Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00530

Die Rettungsorganisation "Schutz & Rettung", eine Amtsstelle der Stadt Zürich, verbrachte am 20. Dezember 2003 A, wohnhaft in X, notfallmässig von der Zürcher Langstrasse in das Universitätsspital Zürich. Weil A die hierfür erhobenen Kosten von Fr. 534.50 trotz mehrfacher Aufforderung nicht bezahlte, stellte die Rettungsorganisation bei der Sozialbehörde X am 9. März 2004 (zwecks Fristwahrung) das "vorsorgliche Gesuch um Kostenübernahme", unter Hinweis darauf, dass bei Uneinbringlichkeit "das definitive Kostenübernahmegesuch" nachgereicht werde. Die Sozialbehörde X stellte sich auf den Standpunkt, die Voraussetzungen für eine Kostenübernahme im Rahmen des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) und der dazugehörigen Verordnung vom 21. Oktober 1981 (SHV) seien nicht erfüllt, da A nicht hilfebedürftig im Sinn der Sozialhilfegesetzgebung sei (vgl. Schreiben der Sozialbehörde X vom 16. März 2004, Antwortschreiben der Stadt Zürich vom 23. März 2004 sowie Schreiben der Sozialbehörde X vom 17. Mai 2004). Der Rettungsorganisation wurde nach erfolgloser Betreibung von A durch das Betreibungsamt X am 9. März 2005 ein Verlustschein über Fr. 681.90 (Forderung von Fr. 534.50 zuzüglich Fr. 27.90 Zinsen und Fr. 119.50 Kosten) ausgestellt, worauf sie die Sozialbehörde X am 23. Mai 2005 um definitive Kostenübernahme ersuchte. Die Sozialbehörde X lehnte dieses Gesuch am 30. Juni 2005 ab, wobei sie der Gesuchstellerin Verfahrenskosten von Fr. 150.- auferlegte.

II.

Den dagegen erhobenen Rekurs der Stadt Zürich wies der Bezirksrat Y am 28. September 2005 zur Hauptsache ab; hingegen hiess er das Rechtsmittel insoweit teilweise gut, als er die Kostenauflage der Sozialbehörde X von Fr. 150.- für die Behandlung des Gesuchs aufhob.

III.

Hiergegen gelangte die Stadt Zürich mit Beschwerde vom 1. November 2005 an das Verwaltungsgericht, dem sie beantragte, die Sozialbehörde X sei in Aufhebung von deren Beschluss vom 30. Juni 2005 sowie des Rekursentscheids des Bezirksrates Y vom 28. September 2005 zu verpflichten, Schutz & Rettung Zürich den aus dem Verlustschein von A resultierenden Betrag von Fr. 681.90 für die notfallmässige Betreuung durch die Rettungssanität zu vergüten. Der Bezirksrat Y verzichtete auf Vernehmlassung. Die Sozialbehörde X beantragte dem Gericht mit Beschwerdeantwort vom 5. Dezember 2005 Abweisung der Beschwerde sowie – sinngemäss – Wiederherstellung der im Beschluss vom 30. Juni 2005 getroffenen Kostenauflage von Fr. 150.-.

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

Der Bezirksrat hat das gegenüber der Beschwerdegegnerin gestellte Begehren der Beschwerdeführerin um Ersatz der streitbetroffenen Kosten für den Notfalleinsatz zu Gunsten von A (einschliesslich Zinsen und Betreibungskosten) von insgesamt Fr. 681.90 abgewiesen bzw. den diesbezüglichen abweisenden Beschluss der Beschwerdegegnerin geschützt, weil A, die im Juli 2004 (richtig: 2001) in die Schweiz eingereist sei, in der Wohnsitzgemeinde X (also bei der Beschwerdegegnerin) nie ein Gesuch um wirtschaftliche Hilfe im Sinn von §§ 14 ff. SHG eingereicht habe.

Die Beschwerdeführerin begründet ihr Begehren um Ersatz der streitbetroffenen Kosten im Wesentlichen erneut damit, dass sie den ihr gemäss § 60 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG) als Gemeinde obliegenden Transportdienst für Kranke und Verunfallte allen Personen auf dem Stadtgebiet, die dringend in Spitalpflege gebracht werden müssten, zu erbringen habe, und zwar unabhängig von deren Zahlungsfähigkeit, was sich aus den §§ 1 und 33 SHG in Verbindung mit den §§ 10 ff. SHV ergebe. Denn dabei handle es sich um unaufschiebbare Hilfe, welche im Sinn von § 32 und § 33 SHG in Verbindung mit § 42 SHG und § 34 SHV an Stelle der primär zuständigen Wohngemeinde geleistet werde und für welche Letztere rückerstattungspflichtig sei. Für deren Rückerstattungspflicht komme es nicht darauf an, ob die betroffene Person auch "anderweitige" Sozialhilfe empfange oder benötigen würde.

Die Beschwerdegegnerin hält an ihrem Standpunkt fest, wonach aus der Sozialhilfegesetzgebung eine sie als Wohnsitzgemeinde treffende Zahlungspflicht allein mit Bezug auf natürliche Personen abgeleitet werden könne, welche im Sinn dieser Gesetzgebung bedürftig und daher auf die Leistung von wirtschaftlicher Hilfe angewiesen seien. Voraussetzung sei das Vorliegen einer Notlage. Der Umstand allein, dass eine Person die Rechnung eines für sie erforderlich gewordenen Einsatzes des Sanitäts- und Notfalldienstes nicht bezahle, vermöge eine solche Notlage nicht zu belegen. Es gebe mannigfache Gründe, warum solche Personen derartige Rechnungen nicht begleichen würden. Aus der Sozialhilfegesetzgebung lasse sich kein Rechtsanspruch herleiten, dass Erbringer medizinischer Leistungen in solchen Fällen Rechnungsausstände "über den Sozialhilfekredit der Wohngemeinde solcher Personen begleichen lassen könnten".

Gemäss § 1 SHG sorgen die politischen Gemeinden nach Massgabe dieses Gesetzes für die notwendige Hilfe an Personen, die sich in einer "Notlage" befinden. Das Sozialhilfegesetz unterscheidet zwischen persönlicher Hilfe in einer persönlichen Notlage (§§ 11-13 SHG) und wirtschaftlicher Hilfe in einer finanziellen Notlage (§§ 14-31 SHG). Persönliche Hilfe beinhaltet Beratung und Betreuung (§ 11 SHG) und ist an kein bestimmtes Verfahren gebunden (§ 12 Abs. 1 SHG). Zuständig dafür sind die in § 13 SHG genannten Organisationen oder die von diesen eingeschalteten Stellen. Benötigt jemand wirtschaftliche Hilfe, verständigen sie die Fürsorgebehörde (§ 12 Abs. 3 SHG). Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe hat, wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann (§ 14 SHG).

Die Pflicht zur Leistung persönlicher und wirtschaftlicher Hilfe obliegt der Wohngemeinde des Hilfesuchenden (§ 32 SHG). Die Aufenthaltsgemeinde ist zur Hilfeleistung verpflichtet, solange die Wohngemeinde des Hilfesuchenden nicht feststeht oder wenn eine Person ausserhalb ihrer Wohngemeinde unaufschiebbarer Hilfe bedarf (§ 33 SHG). Die Kosten der persönlichen und wirtschaftlichen Hilfe trägt gemäss § 41 SHG die hilfepflichtige Gemeinde, sofern nicht bundesrechtliche Vorschriften – namentlich jene des Zuständigkeitsgesetzes vom 24. Juni 1977 (ZUG) –, interkantonale Vereinbarungen oder die §§ 42 ff. SHG etwas anderes vorsehen. Die letztgenannten Bestimmungen regeln die "Ersatzpflicht für wirtschaftliche Hilfe" für jene Fälle, in denen die Aufenthaltsgemeinde oder die Wohngemeinde die von ihr für solche Hilfe aufgewendeten Kosten nach dem Willen des Gesetzgebers nicht definitiv tragen soll: Erhält ein Hilfebedürftiger ausserhalb seiner Wohngemeinde (namentlich von der Aufenthaltsgemeinde) wirtschaftliche Hilfe, so ist gemäss § 42 SHG die Wohngemeinde für die Kosten ersatzpflichtig. Sodann ersetzt der Staat gemäss § 44 SHG der Wohngemeinde die Kosten der wirtschaftlichen Hilfe an Ausländer, die noch nicht zehn Jahre ununterbrochen Wohnsitz im Kanton haben, soweit nicht der Heimatstaat ersatzpflichtig ist (Abs. 1). Er ersetzt der Aufenthaltsgemeinde die Kosten der von ihr geleisteten wirtschaftlichen Hilfe, soweit nicht die Wohngemeinde ersatzpflichtig ist oder eine Ersatzpflicht nach Bundesrecht besteht (Abs. 2). Schliesslich übernimmt er die Kosten der ausserhalb des Kantonsgebiets geleisteten wirtschaftlichen Hilfe an Hilfeempfänger ohne zürcherischen Wohnsitz, soweit den Kanton bundesrechtlich eine Ersatzpflicht trifft (Abs. 3).

Bezüglich Kostentragungspflicht und Kostenersatzpflicht im interkantonalen Verhältnis enthalten die Art. 12 und 13 bzw. 14 ff. ZUG eine ähnliche Regelung wie im innerkantonalen Verhältnis die §§ 32 und 33 bzw. 42 ff. SHG.

Die Beschwerdeführerin begründet die gegenüber der Beschwerdegegnerin als Wohngemeinde von A geltend gemachte Ersatzforderung wie erwähnt damit, dass es sich beim notfallmässigen Einsatz einer Rettungsorganisation bzw. der Finanzierung eines solchen Einsatzes um persönliche und wirtschaftliche Hilfe im Sinn von §§ 1 und 33 SHG handle, und zwar unabhängig von der Zahlungsfähigkeit der betreuten Person, weshalb hier die in § 42 SHG geregelte Verpflichtung der Wohngemeinde zum Kostenersatz an die Aufenthaltsgemeinde zum Zug komme.

4.1 Ob diese Auffassung zutrifft, ist zu bezweifeln. Zwar wäre es mit dem Wortlaut von § 11 SHG vereinbar, die notfallmässige medizinische Versorgung einer Person als persönliche Notlage und damit als persönliche Hilfe im Sinn von § 11 SHG zu betrachten, und ebenso wäre es mit dem Wortlaut von § 14 SHG vereinbar, (zumindest) die (vorläufige) Finanzierung eines solchen Einsatzes als Anwendungsfall wirtschaftlicher Hilfe zu betrachten, hat doch nach dieser Bestimmung Anspruch auf solche Hilfe nicht nur derjenige, der aus eigenen Mitteln nicht hinreichend, sondern auch derjenige, der aus eigenen Mitteln "nicht rechtzeitig" für seinen Lebensunterhalt aufkommen kann. Die Bestimmungen der Sozialhilfegesetzgebung sind aber offenkundig nicht darauf ausgerichtet, die notfallmässige medizinische Versorgung und deren – definitive – Finanzierung unabhängig davon sicherzustellen, ob der Betroffene für letztere selber aufzukommen vermag. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang auch, dass die von der Beschwerdeführerin angerufenen Bestimmungen über die Zuständigkeit für die (Sozial-)Hilfeleistung (§ 33 SHG) sowie die Kostenersatzpflicht (§ 42 SHG) voraussetzen, dass ein Anspruch des Betroffenen (der von der Rettungsorganisation betreuten Person) auf persönliche und/oder wirtschaftliche Hilfe nach der Sozialhilfegesetzgebung besteht. Dass es sich bei der notfallmässigen medizinischen Versorgung (einer gemäss § 60 GesundheitsG öffentlichen Aufgabe des Gemeinwesens, welche selbstverständlich unabhängig von der Regelung der definitiven Kostentragung erfüllt werden muss) häufig um ähnliche Situationen handeln wird, wie sie bezüglich Sozialhilfeleistungen Gegenstand von §§ 33 und 42 SHG bilden, ist für sich genommen kein rechtsgenügender Grund dafür, diese Bestimmungen auf die Finanzierung von medizinischen Notfalleinsätzen anzuwenden. Es widerspricht dem Zweck der Sozialhilfegesetzgebung, eine Kostentragungs- bzw. Kostenersatzpflicht des Gemeinwesens gestützt auf diese Gesetzgebung selbst dann zu bejahen, wenn die betroffene (von der Rettungsorganisation betreute) Person in der Lage ist, die angefallenen Kosten (mit oder ohne Versicherungsdeckung) selber zu begleichen. Ein medizinischer Notfall kann eben nicht von vornherein einer sozialhilferechtlichen Notlage gleichgesetzt werden.

4.2 Mit der Frage der Kostendeckung im Rahmen der Sozialhilfe bei Rettungseinsätzen hat sich auch die Konferenz der kantonalen Fürsorgedirektoren befasst und dazu am 14. Mai 1992 Richtlinien erlassen, deren Befolgung den Kantonen empfohlen wird. Der Kanton Zürich berücksichtigt diese Richtlinien (vgl. Sozialhilfe-Behördenhandbuch in der Fassung vom April 2005, herausgegeben vom Sozialamt des Kantons Zürich, Ziff. 2.5.1/§ 15/2 SHG/IV/S. 1). Sie finden Anwendung auf alle Personen, die sich aufgrund des Wissensstandes im Zeitpunkt der Alarmierung der Rettungsorganisation in einer Gefahr für Leib und Leben befinden (Ziffer 1.1). Die Geltendmachung von Forderungen bei den öffentlichen Fürsorgeinstanzen wird von verschiedenen Voraussetzungen abhängig gemacht (Ziffer 1.2), nämlich die Unaufschiebbarkeit der Hilfeleistung und das Vorliegen eines Notfalles (lit. a), die Verhältnismässigkeit der Rettungs- und Transportmittel (lit. b), die Uneinbringlichkeit der Rettungskosten (lit. c), das (stillschweigende) Einverständnis der betroffenen Person mit dem Einbezug der Sozialhilfe (lit. d) sowie die Gemeinnützigkeit der Rettungsorganisation (lit. e). Die Rettungsorganisation hat gegenüber der Sozialhilfeinstanz die erfolglos gebliebenen Inkassobemühungen nachzuweisen (Ziffer 2.1). Die Rettungsorganisation ist berechtigt, der Sozialhilfeinstanz 50 % der jeweiligen Rechnungsbeträge zu verrechnen, wobei sie aber Beträge bis Fr. 1'000.- selber zu tragen hat. Mit der Forderung gegenüber der Fürsorgeinstanz verzichtet die rechnungsstellende Organisation auf die aus dem Einsatz erwachsenen Ansprüche. Die Fürsorgebehörde kann die Forderung der Rettungsorganisation im Rahmen der gesetzlichen Grundlagen bei der notfallmässig betreuten Person geltend machen, sofern deren finanzielle Lage dies erlaubt (Ziffer 2.2). Vorbehalten bleiben anders lautende Verträge von Kantonen mit einzelnen Rettungsorganisationen sowie kantonale gesetzliche Regelungen (Ziffer 5). Nach der zürcherischen Praxis entfällt bei Anwendung dieser Richtlinien für die Rettungsorganisation das Erfordernis, ein Gesuch um Kostengutsprache nach § 16 Abs. 3 SHG in Verbindung mit §§ 19 ff. SHV zu stellen (vgl. Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Ziffer 2.5.1/§ 15/2 SHG/IV/S. 1). Diese Richtlinien, die vorab, wenn nicht sogar ausschliesslich auf Rettungseinsätzen mit Helikoptern und Ambulanzflugzeugen ausgerichtet sind (vgl. dazu heutiges Urteil VB.2005.00512, www.vgzrh.ch), knüpfen zwar für die darin geregelte Finanzierung von Rettungseinsätzen an die Bestimmungen des Sozialhilferechts an. Doch regeln sie die Tragung diesbezüglicher Kosten durch das Gemeinwesen, welche trotz Mahnung und Betreibung vom Betroffenen nicht erhältlich gemacht werden können, weshalb das Gemeinwesen eine Kostentragungspflicht nur in Fällen trifft, in denen von der Bedürftigkeit des Betroffenen ausgegangen werden kann.

Mit der Frage der Kostendeckung im Rahmen der Sozialhilfe bei Rettungseinsätzen – dies allerdings bezüglich der Anwendung des ZUG und damit im interkantonalen Verhältnis – hat sich sodann am 1. April 2004 auch der Vorstand der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) befasst (ZeSo 2004, S. 75 f.): Notfallanzeigen des Aufenthalts- an den Wohnkanton im Sinn von Art. 30 ZUG erfolgten oft, wenn jemand als medizinischer Notfall behandelt werden müsse und unklar sei, ob und von wem die anfallenden Kosten übernommen würden. Solche Anzeigen erfolgten vorsorglich, obwohl in einem grossen Teil der Fälle später nicht definitiv Rechnung gestellt werden könne. Ein solches Vorgehen sei zu vermeiden. Es sollten "nur Notfallunterstützungen gemeldet werden, die die Sozialhilfe betreffen". Es sei Aufgabe des Aufenthaltskantons, in dem sich der Unfall des Betroffenen ereignet habe, dessen Zahlungsunfähigkeit bzw. Bedürftigkeit abzuklären. Erst wenn feststehe, dass Sozialhilfeleistungen tatsächlich benötigt würden, müsse der Fall an den Wohnkanton gemeldet werden. Diese Empfehlungen gehen demnach ebenfalls davon aus, dass eine Kostentragungspflicht des Gemeinwesens gestützt auf das Sozialhilferecht nur dann zu bejahen ist, wenn von der Bedürftigkeit der betroffenen Person ausgegangen werden kann.

4.3 Für die Beurteilung des vorliegenden Sachverhalts kann aus dem heutigen Urteil VB.2005.00512 des Verwaltungsgerichts nichts abgeleitet werden. In jenem Fall stand nicht eine definitive Kostentragung, sondern lediglich eine subsidiäre Kostendeckung durch das Gemeinwesen infrage. Diese wurde zwar vom Verwaltungsgericht bejaht, jedoch nicht in direkter und ausschliesslicher Anknüpfung an die Bestimmungen des Sozialhilferechts, sondern in erster Linie gestützt darauf, dass die betreffende Rettungsorganisation den fraglichen Notfalleinsatz im Rahmen eines öffentlichrechtlichen Vertrages mit einem Spitalverband, dem die Wohngemeinde der betreuten Person angeschlossen war, geleistet hatte. Wie das Verwaltungsgericht zudem in jenem Urteil dargelegt hat, führt eine subsidiäre Kostengutsprache im Sinn von § 19 Abs. 2 SHV nicht dazu, dass die Gemeinde die Kosten von Rettungseinsätzen in medizinischen Notfällen unabhängig davon übernehmen muss, ob die betroffene Person zahlungsunfähig bzw. bedürftig im Sinn von § 14 SHG ist.

Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist demnach zweifelhaft, ob bezüglich der notfallmässigen medizinischen Versorgung die Wohn- oder Aufenthaltsgemeinde zur definitiven Kostentragung unabhängig davon herangezogen werden kann, ob die betroffene Person bedürftig im Sinn des Sozialhilferechts ist. Diese Frage muss jedoch nicht abschliessend beantwortet werden, weil im vorliegenden Fall von einer solchen Bedürftigkeit ausgegangen werden kann. Entgegen der Argumentation der Beschwerdegegnerin knüpft nämlich im vorliegenden Fall die Regressforderung der Beschwerdeführerin nicht bloss an den Umstand an, "dass eine Person die Rechnung eines für sie erforderlich gewordenen Einsatzes eines Sanitäts- oder Notfalldienstes nicht bezahlt". Vielmehr ist die betreute Person hier für die diesbezüglichen Kosten erfolglos gemahnt und betrieben worden, woraus ein Verlustschein über Fr. 681.90 resultiert hat. Bei dieser Sach- und Rechtslage ist erstellt, dass die betreute Person nicht in der Lage ist, die diesbezüglichen Kosten zu begleichen. Das genügt für die Annahme einer Bedürftigkeit im Sinn von § 14 SHG. Daran vermag der Umstand, dass die betreute Person bezüglich ihres (sonstigen) Lebensunterhalts nicht um wirtschaftliche Unterstützung ersucht hat und diesen auch ohne Sozialhilfe bestreiten kann, nichts zu ändern. Bei dieser Sach- und Rechtslage kann sich aber die Regressforderung der beschwerdeführenden Stadt Zürich, wie von dieser geltend gemacht, gegenüber der Wohngemeinde X auf § 42 SHG stützen. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen. Dispositiv-Ziffer I des Beschlusses des Bezirksrats Y ist, soweit damit der Rekurs der Beschwerdeführerin abgewiesen worden ist, aufzuheben. In Aufhebung von Dispositiv-Ziffer 1 ihres Beschlusses vom 30. Juni 2005 ist die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, der Beschwerdeführerin den aus dem Verlustschein von A resultierenden Betrag von Fr. 681.90 zu vergüten.

Die Beschwerdegegnerin beantragt sinngemäss, dass ihr Beschluss vom 30. Juni 2005 auch bezüglich Dispositiv-Ziffer 2 (Kostenauflage von Fr. 150.- zulasten der Stadt Zürich, welche vom Bezirksrat aufgehoben worden ist) geschützt werde. Um dies zu erreichen, hätte sie jedoch selber Beschwerde gegen den Rekursentscheid erheben müssen (vgl. § 63 Abs. 2 VRG), was sie nicht getan hat. Es bleibt daher insoweit beim Rekursentscheid des Bezirksrats.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer I des Beschlusses des Bezirksrats Y vom 28. September 2005 wird, soweit damit der Rekurs der Beschwerdeführerin abgewiesen worden ist, aufgehoben. In Aufhebung von Dispositiv-Ziffer 1 ihres Beschlusses vom 30. Juni 2005 wird die Beschwerdegegnerin verpflichtet, der Beschwerdeführerin den aus dem Verlustschein von A resultierenden Betrag von Fr. 681.90 zu vergüten.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    800.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr.    860.--     Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4. Mitteilung an …