I.  

Im Zusammenhang mit dem Bau der Glattalbahn verpflichtete die Baudirektion (Tiefbauamt) des Kantons Zürich mit Verfügung vom 2. Mai 2002 verschiedene Werkleitungseigentümer, darunter auch die A AG, die Kosten für die Verlegung der Werkleitungen im Strassenraum gemäss dem Projekt der Glattalbahn zu tragen.

II.  

A. Die A AG erhob (neben 18 anderen Rekurrierenden) beim Regierungsrat Rekurs gegen die Verfügung der Baudirektion. Die Rekurrentin stellte namentlich in Frage, ob die Baudirektion zum Erlass der angefochtenen Verfügung zuständig sei, weil es sich nach ihrer Auffassung um eine Materie handle, die vom Eisenbahnrecht des Bundes erfasst werde. Deshalb sei das Bundesamt für Verkehr (BAV) zuständig. Die Staatskanzlei vereinigte die Rekurse und sistierte das Rekursverfahren mit Verfügung vom 20. Dezember 2002 bis zum Vorliegen des rechtskräftigen Entscheids des BAV im eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren betreffend den Bau der Glattalbahn.

B. Das BAV erteilte mit Verfügung vom 27. Januar 2004 unter verschiedenen Nebenbestimmungen die Plangenehmigung. Auf die von den Rekurrierenden geltend gemachten Entschädigungsansprüche trat es mangels Zuständigkeit nicht ein und befand, die Tragung der Kosten der Verlegung der bestehenden Werkleitungen sei in einem Verfahren nach kantonalem Recht zu beurteilen. Die von verschiedenen Werkleitungseigentümern angerufene Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt kam hingegen zum Schluss, dass das BAV über die Entschädigungsansprüche zu entscheiden habe und wies die Sache mit Entscheid vom 15. Oktober 2004 an das BAV zurück. Das Bundesgericht bestätigte mit Urteil vom 27. April 2005 den Entscheid der Rekurskommission.

C. Im Anschluss an dieses Rechtsmittelverfahren wandte sich der Rechtsvertreter der A AG mit Schreiben vom 17. Mai 2005 – auch im Namen der anderen 14 von ihm vertretenen Rekurrierenden – an den Regierungsrat. Er hielt fest, dass nun die Voraussetzungen für eine Fortdauer der Sistierung weggefallen seien. Der Rekurs der von ihm vertretenen Rekurrierenden sei gutzuheissen. Ausserdem sei eine Parteientschädigung zuzusprechen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass ein doppelter Schriftenwechsel durchgeführt worden sei, der Streitwert mehrere Millionen Franken betrage und dass komplexe Rechtsfragen in einer nicht alltäglichen Materie zu behandeln gewesen seien.

Der Regierungsrat nahm das sistierte Rekursverfahren wieder auf, hiess die Rekurse mit Beschluss vom 22. Juni 2005 gut und hob die Verfügung der Baudirektion vom 2. Mai 2002 auf (Disp. Ziff. I und II). Die Kosten des Rekursverfahrens von insgesamt Fr. 3'716.- wurden zur Hälfte der Verkehrsbetriebe X AG auferlegt und im übrigen Umfang von der Staatskasse getragen (Disp. Ziff. III). Die Rekursbehörde verpflichtete die Baudirektion und die Verkehrsbetriebe X AG (Rekursgegnerinnen), den Rekurrierenden Parteientschädigungen im Gesamtbetrag von Fr. 7'500.- zu bezahlen; der an die A AG zu entrichtende Anteil betrug Fr. 300.- (Disp. Ziff. IV).

III.  

Am 5. September 2005 erhob die A AG Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte, es sei Disp. Ziff. IV des angefochtenen Beschlusses unter Kosten- und Entschädigungsfolgen in Bezug auf die Beschwerdeführerin aufzuheben und es sei ihr im Sinn von § 17 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen. Der Regierungsrat beantragte am 6. Oktober 2005 Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion und die Verkehrsbetriebe X AG als Beschwerdegegnerinnen verzichteten am 29. September 2005 bzw. 11. Oktober 2005 auf eine Beschwerdeantwort.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gegen die vom Regierungsrat festgesetzten Entschädigungsfolgen funktionell und sachlich zuständig, weil sich die gerichtliche Zuständigkeit auch auf die Sache selber bezieht (§ 41, § 43 Abs. 3 VRG e contrario; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 43 N. 55): Die Verfügung der Baudirektion, die Anlass des Rechtsmittelverfahrens bildet, stützt sich nämlich auf das kantonale Strassenrecht ab. Zwar hat das Bundesgericht im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens, das an das eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren anknüpfte, die Zuständigkeit der Baudirektion verneint. Wäre aber das kantonale Rekursverfahren nicht sistiert worden, bis das eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren rechtskräftig erledigt gewesen wäre, hätte die Frage der Kostenpflicht bei der Verlegung von Werkleitungen gestützt auf die kantonalrechtliche Grundlage in § 37 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 letztinstanzlich vom Verwaltungsgericht geprüft werden müssen.

Weil ein Beschluss des Regierungrats angefochten ist, fällt die Behandlung in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38 Abs. 3 Satz 2 VRG). Die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist.

2.  

2.1 Nach § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren vor Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechts­genügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen beson­deren Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte.

Dass es im Rekursverfahren angebracht war, einen Rechtsvertreter beizuziehen, und dass die Voraussetzungen für die Zusprechung einer Parteientschädigung für das Rekursver­fahren zulasten der Beschwerdegegnerinnen erfüllt waren, ist unbestritten. Streitig ist einzig die Höhe der zuzusprechenden Parteientschädigung.

2.2 § 17 Abs. 2 VRG sieht lediglich eine "angemessene" Entschädigung der Umtriebe vor. Das bedeutet, dass dem Berechtigten nicht jeder erdenkliche, sondern grundsätzlich nur ein Teil des aufgrund der Umstände des Falls notwendigen Rechtsverfolgungs­aufwands nach freiem (aber pflichtgemässem) Ermessen der Rechtsmittelinstanz zu ent­schädigen ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 36 ff.; RB 1998 Nr. 8 = ZBl 99/1998, S. 524, mit Hinweisen, insbesondere auf Martin Bernet, Die Parteientschädigung in der schweizerischen Verwaltungsrechtspflege, Zürich 1986, S. 147, 158, 161). Kriterien für die Bemessung der Parteientschädigung finden sich in der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997 (GebV VGr), die für das vorinstanzliche Rekursverfahren sinngemäss anzuwenden ist: Gemäss § 12 Abs. 1 GebV VGr bemisst sich die Parteientschädigung nach der Bedeutung der Streitsache, der Schwierigkeit des Prozesses, dem Zeitaufwand und den Barauslagen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 37).

2.3 Im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht können Rechtsverletzungen und die die unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts geltend gemacht werden (§ 50 Abs. 1, § 51 VRG). Dies schliesst eine Kontrolle von Ermessens­missbrauch und Ermessensüberschreitung ein; hingegen ist die Rüge der Unangemessen­heit unzulässig (§ 50 Abs. 2 lit. c und Abs. 3 VRG). Weil die Bemessung der Parteient­schädigung einen Er­messensentscheid darstellt, ist die Befugnis des Verwaltungs­gerichts, über deren Höhe zu befinden, eingeschränkt. Dem Gericht steht keine freie Er­messensüberprüfung zu; es kann nur bei rechtsverletzenden Ermessensfehlern eingreifen.

2.4 Im Streit liegt lediglich die Parteientschädigung von Fr. 300.-, welche der Beschwerdeführerin zugesprochen worden ist. Die Festsetzung der Entschädigungen für alle anderen Rekurrierenden ist mangels Anfechtung in Rechtskraft erwachsen.

3.  

3.1 Der Regierungsrat hielt im Rekursentscheid zur Höhe der gesamten Parteientschädigung und zur Bemessung der einzelnen Anteile fest (E. 3b), es bestehe kein Anspruch auf eine kostendeckende Parteientschädigung, doch habe sie angemessen zu sein. Zu berücksichtigen sei, dass von 15 der insgesamt 19 Rekurrierenden gleichlautende Rechtsschriften eingereicht worden seien. Auch die im Namen der übrigen Rekurrierenden von anderen Rechtsvertretern verfassten Eingaben seien zumindest teilweise offensichtlich nach vorangegangener Kontaktnahme und Absprache der Rechtsvertreter untereinander verfasst worden. Für alle Rekurrierenden hätten sich im Wesentlichen dieselben Rechtsfragen gestellt. Dies habe eine namhafte Arbeitserleichterung dargestellt. Der Regierungsrat gelangte zu folgender Aufschlüsselung: Je Fr. 900.- für zwei Rekurrierende mit je einem eigenem Rechtsvertreter, je Fr. 600.- für zwei Rekurrierende mit demselben Rechtsvertreter, je Fr. 300.- für 15 Rekurrierende mit derselben Rechtsvertretung, darunter die Beschwerdeführerin. Gesamthaft ergab sich so eine Parteientschädigung von Fr. 7'500.-.

3.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die ihr zugesprochene Parteientschädigung von Fr. 300.- sei nicht angemessen. Sie entspreche bei einem für solche Verfahren moderaten Stundenansatz gerade noch der Zusprechung einer Entschädigung für eine Anwaltsstunde. Die Parteientschädigung für alle 15 von den Rechtsvertretern vertretenen Rekurrierenden, darunter die Beschwerdeführerin, betrage insgesamt Fr. 4'500.-, was etwa 15 Anwaltsstunden entschädige. Es treffe zwar zu, dass die Rekursschriften für alle 15 vertretenen Rekurrierenden praktisch gleichlautend seien. Eine Zusammenarbeit mit den anderen Rekurrierenden habe – wenn überhaupt – im Zeitpunkt der Rekurserhebung und der Beantwortung der Rekursantworten im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels nicht stattgefunden. Der Regierungsrat hätte die Parteientschädigung nach pflichtgemässem Ermessen festsetzen müssen und dabei auf den Streitwert, die Wichtigkeit der Sache für die Parteien, die Schwierigkeit des Falles sowie den Zeit- und Arbeitsaufwand für die Erledigung der Streitangelegenheit abstellen müssen. Die Kosten für die Verlegung der Werkleitungen betrügen insgesamt Fr. 20 Mio., wovon Fr. 595'000.- auf die Beschwerdeführerin entfielen. Die Frage der Verlegungskosten sei im ganzen Rechtsmittelverfahren eine zentrale Frage von sehr grosser Bedeutung für die Werkleitungseigentümer gewesen. Das Verfahren sei juristisch schwierig und anspruchsvoll gewesen und habe gerade wegen des Präjudizcharakters des Rechtsmittelverfahrens bei allen Verfahrensbeteiligten intensive rechtliche Abklärungen notwendig gemacht. Der tatsächliche Aufwand für das Rekursverfahren betrage für die Beschwerdeführerin ca. 20 Stunden. Die anderen von den Rechtsvertretern vertretenen Rekurrierenden könnten in acht Klientengruppen eingeteilt werden, weshalb der bei der Beschwerdeführerin angefallene Aufwand mit dem Faktor acht zu multiplizieren sei (= 160 Stunden).

Bei einer Berechnung, die eine Seite einer Rechtsschrift mit einer Parteientschädigung für eine Stunde gleichsetze, hätte ein Total von 31 Stunden resultiert. Hinzu sei noch ein Aufwand von 30 Stunden für Recherchen und weitere aufwendige rechtliche Abklärungen zu rechnen. Bei einem Gesamttotal von 61 Stunden ergebe sich bei einem Stundenansatz von Fr. 300.- eine Parteientschädigung von Fr. 18'300.- für alle 15 vertretenen Werkleitungseigentümer bzw. von anteilsmässig Fr. 1'220.- für die Beschwerdeführerin. – Angemessen sei eine Parteientschädigung, die sich mindestens an der Hälfte des tatsächlichen Aufwands orientiere und mindestens Fr. 3'000.- betrage.

3.3 Der Regierungsrat hält in seiner Vernehmlassung ergänzend fest, dass eine Multiplikation des Aufwands mit dem Faktor acht nicht sachgerecht sei. Kontakte mit den übrigen Rekurrierenden würden nun von der Beschwerdeführerin nicht gänzlich bestritten. Der Streitwert sei für die Festsetzung der Parteientschädigung nicht allein ausschlaggebend. Ebenso wenig könne auf die Seitenzahl der Rekursschrift abgestellt werden. Die Entschädigung habe nicht kostendeckend, sondern nur angemessen zu sein.

4.  

4.1 Weil nur die der Beschwerdeführerin zugesprochene Parteientschädigung zu beurteilen ist (E. 2.4), kann sich der Ausgang dieses Beschwerdeverfahrens ausschliesslich auf diese Parteientschädigung auswirken. Gleichwohl rechtfertigt sich eine isolierte Betrachtungsweise nur dieser Parteientschädigung unter der vorliegenden Konstellation nicht. Die Rechtsvertreter haben nämlich eine Vielzahl von Rekurrierenden vertreten und für deren Vertretung auch eine Parteientschädigung erhalten, so dass sich eine Gesamtbetrachtung aufdrängt.

4.2 Im Rekursverfahren der Beschwerdeführerin reichten die Rechtsvertreter eine 14-seitige Rekursfrist ein. Die rechtliche Problematik ist auf die Frage der Zuständigkeit beschränkt. Thematisiert wird, ob Bundesrecht oder kantonales Recht zur Anwendung gelangt und welche Auswirkungen die von der Beschwerdeführerin gerügte Unzuständigkeit der Baudirektion auf den Bestand der angefochtenen Verfügung hat. Die Rekursschriften der 14 übrigen Rekurrierenden befassen sich mit der identischen Thematik und stimmen – abgesehen von ein paar wenigen Anpassungen an die jeweilige Ausgangslage einzelner Rekurrierender – wortwörtlich überein, was auch die Beschwerdeführerin einräumt.

Die Stellungnahme zu den Rekursantworten im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels umfasst 16 Seiten. Nach der Vereinigung aller Rekursverfahren bedurfte es nur noch einer einzigen Eingabe für die 15 von den Rechtsvertretern vertretenen Rekurrierenden. Der Stellungnahme lagen zwei Rekursantworten mit Beilagen, darunter zwei Rechtsgutachten, zugrunde. Die Thematik blieb im Wesentlichen unverändert auf die Frage des anwendbaren Rechts und der Zuständigkeit beschränkt.

4.3 Die grosse Zahl der von den Rechtsvertretern vertretenen Rekurrierenden führte somit nicht zu einer Vervielfachung des Aufwands. Gesamthaft wurden ihnen eine Parteientschädigung von Fr. 4'500.- zugesprochen. Dass sich dieser Betrag aus 15 gleich hohen Anteilen von Fr. 300.- zusammensetzt, entspricht zwar einem gewissen Schematismus. Dieser ist aber angesichts der für alle Rekurrierenden gleichen rechtlichen Problematik nicht zu beanstanden; jedenfalls liegt in dieser Aufteilung durch den Regierungsrat keine fehlerhafte Ermessensausübung. Zu berücksichtigen ist dabei, dass die Rekurrierenden im Rekursverfahren keine Angaben zum Arbeitsaufwand überhaupt oder zu Differenzen im Aufwand unter den 15 Rekurrierenden lieferten und keine anderen Gründe nannten, welche eine differenzierte Berechnung der Parteientschädigung für jede rekurrierende Partei nahe legten. Der Regierungsrat verfügte deshalb über einen erweiterten Ermessensspielraum (RB 1998 Nr. 6 E. 3a) und war jedenfalls entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht dazu verpflichtet, vor der Festsetzung der Parteientschädigung im Rekursentscheid die Beschwerdeführerin nochmals anzuhören.

4.4 Die den 15 Rekurrierenden gesamthaft zugesprochene Parteientschädigung von Fr. 4'500.- ist nach den in § 12 Abs. 1 GebV VGr genannten Kriterien (E. 2.2) zu beurteilen. Nicht zu bezweifeln ist, dass die Streitsache für alle Rekurrierenden von grosser finanzieller Bedeutung war, wenngleich die angeführten Frankenbeträge nicht substanziiert dargelegt werden. Auch stellten sich im Rekursverfahren schwierige, nicht alltägliche Rechtsfragen. Hingegen war der Sachverhalt unbestritten.

Für die Darlegung des Zeitaufwands reichte die Beschwerdeführerin die Honorarnoten der Rechtsvertretung für die Beschwerdeführerin ein. Diese decken das gesamte Rekursverfahren ab und weisen einen Arbeitsaufwand von total 50,92 Stunden aus. Dieser Aufwand steht allerdings nicht im Einklang mit der Angabe in der Beschwerdeschrift, wonach der tatsächliche Aufwand für die Rekurserledigung für die Beschwerdeführerin bei „abgerundet ca. 20 Stunden“ liege. Der ausgehend von diesen 20 Stunden berechnete Gesamtaufwand von 160 Stunden (Fr. 48'000.-) stützt sich auf eine Multiplikation der angeführten 20 Stunden mit dem Faktor acht entsprechend der vertretenen Klientengruppen. Aus den Ausführungen der Beschwerdeführerin wird allerdings nicht klar, weshalb es sich gerade um acht Klientengruppen handelt und wodurch diese Klientengruppen verbunden sind. Insofern bleibt diese Darlegung des Arbeitsaufwands vage und nicht vollständig nachvollziehbar. Eine weitere Berechnung der Beschwerdeführerin knüpft an die „Formel“ an, dass eine Seite einer Rechtsschrift einer Parteientschädigung für eine Stunde entspricht. Unter Hinzurechnung eines Recherchieraufwand ergibt sich eine Entschädigung für mindestens 61 Stunden (= Fr. 18'300.-). Vergleicht man die beiden Berechnungen, so fällt auf, dass die erstere die letztere um 163 % übersteigt. Angesichts dieser grossen Differenz und mangels klar belegter Angaben, in welchem Verhältnis der für die Beschwerdeführerin angegebene Aufwand zum Gesamtaufwand für alle Rekurrierenden steht, lässt sich kein eindeutiger Beurteilungsmassstab finden. Nicht entscheidend ins Gewicht fällt dabei, ob eine aufwandmindernde Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Rechtsvertretern aller Rekurrierenden stattgefunden hat.

Gestützt auf die zweite Berechnung der Beschwerdeführerin deckt die gesamte Parteientschädigung von Fr. 4'500.- 24,6 % des Aufwands von Fr. 18'300.- ab (unter Ausklammerung der Barauslagen, die gemäss den Honorarnoten bei der Beschwerdeführerin effektiv nur Fr. 236.- + MWSt ausmachen). Diese Gesamtentschädigung – und entsprechend auch der Anteil der Beschwerdeführerin (E. 4.1) – ist zwar eher niedrig, jedoch noch angemessen im Sinn von § 17 Abs. 2 VRG. Mit der Festsetzung dieser Parteientschädigung hat der Regierungsrat jedenfalls sein Ermessen nicht rechtsverletzend angewandt. Zu berücksichtigen ist, dass das Bundesgericht selbst eine Deckung der Kosten der Rechtsvertretung zu lediglich knapp 11 % bzw. etwas mehr als 4 % als nicht willkürlich erachtet (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 43).

5.  

Die Beschwerde ist demnach abzuweisen. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG); eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    800.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr.    890.--          Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Mitteilung an …