I.  

Am 16. Oktober 2003 bewilligte der Bauausschuss der Stadt Winterthur der C AG die Erstellung einer Mobilfunk-Basisstation auf dem Gebäude L-Strasse in Winterthur.

II.  

Einen hiergegen von der A AG erhobenen Rekurs wies die Baurekurskommission nach einer zeitweiligen Sistierung des Verfahrens am 16. Juni 2005 ab.

III.  

Mit Beschwerde vom 31. August 2005 liess die A AG dem Verwaltungsgericht beantragen, die Baubewilligung und den Rekursentscheid unter Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben.

Die Vorinstanz schloss am 8. September 2005 auf Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegner liessen am 20. September bzw. 7. November 2005 Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen beantragen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig zur Behandlung der Beschwerde gegen den angefochtenen Entscheid der Baurekurskommission. Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin von Grundstücken, bei denen der Anlagegrenzwert gemäss der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) nur knapp eingehalten ist. Nachteilige Auswirkungen auf die von der Beschwerdeführerin betriebenen hoch empfindlichen Mess- und Produktionsapparaturen sind deshalb nicht auszuschliessen (vgl. RB 2002 Nr. 89 = BEZ 2002 Nr. 51), weshalb sie gemäss § 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zu Rekurs und Beschwerde legitimiert ist. Auf die rechtzeitig und formrichtig erhobene Beschwerde ist einzutreten.

2.  

Die Beschwerdeführerin befürchtet, die von der geplanten Mobilfunkanlage ausgehende elektromagnetische Strahlung werde ihre hoch empfindlichen Mess- und Produktionsanlagen stören, und sieht deshalb § 226 PBG verletzt.

2.1 Die Vorinstanz hat den Rekurs der Beschwerdeführerin im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, dass das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG) und die NISV den Schutz vor nichtionisierender Strahlung umfassend regelten und für die Anwendung von § 226 PBG kein Raum bleibe. Zwar zielten die bundesrechtlichen Erlasse auf den Schutz der natürlichen Umwelt ab und gehörte die vom Menschen geschaffene künstliche Umwelt nicht explizit zum Sachbereich von USG und NISV, doch könnten diese mit gewissen Einschränkungen ebenfalls den Schutz dieser Erlasse in Anspruch nehmen, wobei der Schutzumfang aufgrund der allgemeinen Bestimmungen der Umweltschutzgesetzgebung im konkreten Einzelfall zu bestimmen sei. Jedenfalls könnten technische Apparaturen, hochsensible Produkte oder Forschungslabors keinen im Vergleich zum Menschen erhöhten Schutz vor hoch- oder niederfrequenter elektromagnetischer Strahlung beanspruchen; weitergehende Ansprüche müssten auf zivilrechtlichem Weg verfolgt werden.

Die Beschwerdeführerin ist dagegen der Auffassung, dass Umweltschutzgesetz und Verordnung nur den Schutz der natürlichen Umwelt bezweckten; so schliesse Art. 2 Abs. 3 NISV die Anwendung dieser Verordnung zur Begrenzung der Einwirkungen von Strahlungen auf elektrische oder elektronische medizinische Lebenshilfen wie Herzschrittmacher sogar ausdrücklich aus. Wenn der Schutz technischer Apparaturen vor elektromagnetischer Strahlung gemäss ausdrücklicher Festlegung nicht Gegenstand von USG und NISV bilde, bestehe keine Veranlassung und keine Grundlage, die Bestimmungen dieser Erlasse analog anzuwenden, sondern es müsse die Beurteilung auf der Grundlage von § 226 PBG erfolgen.

2.2 Art. 74 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV), wonach der Bund Vorschriften erlässt "über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt" vor schädlichen und lästigen Einwirkungen, geht von einem restriktiven Umweltbegriff aus, der die soziale und baulich-technische Umwelt des Menschen weitgehend ausgrenzt (Helen Keller, Umwelt und Verfassung, Zürich 1993, S. 107). Bereits diese begriffliche Beschränkung der Bundeskompetenz führt dazu, dass mit dem In-Kraft-Treten des Umweltschutzgesetzes kantonale Immissionsschutzbestimmungen, die nicht nur den Menschen und seine natürliche Umwelt schützen, sondern Einwirkungen unabhängig vom Schutzgegenstand begrenzen, ihre selbständige Bedeutung nicht von vornherein vollständig eingebüsst haben. Zudem verfügt der Bund innerhalb des begrifflich beschränkten Rahmens von Art. 74 Abs. 1 BV zwar über eine umfassende, jedoch keine ausschliessliche Gesetzgebungskompetenz, weshalb das kantonale Umweltschutzrecht (im engeren Sinn) nach dem Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) seine selbständige Bedeutung behält, wo es die bundesrechtlichen Normen ergänzt oder – soweit erlaubt – verschärft. Art. 65 USG, dem in erster Linie die Bedeutung einer Übergangsbestimmung zukommt (Abs. 1), schliesst in Teilbereichen die konkurrierende Zuständigkeit der Kantone ausdrücklich aus (Abs. 2).

Entsprechend dem restriktiven Umweltbegriff der Verfassung soll das Umweltschutzgesetz gemäss Art. 1 Abs. 1 Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen sowie die natürlichen Lebensgrundlagen dauerhaft erhalten. Schutzgegenstand bildet die Biosphäre als einheitlicher Lebensraum; unbelebte Gegenstände sind nur insoweit Schutzgegenstand, als sie durch die Beeinträchtigung der natürlichen Umwelt betroffen werden, wie beispielsweise Bauwerke durch Luftverunreinigungen (Pierre Tschannen in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2000, Art. 1 Rz. 11). Auch die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung soll ausdrücklich nur Menschen vor schädlicher oder lästiger nichtionisierender Strahlung schützen (Art. 1 NISV).

2.3 Ob § 226 Abs. 1 PBG, wonach bei der Eigentums- und Besitzesausübung alle zumutbaren baulichen und betrieblichen Massnahmen zu treffen sind, um Auswirkungen auf die Umgebung möglichst gering zu halten, mit dem In-Kraft-Treten von USG und NISV seine selbständige Bedeutung behalten hat, hängt in erster Linie davon ab, ob diese Bestimmung einen weitergehenden Immissionsschutz bezweckt als das Umweltschutzgesetz, welches nur den Menschen und seine natürliche Umwelt schützt.

Nach dem Wortlaut von § 226 Abs. 1 PBG ist "die Umgebung" Schutzgegenstand; dies deutet darauf hin, dass auch die baulich-technische Umwelt davon erfasst ist. In Abs. 2 der Bestimmung, welcher "übermässige" Einwirkungen überhaupt untersagt, ist dagegen von der "Umwelt" die Rede. Zu einer Klärung der verwendeten Begriffe "Umgebung" und "Umwelt" tragen die Gesetzesmaterialien nichts bei; die Bestimmung gab weder in der Vorberatenden Kommission noch im Kantonsrat zu eingehenden Erläuterungen oder zu Diskussionen Anlass. In der Kommission wurde lediglich darauf hingewiesen, dass die neue Bestimmung gegenüber dem geltenden Recht insofern eine gewisse Verschärfung bringe, als auch vermeidbare Immissionen verboten würden (Protokoll der Kommission des Kantonsrates für das Planungs- und Baugesetz 1975, Bd. II, S. 400). Nach dem damals geltenden § 96 des Baugesetzes für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen vom 23. April 1893 (BauG) war der Eigentümer zur Beschränkung von Immissionen verpflichtet, die, ohne die Gesundheit von Menschen und Tieren zu schädigen, den "Nachbarn" in erheblichem Mass lästig fallen. Dieser Immissionsschutz wurde als weniger weit gehend als der privatrechtliche von Art. 684 des Zivilgesetzbuchs verstanden, da nicht der Schutz von Nachbarinteressen bezweckt werde, sondern es um die öffentlichen Interessen an der Wahrung von Ruhe, Sicherheit, Gesundheit und Ordnung gehe (Hans Egger, Einführung in das zürcherische Baurecht, 3. A., Wädenswil 1970, S. 120).

Die bisherige Rechtsprechung zu § 226 PBG hatte sich, soweit ersichtlich, nur mit Streitigkeiten zu befassen, die den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt betrafen. In der Literatur zum zürcherischen Recht wird darauf hingewiesen, dass § 226 die polizeilich gebotene Wohn- und Bewerbungsruhe sicherstellen wolle und massive Störungen und Gefährdungen polizeilicher Güter, insbesondere der öffentlichen Ruhe, Ordnung und Gesundheit abwehren wolle (Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 3. A., Zürich 2003, 8-5-1).

Aufgrund des Wortlauts und im Licht der Entstehungsgeschichte von § 226 PBG spricht einiges dafür, dass mit dieser Bestimmung anstelle des früheren gemischtrechtlichen Immissionsrechts ein umfassender öffentlich-rechtlicher Schutz gegen ungerechtfertigte Auswirkungen aus der Erstellung und dem Betrieb von Bauten und Anlagen geschaffen werden sollte (vgl. Walter Vollenweider, Neues Zürcherisches Planungs- und Baurecht, ZBGR 61(1980), S. 199). Auch das (inzwischen revidierte) Baugesetz des Kantons Aargau vom 6. Juni 1971, das nur wenige Jahre vor dem Planungs- und Baugesetz entstanden ist, ging von einem solchen weiten Verständnis des Schutzgegenstandes aus; schädliche Einwirkungen waren nach diesem Gesetz unstatthaft, gleichgültig, ob sie Menschen, Tiere oder Sachen betrafen (vgl. Erich Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau, Kommentar, 2. A., Aarau 1985, S. 418). Allerdings waren gemäss § a160 Abs. 1 dieses Gesetzes ausdrücklich das "Eigentum" des Nachbarn sowie die weitere Umgebung geschützt, während im zürcherischen Recht nur von der Umgebung die Rede ist. Die Frage nach der selbständigen Bedeutung von § 226 Abs. 1 und 2 PBG kann letztlich jedoch offen bleiben, da sich die streitigen Immissionen aufgrund der nachfolgenden Erwägungen auch nach diesen Bestimmungen als zulässig erweisen.

3.  

Nach § 226 Abs. 1 PBG sind die Massnahmen, die im Hinblick auf das Erreichen von "möglichst gering(en)" Einwirkungen auf die Umgebung zu treffen sind, am Massstab der "Zumutbarkeit" zu messen. Es sind mit anderen Worten in erster Linie alle Immissionen zu unterlassen, die mit verhältnismässigem Aufwand vermieden werden können; erst die nicht durch "zumutbare bauliche und betriebliche Massnahmen" zu beseitigenden Störungen sind daraufhin zu überprüfen, ob sie gemäss § 226 Abs. 2 PBG "nicht in einer nach den Umständen übermässigen Weise auf die Umwelt einwirken" (RB 1987 Nr. 71 = BEZ 1987 Nr. 36).

3.1 Gemäss Art. 11 Abs. 2 USG sind Emissionen unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Diese Bestimmung wurde vom Bundesrat für den Bereich der nichtionisierenden Strahlung durch den Erlass der Anlagegrenzwerte der NISV konkretisiert. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts regelt Art. 4 NISV in Verbindung mit Anhang 1 NISV die vorsorgliche Emissionsbegrenzung abschliessend, mit der Folge, dass die rechtsanwendenden Behörden nicht im Einzelfall gestützt auf Art. 12 Abs. 2 USG eine noch weiter gehende Begrenzung verlangen können (BGE 126 II 399 E. 3c = URP 2000, S. 602).

Die streitbetroffene Anlage hält die Anlagegrenzwerte der NISV unbestrittenermassen ein. Damit hat die private Beschwerdegegnerin alle auch im Sinn von § 226 Abs. 1 PBG zumutbaren baulichen und betrieblichen Massnahmen getroffen, um Einwirkungen auf die Umgebung möglichst gering zu halten. Die Grenzwerte der NISV sind so angesetzt, dass sie gemäss Art. 13 Abs. 2 USG auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere berücksichtigen. Dass das kantonale Recht, das (wenn überhaupt) nur noch hinsichtlich des Schutzes der baulich-technischen Umwelt selbständige Bedeutung hat, für die Zumutbarkeit emissionsbegrenzender Massnahmen einen noch strengeren Massstab anlegen will, kann ausgeschlossen werden.

3.2 Die nicht im Sinn von § 226 Abs. 1 vermeidbaren Störungen dürfen "nicht in einer nach den Umständen übermässigen Weise auf die Umwelt einwirken" (RB 1987 Nr. 71 = BEZ 1987 Nr. 36). Dabei ist anders als nach Art. 13 Abs. 2 USG nicht von Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, sondern von durchschnittlich empfindlichen Personen auszugehen; das persönliche subjektive Empfinden eines einzelnen Betroffenen ist nicht massgebend (RB 1984 Nr. 78 = BEZ 1985 Nr. 4; Fritzsche/Bösch, 8-5-1).

Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass "schon geringfügigste elektromagnetische Strahlen" ihre "hochsensiblen Mess- und Produktionsanlagen" stören könnten. Will man davon ausgehen, dass solche Anlagen überhaupt in den Schutzbereich von § 226 Abs. 1 und 2 PBG fallen, so wäre die geltend gemachte Störung jedenfalls nicht übermässig. Auch insofern muss gelten, dass von einer durchschnittlichen Empfindlichkeit auszugehen ist, und können deshalb die hochsensiblen Mess- und Produktionsanlagen der Beschwerdeführerin nicht massgebend sein. Auch § 226 Abs. 2 PBG ist nicht verletzt.

4.  

Sofern § 226 Abs. 1 und 2 PBG auf den vorliegenden Sachverhalt überhaupt anwendbar sind, stellt ihre von der Vorinstanz begründete Nichtanwendung durch die Vorinstanz jedenfalls keine Gehörsverweigerung und auch keinen Grund für eine Rückweisung oder die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels dar. Vielmehr erweist sich die Beschwerde im Ergebnis als unbegründet und ist abzuweisen.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Sie ist überdies zu einer Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) an die private Beschwerdegegnerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Der örtlichen Baubehörde, welcher kein wesentlicher Aufwand entstanden ist, steht eine solche nicht zu.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'590.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdeführerin wird zu einer Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) an die private Beschwerdegegnerin verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des Entscheids.

5.    Mitteilung an …