I.  

A erhält von der Stadt X, wo er sich als Obdachloser aufhält, seit 1. November 2004 wirtschaftliche Unterstützung. Gemäss diesbezüglichem Beschluss der Sozialbehörde vom 17. November 2004 wurde ihm bis 30. April 2005 eine monatliche Pauschale von Fr. 775.- (Tagesansatz von Fr. 25.-) zugesprochen; er wurde unter anderem dazu angehalten, eine Unterkunft zu einem monatlichen Zins von höchstens Fr. 1'000.- zu suchen, zwecks besserer Vermittelbarkeit auf dem Arbeitsmarkt die Betreuung seines Hundes zu regeln sowie sich nach Bezug einer Unterkunft beim regionalen Arbeitsvermittlungszentrum anzumelden und um eine Erwerbsaufnahme zu bemühen. Diese Anordnungen wurden gemäss Beschluss vom 13. April 2005 für den Zeitraum vom 1. Mai 2005 bis 30. April 2006 im Wesentlichen erneuert sowie durch die Übernahme der Kosten einer Zahnbehandlung (abzüglich Selbstbehalt) ergänzt.

Dagegen erhob A am 22. April 2005 Einsprache, worin er den Abzug des Selbstbehaltes beanstandete sowie zusätzliche finanzielle Unterstützung für die Betreuung seines Hundes verlangte. Mit ergänzender Eingabe vom 20. Mai 2005 ersuchte er zudem um Erhöhung der monatlichen Unterstützungspauschale von Fr. 775.- auf Fr. 960.-. Die Sozialbehörde X beschloss am 8. Juni 2005 in teilweiser Gutheissung der Einsprache, der Selbstbehalt von Fr. 477.- an die Zahnsanierung von Fr. 4'468.95 werde nicht erlassen, jedoch erst dann in monatlichen Raten in Abzug gebracht, wenn A über eine feste Unterkunft mit entsprechendem sozialhilferechtlichen Unterstützungsbedarf verfüge; sodann werde als Beitrag für den Unterhalt des Hundes ab 1. Mai 2005 ein monatlicher Betrag von Fr. 50.- gewährt.

II.  

Dagegen erhob A am 12. Juli 2005 Rekurs mit den Anträgen, es sei die monatliche Unterstützung von Fr. 775.- auf Fr. 960.- zu erhöhen, bezüglich der Finanzierung der Zahnbehandlung sei auf den Abzug eines Selbstbehaltes zu verzichten und die jährliche Hundesteuer sei in den Unterstützungsbedarf aufzunehmen. Der Bezirksrat Y beschloss am 28. September 2005, den Rekurs abzuweisen, soweit darauf einzutreten und er nicht gegenstandslos geworden sei. Abgewiesen wurde das Begehren um Erhöhung der monatlichen Unterstützungspauschale. Als gegenstandslos erklärt wurde das Begehren betreffend Finanzierung der Zahnsanierung, weil die Sozialbehörde in ihrer Rekursantwort auf den Abzug eines Selbstbehalts verzichtet hatte. Das Begehren um Übernahme der Hundesteuer würdigte der Bezirksrat als neuen und damit prozessual unzulässigen Antrag, über welchen die Sozialbehörde bisher nicht habe befinden können.

III.  

Mit Beschwerde vom 25. November 2005 beantragte A dem Verwaltungsgericht erneut, die monatliche Unterstützung sei von Fr. 775.- auf Fr. 960.- zu erhöhen sowie bezüglich der Betreuung seines Hundes sei zusätzlich zum bereits gewährten monatlichen Beitrag von Fr. 50.- die Hundesteuer zu übernehmen.

Der Bezirksrat Y ersuchte das Gericht am 5. Januar 2006 um Abweisung der Beschwerde. Die Sozialbehörde X verzichtete stillschweigend auf Vernehmlassung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Aufgrund des den Schwellenwert von Fr. 20'000.- nicht übersteigenden Streitwerts obläge die Behandlung der Beschwerde an sich dem Einzelrichter (§ 38 Abs. 2 VRG). Da sie jedoch bezüglich der Bemessung des sozialhilferechtlichen Grundbedarfs grundsätzliche Fragen aufwirft, ist der Fall von der Kammer zu behandeln (§ 38 Abs. 3 Satz 1 VRG).

2.  

2.1 Wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Diese soll das soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt (§ 15 Abs. 1 SHG). Grundlage der Bemessung bilden gemäss § 17 Abs. 1 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV, in der hier anwendbaren Fassung vom 2. März 2005) die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe in der Fassung vom Dezember 2004 (SKOS-Richtlinien), wobei begründete Abweichungen im Einzelfall vorbehalten bleiben.

Nach den genannten Richtlinien enthält das individuelle Unterstützungsbudget jedenfalls die so genannte materielle Grundsicherung und allenfalls – unter näher bezeichneten Voraussetzungen – situationsbedingte Leistungen, Integrationszulagen sowie Einkommensfreibeträge. Zur materiellen Grundsicherung zählen der Grundbedarf für den Lebensunterhalt, die Kosten für das Wohnen sowie jene der medizinischen Grundversorgung (SKOS-Richtlinien A.6 und B.1). Der Grundbedarf steht "allen Bedürftigen zu, die in einem Privathaushalt leben und fähig sind, einen solchen zu führen". Er umfasst die Ausgaben für Nahrung, Bekleidung, Energieverbrauch, laufende Haushaltsführung, kleine Haushaltsgegenstände, Gesundheitspflege (ohne medizinische Grundversorgung), öffentlichen Nahverkehr, Nachrichtenübermittlung, Unterhaltung und Bildung sowie Körperpflege (B.2.1). Der Grundbedarf wird durch monatliche Pauschalen abgedeckt, welche nach der Grösse des Haushalts (der Anzahl einer in gemeinsamem Haushalt lebenden unterstützungsbedürftigen Personen) abgestuft sind (B.2.2). Bedürftigen Personen in stationären Einrichtungen (Heimen, Kliniken etc.), in therapeutischen Wohngemeinden oder in Pensionen ist an Stelle des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt eine Pauschale zur Deckung der nicht im Pensionsarrangement enthaltenen Ausgabepositionen zu gewähren, welche Fr. 225.- bis Fr. 510.- pro Monat beträgt (B.2.3). Bezüglich des Grundbedarfs enthielten die früheren Richtlinien in der Fassung vom Dezember 2002 (die für den Zeitraum vom 1. November 2004 bis 30. April 2005, als der Beschwerdeführer bereits aufgrund des Beschlusses vom 17. November 2004 unterstützt wurde, noch anwendbar waren) eine ähnliche Regelung (allerdings mit Unterteilung in einen primären Grundbedarf I und einen ergänzenden Grundbedarf II).

2.2 In ihren bisherigen den Beschwerdeführer betreffenden Beschlüssen vom 17. November 2004 (betreffend den Zeitraum vom 1. November 2004 bis 30. April 2005) und 13. April 2005 (betreffend den Zeitraum vom 1. Mai 2005 bis 30. April 2006) begründete die Beschwerdegegnerin nicht, weshalb sie bei der Bemessung der Unterstützung nicht den Ansatz von Fr. 960.- gemäss B.2.2 SKOS-Richtlinien wählte. Selbst der Einspracheentscheid vom 8. Juni 2005 enthält dazu keine Begründung, was als Gehörsverweigerung zu würdigen ist, hatte doch der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 20. Mai 2005 ausdrücklich eine Erhöhung des monatlichen Ansatzes von Fr. 775.- auf Fr. 960.- verlangt.

2.3 In der Rekursantwort erklärte die Beschwerdegegnerin, sie sei bereit (und der Beschwerdeführer habe von dieser Bereitschaft Kenntnis), den vollen Grundbedarf von Fr. 960.- auszurichten, sobald der Beschwerdeführer eine feste Unterkunft beziehe und eine ernsthafte Arbeitssuche glaubhaft belege. Dazu ist vorab festzuhalten, dass eine Kürzung des Grundbedarfs als Sanktion für die Missachtung von Auflagen und Weisungen nur unter den Voraussetzungen von § 24 SHG und § 24 SHV zulässig ist, welche hier nicht erfüllt sind (zum zulässigen Kürzungsumfang vgl. SKOS-Richtlinien A.8.3). Eine Leistungskürzung setzt insbesondere voraus, dass zunächst die volle Leistung erbracht und (allenfalls bereits in der ursprünglichen Anordnung) auf die Möglichkeit einer Leistungskürzung schriftlich hingewiesen wird. Richtig besehen geht es hier aber nicht um die Zulässigkeit einer Leistungskürzung.

2.4 In der Rekursantwort hat sich die Beschwerdegegnerin indessen unter Hinweis auf das Sozialhilfe-Behördenhandbuch (herausgegeben von der Abteilung Öffentliche Sozialhilfe des kantonalen Sozialamtes) auch und vorab darauf berufen, dass nach der Praxis der Sozialbehörden für Hilfesuchende, die keine ordentliche Unterkunft haben und (unter Benützung von Notschlafstellen) auf der Gasse leben, der Grundbedarf nicht nach den Ansätzen bemessen werde, welche gemäss B.2.2 der SKOS-Richtlinien für in einem Privathaushalt lebende Bedürftige vorgesehen seien (vgl. Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Ziffer 2.5.1/ § 17 SHV, S. 2 Absatz D). Der Bezirksrat ist dieser Argumentation gefolgt und hat gestützt darauf die von der Beschwerdegegnerin zugesprochene Pauschale von monatlich Fr. 775.- geschützt. Der Beschwerdeführer hält an seinem Standpunkt fest, dass ihm als Grundpauschale zumindest ein monatlicher Betrag von Fr. 960.- zuzusprechen sei, welcher dem Ansatz für den so genannten Grundbedarf für einen 1-Personen-Haushalt gemäss SKOS-Richtlinien B.2.2, Fassung vom Dezember 2004, entspricht.

2.5 Vorweg fragt es sich in diesem Zusammenhang, ob die in B.2.2 der SKOS-Richtlinien festgelegten Ansätze auf Personen, die über keine feste Unterkunft verfügen, überhaupt anwendbar seien. Der nach diesen Ansätzen bemessene Grundbedarf steht nämlich laut B.2.1 "allen Bedürftigen zu, die in einem Privathaushalt leben und fähig sind, einen solchen zu führen". Der so bemessene Grundbedarf enthält denn auch einige Positionen, welche mit der Führung eines Haushalts eng verknüpft sind. Die Frage kann jedoch offen bleiben (zur Tragweite der in § 17 Abs. 1 SHV statuierten Verbindlichkeit der SKOS-Richtlinien vgl. RB 2003 Nr. 68 betreffend Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene).

Wie erwähnt (E. 2.1) lässt § 17 Abs. 1 SHV begründete Abweichungen von den SKOS-Richtlinien im Einzelfall zu. Bei der Unterstützung von Personen, die über keine feste Unterkunft verfügen, liegen in verschiedener Hinsicht besondere Verhältnisse vor. Wie in Ziffer 2.5.1/§ 17 SHV des Sozialhilfe-Behördenhandbuchs zutreffend ausgeführt wird, hängt es bei Obdachlosen stark von den Umständen des Einzelfalles ab, in welchem Umfang und in welcher Form sie regelmässig unterstützt werden sollen. Zwar gehört die Gewährleistung der sozialen Integration zu den primären Zielen der Sozialhilfe und muss diese bei obdachlosen Personen vorab darin bestehen, sie zur Suche einer festen Unterkunft anzuhalten und ihnen dabei behilflich zu sein (vgl. § 11 SHG). Die in den SKOS-Richtlinien B.2.2 festgelegten Ansätze sind jedoch auf Personen ausgerichtet, die in einem Haushalt leben und in diesem Sinn eine durch eine geregelte Wohnsituation bestimmte Struktur der Lebensführung (als minimale Stufe der sozialen Integration) bewahrt haben. Es ist daher nicht rechtsverletzend, wenn die wirtschaftliche Unterstützung obdachloser Personen nicht nach den Ansätzen gemäss B.2.2 der SKOS-Richtlinien bemessen wird. Die diesbezügliche Praxis der Sozialhilfebehörden, auf welche sich die Vorinstanzen im vorliegenden Fall stützten, beruht auf einer zutreffenden Auslegung von § 17 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Satz 2 SHV und hält einer Rechtskontrolle (vgl. § 50 Abs. 2 VRG) stand.

2.6 Das bedeutet nicht, dass die Sozialhilfebehörden bei der Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe an obdachlose Personen beliebig verfahren dürfen. Dabei steht ihnen allerdings ein weites Ermessen zu. Das nach § 50 Abs. 2 VRG auf Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht hat lediglich zu prüfen, ob sie ihr Ermessen weder missbraucht noch überschritten haben. Bezugspunkt bindet dabei in erster Linie § 15 SHG sowie Art. 12 der Bundesverfassung vom 8. April 1999 (BV).

2.6.1 Gemäss § 15 Abs. 1 SHG soll die wirtschaftliche Hilfe wie erwähnt "das soziale Existenzminimum" gewährleisten, welches – so die gesetzliche Konkretisierung dieses Begriffs – "neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse berücksichtigt". In gleicher Weise (Gewährleistung des "sozialen Existenzminimums") umschreibt § 17 SHV den gesetzlichen Anspruch; die Verordnungsbestimmung hält zudem konkretisierend fest, dass die wirtschaftliche Hilfe den persönlichen und örtlichen Verhältnissen Rechnung zu tragen habe. In der Sozialhilfepraxis wird davon ausgegangen, dass das soziale Existenzminimum über dem absoluten Existenzminimum liegt und dass Letzteres in der Regel 85 % des Grundbedarfs sowie die Kosten des Wohnens und der medizinischen Grundversorgung umfasst (vgl. die Darstellung in A.6 der SKOS-Richtlinien; zur Unterscheidung von sozialem und absolutem Existenzminimum bei in einem Haushalt lebenden Personen vgl. VGr, 2. Juni 2005, VB.2005.00148).

So betrachtet erscheint die beim Beschwerdeführer festgesetzte Pauschale von monatlich Fr. 775.-, welche betragsmässig rund 80 % des Grundbedarfsansatzes von monatlich Fr. 960.- entspricht, nicht unbedenklich. Auch in diesem Zusammenhang ist indessen zu berücksichtigen, dass der Grundbedarfsansatz von monatlich Fr. 960.- auf Personen ausgerichtet ist, die in einem Haushalt leben. Wegen der fehlenden Wohnstruktur lässt sich bei Obdachlosen der Grundbedarf für den Lebensunterhalt nicht so umfassend pauschalieren wie bei Personen, die in einem Haushalt leben; das gilt unabhängig davon, dass der so genannte Grundbedarf die Wohnkosten im engeren Sinn gar nicht enthält. Die dem Beschwerdeführer gewährte Pauschale von monatlich Fr. 775.- bleibt solange mit § 15 SHG vereinbar, als ihm die Möglichkeit verbleibt, in Form so genannter weiterer situationsgebundener Leistungen (vgl. SKOS-Richtlinien C.1.8) zusätzlich bezüglich einzelner konkreter Auslagen unterstützt zu werden. Auf diese Möglichkeit wird auch in Ziffer 2.5.1/ § 17 SHV des Sozialhilfe-Behördenhandbuchs (wo als Pauschale ein Ansatz von Fr. 250.- bis Fr. 500.- empfohlen wird) hingewiesen. Unter diesem Titel ist dem Beschwerdeführer denn auch gemäss Disp.-Ziffer 2 des Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom 8. Juni 2005 bereits ein Beitrag von monatlich Fr. 50.- für den Unterhalt des Hundes zugesprochen worden. Das Verwaltungsgericht geht davon aus, dass die dem Beschwerdeführer gewährte Pauschale von monatlich Fr. 775.- nicht von vornherein sämtliche Positionen erfasst, welche nicht mit der Führung eines Haushalts eng verknüpft sind. Mit der Gewährung situationsgebundener Leistungen an den Beschwerdeführer (in einem weiteren Rahmen als bei Sozialhilfebezügern, denen die Grundbedarfpauschale gemäss SKOS-Richtlinien ausgerichtet wird, etwa für Kleider und – ohnehin – für Übernachtungen) kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die monatliche Pauschale von Fr. 775.- knapp bemessen ist. Die Gewährung solcher ergänzender Leistungen muss daher vorbehalten bleiben. Das setzt jedoch entsprechende Gesuche des Beschwerdeführers bezüglich konkreter Auslagen voraus, worauf die Behörde zu entscheiden hat, ob diese über die Pauschale hinaus zu vergüten seien. Auf diese Weise wird der Behörde auch eine eingehendere Kontrolle der Mittelverwendung als bei Gewährung höherer Pauschalen ermöglicht, was sich bei Obdachlosen eher als bei Personen in einer festen Wohnstruktur rechtfertigt.

2.6.2 Gemäss Art. 12 BV (mit dem Randtitel Recht auf Hilfe in Notlagen) hat, wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen, Anspruch auf Hilfe und Betreuung und auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind. Dieses Grundrecht garantiert nicht ein Mindesteinkommen; verfassungsrechtlich unabdingbar ist nur, was für ein menschenwürdiges Dasein unabdingbar ist und vor einer unwürdigen Bettelexistenz zu bewahren vermag. Der Anspruch umfasst einzig die in einer Notlage im Sinn einer Überbrückungshilfe unerlässlichen Mittel in Form von Nahrung, Kleidung, Obdach und medizinischer Grundversorgung (BGE 131 I 166 E. 3.1 S. 172 mit Hinweisen).

Ist nach dem Gesagten die dem Beschwerdeführer als Obdachlosem zugesprochene Pauschale von monatlich Fr. 775.- (entsprechend einem Tagesansatz von Fr. 25.-) mit § 15 Abs. 1 SHG vereinbar, so wird mit diesem Ansatz Art. 12 BV von vornherein nicht verletzt, was der Beschwerdeführer denn auch nicht geltend macht. Im erwähnten Urteil hat das Bundesgericht mit Bezug auf Asylbewerber mit asylrechtlichem Nichteintretensentscheid die im Rahmen der Nothilfe entrichteten Taggelder von Fr. 21.- (wovon Fr. 13.- für Unterkunft und Fr. 8.- für Nahrung und Hygiene) als mit Art. 12 BV vereinbar gewürdigt (BGE 131 I 166 E. 8 S. 181). Auch wenn die Situation von weggewiesenen Ausländern im Übrigen nicht mit jener von aufenthaltsberechtigten Obdachlosen vergleichbar ist (auch in sozialhilferechtlicher Hinsicht nicht), zeigt diese bundesgerichtliche Beurteilung doch auf, dass die dem Beschwerdeführer gewährte Pauschale von Fr. 25.- pro Tag mit Art. 12 BV vereinbar ist.

3.  

Auf das Begehren des Beschwerdeführers um Übernahme der Hundesteuer durch die Sozialhilfe ist der Bezirksrat nicht eingetreten, dies mit der Begründung, es handle sich um einen neuen Antrag, über den die Sozialbehörde bisher nicht habe befinden können. Der Beschwerdeführer wendet ein, er habe dieses Begehren bereits in der Einsprache vom 22. April 2005 gestellt. In der genannten Eingabe hat der Beschwerdeführer unter anderem "finanzielle Unterstützung für den Unterhalt (Nahrung/Steuern 05) für meinen Hund" beantragt. Der Bezirksrat hält dem in seiner Beschwerdevernehmlassung entgegen, mit dieser in der Einsprache enthaltenen Formulierung habe der Beschwerdeführer lediglich um einen "Beitrag" an die finanziellen Aufwendungen für den Hund ersucht; so sei denn auch der Antrag von der Sozialbehörde als Einspracheinstanz verstanden worden, die im angefochtenen Beschluss vom 8. Juni 2005 einen Beitrag für den Unterhalt des Hundes von monatlich Fr. 50.- zugesprochen habe. Wie es sich damit verhält, kann offen bleiben.

Selbst wenn entgegen der Auffassung des Bezirksrats nicht von einem neuen, unzulässigen Begehren ausgegangen wird, ist es im Ergebnis nicht rechtsverletzend, wenn er ihm nicht entsprochen hat. In der Rekursantwort hatte nämlich die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer auf die Möglichkeit hingewiesen, bei der Stadtpolizei X um Erlass der Hundesteuer zu ersuchen (vgl. zu dieser Möglichkeit § 17 Abs. 3 des Gesetzes über das Halten von Hunden vom 14. März 1971). Wie in der Beschwerdeschrift nunmehr ausgeführt wird, hat der Beschwerdeführer bei der Stadtpolizei X ein solches Gesuch gestellt, deren Bescheid indessen noch ausstehe. Falls sein Steuererlassbegehren abgewiesen würde, bliebe es ihm unbenommen, bei der Sozialbehörde erneut die Übernahme der diesbezüglichen Auslagen zu beantragen. Die Beschwerde ist daher auch in diesem Punkt unbegründet.

4.  

Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde im Sinn der Erwägungen (vgl. dazu insbesondere den in E. 2.6.1 dargelegten Vorbehalt ergänzender Leistungen) abzuweisen ist. Obgleich der Beschwerdeführer unterliegt, sind die Gerichtskosten abweichend von der in § 13 Abs. 2 VRG enthaltenen Regel nicht ihm aufzuerlegen, sondern angesichts der besonderen Umstände des vorliegenden Falles auf die Gerichtskasse zu nehmen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr.    560.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Mitteilung an …