheitsG deswegen die Anwendung versagt, weil die Bewilligungsverweigerung gegen das Gebot der Rechtsgleichheit – in Sinne einer Gleichbehandlung der Ärzte in den Städten Zürich und Winterthur sowie jener in allen übrigen Gemeinden – verstosse. Hingegen hat das Verwaltungsgericht damals vorweg auf die die eine Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit verneinenden Entscheide des Bundesgerichts betreffend andere Kantone (BGE 111 Ia 184, 118 Ia 175, 119 Ia 433) hingewiesen (E. 5d) und daraus den Schluss gezogen, auch die zürcherische Regelung von § 17 GesundheitsG verletze die Handels- und Gewerbefreiheit nicht; am gegenteiligen früheren Entscheid vom 13. Juli 1973 (ZBl 74/1973, S. 504) könne nicht mehr festgehalten werden (E. 5e). Von dieser Ausgangslage her dürften die Argumente, mit denen die Beschwerdeführer die Vereinbarkeit von § 17 GesundheitsG mit der Wirtschaftsfreiheit in Frage stellen, wohl kaum dazu führen, einen Widerruf der Bewilligungen als verfassungswidrig zu würdigen. Soweit die Beschwerdeführer die geltend gemachte Verletzung der Wirtschaftsfreiheit damit begründen, die Medikamentenabgabe sei ihnen sogar in Notfällen verwehrt (Beschwerdeschrift Ziffer 58), verkennen sie, dass die ärztliche Abgabe von Medikamenten in Notfällen trotz fehlender ausdrücklicher Normierung in gewissem Umfang zulässig ist (vgl. VGr, 23. Oktober 2003, VB.2002.00147, www.vgrzh.ch).

Mit ihrer Rüge, für einen Bewilligungswiderruf fehle die gesetzliche Grundlage (Beschwerdeschrift Ziffer 61), gehen die Beschwerdeführer von der wie dargelegt unzutreffenden Annahme aus, das Verwaltungsgericht habe mit seinem Entscheid vom 26. Februar 1998 § 17 GesundheitsG aufgehoben und bei der gegenteiligen Würdigung des Bundesgerichts im Urteil vom 9. März 2005 handle es sich lediglich um ein obiter dictum (vorn E. 3.3.1). Soweit sie ein öffentliches Interesse an einem Widerruf bestreiten, geht es richtig besehen wiederum um die Frage, ob an der Regelung von § 17 GesundheitsG als solcher ein öffentliches Interesse bestehe. Dass es spezifisch für den Widerruf der Bewilligungen an einem öffentlichen Interesse fehle, darf füglich bezweifelt werden: Ein solches Interesse kann jedenfalls darin erblickt werden, dass mit dem Widerruf der Bewilligungen eine stossende Ungleichbehandlung unter den Ärzten in den Städten Zürich und Winterthur (nämlich zwischen jenen, die 1998 noch eine Bewilligung erhielten und jenen, die kein solches Gesuch gestellt haben oder deren Gesuch sistiert worden ist) beseitigt wird.

3.3.3 Eine weitere und abschliessende Auseinandersetzung mit den Beschwerdevorbringen, die zur Stützung des Beschwerdeeventualantrags gegen einen Widerruf der Bewilligungen vorgebracht werden, erübrigt sich hier, weil das vorliegende Beschwerdeverfahren wie dargelegt als gegenstandslos geworden abgeschrieben werden kann.

4.  

Nach alledem sind die zu vereinigenden Beschwerdeverfahren als gegenstandslos geworden abzuschreiben. Die Gerichtskosten sind in Anwendung des Verursacherprinzips (vgl. § 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG) der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen, da durch deren Vorgehen wie dargelegt eine unklare Situation eingetreten ist, was wesentlich zur Erhebung der Beschwerde beigetragen hat (Kölz/Bosshart Röhl § 13 N. 19 in Verbindung mit N. 21). Aus dem nämlichen Grund ist die Beschwerdegegnerin zur Zahlung einer Parteientschädigung an die Beschwerdeführer zu verpflichten (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 33).

Demgemäss  die Kammer:

Die Beschwerden VB.2005.00229 und VB.2005.00230 werden zur gemeinsamen Behandlung vereinigt;

und entscheidet:

1.    Die Beschwerdeverfahren werden als gegenstandslos geworden abgeschrieben.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, den Beschwerdeführern binnen dreissig Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu zahlen.

5.         Mitteilung an …