I.  

A. Der Güterbahnhof in Zürich-Aussersihl, bestehend aus dem Güterexpeditionsgebäude, der Güterempfangshalle und der Güterversandhalle, ist als potenzielles Schutzobjekt im Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung der Stadt Zürich (Mitbeteiligte 2) aufgenommen. Am 30. November 2003 nahmen die Stimmberechtigten des Kantons Zürich das Gesetz vom 7. Juli 2003 für ein Polizei- und Justizzentrum (PJZG) an. Damit wurde die Grundlage für den Bau eines Polizei- und Justizzentrums Zürich (PJZ) in Zürich-Aussersihl geschaffen, in dem zentrale Abteilungen der Kantonspolizei und der Strafverfolgungsbehörden, Ausbildungseinrichtungen der Polizei sowie das Polizeigefängnis und ein weiteres Bezirksgefängnis des Bezirks Zürich zusammengeführt werden sollen (§ 1 PJZG). Zur Verwirklichung des PJZ erwirbt der Kanton das Areal Güterbahnhof in Zürich-Aussersihl von den Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) (Mitbeteiligte 1) und erstellt auf diesem Areal eine Neuüberbauung (§ 2 PJZG). Für den Entscheid über die Entlassung der sich auf dem Areal befindenden schützenswerten Bauten aus dem kommunalen Denkmalschutzinventar ist die Baudirektion zuständig (§ 3 PJZG).

B. Am 4. Mai 2005 entschied die Baudirektion (Beschwerdegegnerin), dass der Güterbahnhof in Zürich-Aussersihl, bestehend aus dem Güterexpeditionsgebäude und den zwei Güterhallen, nicht unter Denkmalschutz gestellt werde und aus dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung der Stadt Zürich entlassen werde, sobald gestützt auf eine rechtskräftige Baubewilligung die Baufreigabe für das PJZ auf dem Areal Güterbahnhof erteilt worden sei.

II.  

Gegen diese Verfügung erhob der Schweizer Heimatschutz (Beschwerdeführer 1) für sich und namens des Zürcher Heimatschutzes (Beschwerdeführer 2) am 11. Juni 2005 Rekurs an den Regierungsrat mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und die drei Gebäude seien unter Denkmalschutz zu stellen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangten die Rekurrenten, zur Abklärung der Bedeutung des Güterbahnhofs sei ein Gutachten der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EDK) einzuholen. Im Sinne eines Eventualantrages beantragten sie weiter, die Baudirektion sei anzuweisen, auf Grund des Gutachtens der EKD sowie einer ernsthaften Prüfung von Teilerhaltungslösungen eine neue Interessenabwägung vorzunehmen.

Der Regierungsrat eröffnete das Rekursverfahren gegenüber den SBB als Grundeigentümerinnen und der Baudirektion als Beschwerdegegnerin; ferner bezog er die Stadt Zürich, die Direktion der Justiz und des Innern, die Direktion für Soziales und Sicherheit, die Finanzdirektion sowie das Bundesamt für Kultur als Mitbeteiligte in das Verfahren mit ein. Am 2. November 2005 trat der Regierungsrat auf den Rekurs nicht ein, da die angefochtene Verfügung das formell erlassene PJZG vollziehe und daher nur deklaratorische Bedeutung habe. Selbst wenn das PJZG Raum für eine Interessenabwägung liesse, wäre die Verfügung materiell zu bestätigen. Auf die Ausfällung von Rekurskosten verzichtete der Regierungsrat, da die angefochtene Verfügung zu Unrecht eine Rechtsmittelbelehrung enthalten habe. Der Rekursentscheid selber enthielt keine Rechtsmittelbelehrung.

III.  

Der Schweizer und der Zürcher Heimatschutz erhoben gegen diesen Rekursentscheid am 8. Dezember 2005 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und erneuerten ihre bereits im Rekursverfahren erhobenen Anträge. Subeventuell verlangten sie zusätzlich, die Inventarentlassung sei an das Vorliegen eines rechtskräftigen Gestaltungsplans bzw. einer rechtskräftigen Baubewilligung zu knüpfen, alles unter Kostenfolge.

Gleichzeitig erhoben die beiden Beschwerdeführenden auch staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Am 16. Dezember 2005 setzte der Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Beschwerdeverfahren 1A.317/2005 aus und ersuchte das Verwaltungsgericht, ihm zu gegebener Zeit ein Exemplar seines Entscheids zukommen zu lassen.

Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren beantragte die Staatskanzlei des Kantons Zürich für den Regierungsrat am 17. Januar 2006, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen. Die Baudirektion reichte ihre Beschwerdeantwort am 20. Januar 2006 ein mit dem Begehren, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführenden. Die Beschwerdeantwort von Seiten der SBB erfolgte am 20. Januar 2006 und schloss auf Beschwerdeabweisung, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführenden. Am 9. Februar 2006 liess sich auch der Stadtrat von Zürich vernehmen und beantragte die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde.

Auf entsprechende Verfügung hin reichte der Schweizer Heimatschutz dem Verwaltungsgericht am 10. März 2006 eine Vollmacht des Zürcher Heimatschutzes nach.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Strittig ist eine staatliche Anordnung aus dem Bereich des Natur- und Heimatschutzes. Solche Anordnungen können beim Regierungsrat mit Rekurs angefochten und anschliessend mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (vgl. § 329 Abs. 2 lit. a Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975, PBG; § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG).

1.2 Die Berechtigung beider Beschwerdeführenden zur Rekurs- und Beschwerdeerhebung ergibt sich aus § 338a Abs. 2 PBG. Nach dieser Bestimmung sind kantonal tätige Vereinigungen, die sich seit wenigstens zehn Jahren im Kanton statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz widmen, zur Anfechtung von Anordnungen und Erlassen unter anderem berechtigt, soweit sich diese auf den III. Titel des PBG (Natur und Heimatschutz gemäss den §§ 203 bis 217 PBG) stützen. Im vorliegenden Fall steht zwar nicht die Anwendung des PBG selber in Frage, da die Beschwerdeführenden mit den Vorinstanzen offenbar darin übereinstimmen, dass das PJZG den Bestimmungen des PBG über den Natur- und Heimatschutz vorgeht. Indessen handelt es sich, soweit die Auslegung des PJZG strittig ist, jedenfalls auch um Fragen des kantonalen Natur- und Heimatschutzes. Der Sache nach müssen diese ebenfalls mittels kantonaler Verbandsbeschwerde thematisiert werden können, zumal das PJZG keine die Legitimation gemäss § 338a Abs. 2 PBG einschränkende Spezialbestimmung kennt.

Zusätzlich kann sich der Beschwerdeführer 1 als beschwerdeberechtigte Organisation für seine Legitimation auch auf Art. 12 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG) stützen (vgl. Art. 1 samt Anhang 1 der Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen, VBO). Dem steht nicht entgegen, dass vorliegend gerade strittig ist, ob die angefochtene Verfügung der Baudirektion in Erfüllung einer Bundesaufgabe ergangen ist und das NHG demnach überhaupt zur Anwendung kommt. Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht kann auch geltend gemacht werden, dass eine bundesrechtliche Bestimmung zu Unrecht nicht zur Anwendung gelangt ist (BGE 100 Ib 445 E. 2b mit Hinweisen), weshalb gegen die Verfügung letztinstanzlich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen steht.

1.3 Die Baudirektion beantragt Nichteintreten auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin 2, da diese weder die Rekurs- noch die Beschwerdeschrift unterzeichnet und auch keine Vollmacht zugunsten des Beschwerdeführers 1 eingereicht habe. Wird ein Rechtsmittel in fremden Namen erhoben, so ist dieses nur gültig, wenn eine vom Vertretenen unterzeichnete schriftliche Vollmacht vorliegt. Bevor jedoch mangels Vollmacht auf ein Rechtsmittel nicht eingetreten werden darf, ist eine Nachfrist zur Verbesserung anzusetzen (vgl. § 23 Abs. 2 in Verbindung mit § 70, § 56 Abs. 1 VRG, RB 1983 Nr. 12). Die Beschwerdeführerin 2 hat im Beschwerdeverfahren innert der ihr angesetzten Nachfrist die Vollmacht eingereicht. Damit ist auch ihre Beschwerde gültig.

1.4 Der Regierungsrat ist auf den Rekurs nicht eingetreten, da die angefochtene Verfügung der Baudirektion seiner Auffassung nach gar nicht anfechtbar war. Unabhängig davon, ob diese Beurteilung zutrifft oder nicht, sind die im Rekursverfahren formell unterlegenen Beschwerdeführenden durch diesen Entscheid berührt und haben ein Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (§ 21 lit. a in Verbindung mit § 70 VRG; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 98). Auf die Beschwerde ist daher entgegen der fehlenden Rechtsmittelbelehrung im Rekursentscheid auch unter diesem Gesichtspunkt einzutreten. Das Vorliegen eines Anfechtungsobjektes ist erst im Rahmen der materiellen Beurteilung zu thematisieren.

2.  

2.1 Anfechtungsobjekt eines Rekurses oder einer Beschwerde sind Anordnungen im Sinne von § 19 VRG. Darunter sind entsprechend dem bundesrechtlichen Verfügungsbegriff die an den Einzelnen gerichteten Hoheitsakte zu verstehen, durch die eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird. Schutzmassnahmen des Natur- und Heimatschutzes können zudem unabhängig davon angefochten werden, ob sie in einer Verfügung oder einer Verordnung ergangen sind (RB 1986 Nr. 14; Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 98 und 111; § 41 N. 12).

Der Regierungsrat leitet die fehlende Anfechtbarkeit der Baudirektionsverfügung zu Recht nicht daraus ab, dass sie eine Inventarentlassung zum Inhalt habe. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts bildet nämlich die Entlassung eines Schutzobjekts aus dem Inventar eine durch die Natur- und Heimatschutzverbände anfechtbare Verfügung (RB 1990 Nr. 13). Jedoch argumentiert der Regierungsrat, der Verzicht auf die Unterschutzstellung und die Inventarentlassung sei eine sich zwangsläufig aus dem PJZG ergebende Vollzugsanordnung und habe nur deklaratorische Bedeutung; da sie keine neuen Belastungen auferlege, sei sie nicht anfechtbar.

2.2 Der Verwaltungsprozess unterscheidet zwischen dem Entscheidungsverfahren, welches mit der vollstreckbaren Sachverfügung endet, und dem Vollstreckungsverfahren, worin die zwangsweise Durchsetzung der Sachverfügung angeordnet wird. Infolge dieser Funktionsteilung kann die Sachverfügung im Vollstreckungsverfahren in der Regel nicht mehr auf ihre Rechtsmässigkeit hin überprüft werden (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 67). Die Vollzugsanordnung ist daher nur insoweit anfechtbar, als sie dem Betroffenen neue Pflichten überbindet (RB 1985 Nr. 13).

Im vorliegenden Fall ging der Inventarentlassung durch die Baudirektion kein Verwaltungsverfahren, sondern ein Gesetzgebungsverfahren voraus. Entsprechend endete jenes Verfahren auch nicht etwa in einer den Heimatschutzverbänden gegenüber individuell eröffneten Sachverfügung, welche Schutz- und Nutzungsinteressen gegeneinander abwog, sondern im PJZG als formellem Gesetz. Unabhängig davon, ob dieses Gesetz mit einem kantonalen Rechtsmittel hätte angefochten werden können (vgl. dazu E. 4), geht es nicht an, den Verbänden die Anfechtung der Inventarentlassung als Vollzugsanordnung ganz zu verwehren. Es ist als Frage der materiellen Anwendung des kantonalen Rechts zu prüfen, ob und inwieweit das PJZG die Inventarentlassung zulässt bzw. verlangt.

2.3 Der Regierungsrat hätte daher auf den Rekurs materiell eintreten müssen. Da er sich indessen mit der Auslegung und Anwendung des PJZG – wenn auch im Rahmen des Eintretens – auseinandergesetzt hat, steht einer diesbezüglichen Überprüfung des Rekursentscheides durch das Verwaltungsgericht nichts entgegen.

3.  

Die Beschwerdeführenden machen in erster Linie geltend, die Auffassung von Baudirektion und Regierungsrat, wonach der Gesetzgeber im PJZG die erforderliche Interessenabwägung bezüglich einer denkmalpflegerisch motivierten Erhaltung der Güterbahnhofgebäude abschliessend vorweggenommen habe, beruhe auf einer unrichtigen Auslegung dieses Gesetzes. Der Einwand ist unbegründet.

Der Regierungsrat anerkennt in seinem Entscheid wie bereits zuvor die Baudirektion durchaus die potenzielle Denkmalqualität des Güterbahnhofs. Er weist jedoch zu Recht auf die Erläuterungen zur Gesetzesvorlage in der Abstimmungszeitung hin. Darin wurde ausgeführt, dass eingehende Abklärungen ergeben hätten, dass eine vollständige oder auch nur teilweise Erhaltung der Gebäude des Güterbahnhofes die Verwirklichung des PJZ verunmöglichen würde. Die Denkmalpflege des Kantons und diejenige der Stadt Zürich seien zum Schluss gekommen, dass die Gebäude des Güterbahnhofs aus dem Inventar der Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung entlassen und somit abgebrochen werden könnten. Wie sich ausserdem aus der Abstimmungszeitung ergibt, war eine Minderheit des Kantonsrats schon damals der Meinung, die denkmalgeschützten Gebäude müssten erhalten und mit Neubauten angereichert werden und die Absicht der Regierung, alles Bestehende abzureissen und durch einen Neubau zu ersetzen, widerspreche den Bedürfnissen der Wohnbevölkerung (vgl. zur parlamentarischen Beratung Prot. KR [1999-2003], S. 16596 ff.). Das zeigt, dass der historische Gesetzgeber bei Erlass des PJZG bereits eine Abwägung zwischen den Denkmalschutzinteressen und den gegenläufigen kantonalen Interessen am Bau eines PJZ vorgenommen und sich klar dafür ausgesprochen hat, dass das Areal des Güterbahnhofs nicht nur ausserhalb der bestehenden inventarisierten Bauten, sondern auch an deren Stelle neu überbaut werden soll (§ 2 PJZG).

Dieser Auslegung steht auch § 3 PJZG nicht entgegen. Zwar legt diese Bestimmung nach dem Wortlaut lediglich die Zuständigkeit der Baudirektion für den Entscheid über die Entlassung der Bauten aus dem kommunalen Schutzinventar fest. Dies war nach der Auffassung des Regierungsrats notwendig, weil die Erfüllung einer kantonalen Aufgabe nicht unter dem Vorbehalt der Inventar-Entlassung durch die Stadt Zürich stehen könne (Weisung des Regierungsrats, ABl 2002, 316, 337 f.). Indessen hat sich der Regierungsrat in der Weisung auch eingehend mit der Problematik des Denkmalschutzes auseinander gesetzt, dabei Lösungsvarianten gegeneinander abgewogen und schliesslich den Schluss gezogen, dass die bestehenden Bauten des Güterbahnhofs die – höher gewichtete – Realisierung des PJZ verunmöglichten (ABl 2002, 322 ff.). Dieser Auffassung folgte wie erwähnt auch die Mehrheit des Kantonsrats. Die von den Beschwerdeführenden angeführten weiteren Umstände, so das Gutachten der kantonalen Denkmalpflegekommission (KDK) vom 11. Januar 2005 oder die im Planungsprozess offen gebliebene Option auf Erhalt des Güterbahnhofs, haben sich erst nach der Volksabstimmung ergeben und bilden damit keine massgebenden Anhaltspunkte für die Auslegung des Gesetzes.

Demnach beinhaltet das PJZG tatsächlich die spezialgesetzliche Regelung einer konkreten Frage des Natur- und Heimatschutzes. Dabei kommt es entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden für die Rechtmässigkeit der angefochtenen Inventarentlassung nicht darauf an, ob das PJZG den Abbruch des Güterbahnhofs zwingend gebietet oder ob es ihn nur für zulässig erklärt. In beiden Fällen ersetzt das PJZG die allgemeine Interessenabwägung, die nach §§ 203 ff. PBG bei der Prüfung von Schutzmassnahmen verlangt ist. Lässt das PJZG demnach den Verzicht auf Schutzmassnahmen trotz der anerkannten Schutzwürdigkeit des Güterbahnhofs auch nur zu, so erweist sich die strittige Inventarentlassung als mit dem kantonalen Recht vereinbar.

4.  

Es fragt sich, ob die heute gegen die Inventarentlassung erhobenen Rügen nicht schon damals mit einem kantonalen Rechtsmittel gegen das PJZG hätten vorgebracht werden müssen. Nach kantonalem Recht war ein solches Rechtsmittel ausgeschlossen, angesichts des verfügungsähnlichen Inhalts des Erlasses weniger deshalb, weil dem Verwaltungsgericht keine abstrakte Normenkontrolle zusteht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 8, § 50 N. 115), als vielmehr deswegen, weil Beschlüsse des kantonalen Parlamentes und des Volkes unabhängig davon, ob sie materiell Verfügungscharakter haben, der Beschwerde an das Verwaltungsgericht nicht unterliegen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 24). Vorbehalten bleibt allerdings die verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit zur direkten Überprüfung auch solcher Erlasse kraft übergeordneten Rechts. Hier fragt es sich ob, die Regelung des PJZG nicht insofern als Verfügung im Sinn von Art. 33 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) zu würdigen sei, als damit die Inventarentlassung abschliessend vorweggenommen worden ist. Geht man vom Vorliegen einer solchen bundesrechtlichen Verfügung aus (vgl. aber BGE 125 II 10 E. 3b), so hätten die Beschwerdeführenden damals gegen das PJZG mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht gelangen können, was sie nicht getan haben. Die Frage nach der direkten Anfechtbarkeit des PJZG kann jedoch offen bleiben.

Selbst unter Annahme einer solchen direkten Anfechtbarkeit bleibt nicht ausgeschlossen, dass im jetzigen Rechtsmittelverfahren betreffend die Inventarentlassung (Verfügung der Baudirektion vom 4. Mai 2005) das PJZG akzessorisch auf seine Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht überprüft werden kann (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 137 ff.). Allerdings ist dieser Schluss nicht zwingend; denn ausgehend davon, dass das PJZG wegen seines sich aus Art. 33 Abs. 2 RPG ergebenden Verfügungscharakters direkt mit kantonaler Beschwerde hätte angefochten werden können, rechtfertigt es sich, diesbezüglich die Grundsätze anzuwenden, die in der Rechtsprechung zur akzessorischen Überprüfung von Nutzungsplänen bei der Anfechtung baurechtlicher Entscheide entwickelt worden sind: Danach ist eine akzessorische Überprüfung solcher Rechtsakte nur ausnahmsweise unter besonderen Voraussetzungen möglich, im Wesentlichen nur dann, wenn der Betroffene zuvor keine Möglichkeit hatte, seine Interessen zu verteidigen (Walter Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, N. 1068; Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 27). Ob diese Voraussetzungen hier erfüllt sind, ist fraglich (vgl. insbesondere  BGE 123 II 337 E. 3, wo eine akzessorische Überprüfung der Nutzungsplanung aufgrund von Beschwerden ideeller Verbände von vornherein abgelehnt wird). Im Folgenden wird zugunsten der Beschwerdeführenden davon ausgegangen, das PJZG sei – selbst unter der Annahme einer direkten Anfechtbarkeit – im jetzigen Rechtsmittelverfahren betreffend die Inventarentlassung einer akzessorischen Überprüfung auf seine Vereinbarkeit mit Bundesrecht zugänglich. 

5.  

5.1 Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Inventarentlassung widerspreche dem Bundesrecht, nämlich einerseits Art. 78 der Bundesverfassung vom 18. April 1998 (BV) und Art. 3 Abs. 1 NHG sowie anderseits dem Koordinationsgebot von Art. 25a RPG.

5.2 Gemäss Art. 78 BV sind für den Natur- und Heimatschutz die Kantone zuständig (Abs. 1). Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes in dieser Materie beschränkt sich daher nur auf einzelne Aspekte wie Rücksichtnahme auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes bei Erfüllung einer Bundesaufgabe (Abs. 2), Unterstützung der Bestrebungen des Natur- und Heimatschutzes (Abs. 3), Schutz der Tier- und Pflanzenwelt und ihrer Lebensräume (Abs. 4) sowie Schutz der Moore und Moorlandschaften (Abs. 5). Dementsprechend hängt die unmittelbare Anwendbarkeit des NHG im Einzelfall davon ab, ob ein solcher Sachbezug vorliegt. Bei der Erfüllung von Bundesaufgaben sorgen der Bund, seine Anstalten und Betriebe sowie die Kantone gemäss Art. 3 Abs. 1 NHG dafür, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden, und wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Wie die genannten Körperschaften dieser Pflicht im Einzelnen nachkommen, legt Art. 3 Abs. 2 NHG fest, wobei unter anderem der Verzicht auf eigene Bauten und Anlagen oder die Bewilligungsverweigerung in Frage kommt. Die Pflicht zur Rücksichtnahme gilt sodann unabhängig davon, ob das Objekt von nationaler oder nur von regionaler und lokaler Bedeutung ist (Art. 3 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 4 NHG).

Die Beschwerdeführenden berufen sich auf das NHG mit der Begründung, der Güterbahnhof stehe heute noch im Eigentum der SBB und diene der Erfüllung einer Bundesaufgabe d.h. dem Bahnbetrieb. – Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Die im Streit liegende Verfügung vom 4. Mai 2005 steht in keinem Zusammenhang mit dem Bahnbetrieb. Sie ist vielmehr gemäss Disp.-Ziff. 1 ausdrücklich an die Baufreigabe für das PJZ gestützt auf eine rechtkräftige Baubewilligung gebunden. Der Bau und Betrieb eines solchen Zentrums dient der Erfüllung einer kantonalen und nicht einer Bundesaufgabe (vgl. Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 389 f. mit Hinweisen, insbesondere auf BGE 120 Ib 27 = Pra 1994 Nr. 223 S. 734). Daran ändert nichts, dass die SBB derzeit noch Eigentümerinnen des Areals sind, welches sie allerdings bereits am 25. Oktober 2002 an den Kanton Zürich verkauft haben. Auch dass die Anlage bisher einer Bundesaufgabe diente, spielt keine Rolle, da der Abbruch des Güterbahnhofs zugunsten eines Neubaus für das PJZ gerade voraussetzt, dass die Gebäude nicht mehr für den Bahnbetrieb gebraucht werden. Ein anderer Bezug zu einer in Art. 78 BV genannten Materie ist nicht ersichtlich.

Soweit die Beschwerdeführenden sich sinngemäss gegen den Verkauf bzw. die Übereignung der Liegenschaft wehren, ist ihr Anliegen verfehlt. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet einzig der verfügte Verzicht auf Schutzmassnahmen und die Inventarentlassung, nicht aber der Liegenschaftenverkauf. Der Abschluss eines privatrechtlichen Vertrages zwischen zwei öffentlichrechtlichen Körperschaften bildet ohnehin kein im Verwaltungsverfahren anfechtbarer Hoheitsakt.

Erging die angefochtene Verfügung demnach nicht in Erfüllung einer Bundesaufgabe, so spielt es keine Rolle, ob der Güterbahnhof selber in einem Inventar des Bundes von Objekten nationaler Bedeutung eingetragen ist oder nach Auffassung der Beschwerdeführenden in ein solches eingetragen werden sollte. Weitere Abklärungen zur Bedeutung des Güterbahnhofs erübrigen sich daher.

5.3 Nach Art. 25a RPG ist eine Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorgt, wenn die Errichtung oder Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden erfordert (Abs. 1). Diese Behörde hat für eine gemeinsame öffentliche Auflage aller Gesuchsunterlagen und für eine inhaltliche Abstimmung sowie möglichst für eine gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung der Verfügungen zu sorgen (Abs. 2 lit. b und d). Die zu koordinierenden Entscheide dürfen keine Widersprüche enthalten (Abs. 3). Diese Grundsätze sind auf das Nutzungsplanverfahren sinngemäss anwendbar (Abs. 4). Im Kanton Zürich ist im Regelfall die örtliche Baubehörde die für die Koordination verantwortliche Stelle (§ 9 Abs. 1 lit. a der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997, BVV). Sie sorgt dafür, dass die kommunalen und kantonalen Entscheide widerspruchsfrei getroffen und mit einheitlicher Rechtsmittelbelehrung versehen werden. Sind mehrere kantonale Entscheide zu treffen, werden diese vorab durch die kantonale Leitstelle koordiniert (§ 9 Abs. 2 und § 12 Abs. 1 BVV).

Die Beschwerdeführenden bringen vor, im Planungsprozess seien die Abklärungen betreffend Schutzwürdigkeit des Güterbahnhofs vernachlässigt worden; der Standortentscheid sei verfrüht getroffen worden, weshalb das Koordinationsgebot des RPG verletzt sei. – Auch dieser Argumentation kann nicht beigetreten werden. Der im Streit liegende Verzicht auf die Unterschutzstellung bzw. die Inventarentlassung schafft eine Grundlage für die Ausarbeitung des beabsichtigten Gestaltungsplanes und die spätere Erteilung der Baubewilligung; er verhindert damit, dass allenfalls erst nach Durchlaufen des gesamten Bewilligungsverfahrens festgestellt wird, dass einer Inventarentlassung zwingende Gründe entgegenstehen. Dieses Vorgehen ist durchaus sinnvoll und widerspricht den bundesrechtlichen Koordinationsgrundsätzen nicht. Lautet einer von mehreren erforderlichen Entscheiden negativ, so kann dieser nämlich dem Gesuchsteller vorab mitgeteilt werden, ohne dass damit das Koordinationsgebot verletzt wäre (vgl. Arnold Marti, Kommentar RPG, Zürich 1999, Art. 25a Rz. 38 und Rz. 41). Damit ein solcher "Vorabentscheid" getroffen werden kann, darf der Bewilligungsprozess daher in mehrere Phasen unterteilt werden. Auf diese Weise können etwa im Rahmen eines Vor- oder Teilentscheides Grundsatzfragen vor Detailfragen entschieden werden (Thomas Widmer Dreifuss, Planung und Realisierung von Sportanlagen, Zürich etc. 2002, S. 281; Arnold Marti in: Koordinationspflicht bei Gewerbe- und Industriebauten – Der Ruf nach Flexibilität, URP 2001, S. 551, S. 565 ff.). Die Beschwerdeführenden anerkennen offenbar, dass eine solche Verfahrensetappierung sinnvoll ist, wenn sie geltend machen, Grundsatzfragen, welche das Ergebnis entscheidend beeinflussen können („Killerkriterien“), seien am Anfang zu entscheiden. Soweit sie in diesem Zusammenhang den im PJZG getroffenen Standortentscheid als verfrüht rügen, verkennen sie, dass ein Gesetzgebungsverfahren, in dem eine politische Abwägung stattfindet, einer Koordination im raumplanungsrechtlichen Sinn nur beschränkt zugänglich ist.

6.  

Ob und inwieweit die Beschwerdeführenden die Verletzung kantonalen Rechts nicht nur bezüglich der Auslegung des PJZG (dazu vorn E. 3) rügen, ist nicht klar. Auf jeden Fall scheinen sie zu anerkennen, dass das PJZG als spezielleres und jüngeres Gesetz den allgemeineren Bestimmungen des PBG vorgeht.

Unbehelflich sind in diesem Zusammenhang die Vorbringen der Beschwerdeführenden zur ungeklärten Verkehrserschliessung. Diese wird erst im Rahmen des anstehenden Gestaltungsplanes bzw. spätestens bei Erteilung der Baubewilligung geklärt werden müssen. Da die Inventarentlassung ausdrücklich an die Baufreigabe für das rechtskräftig bewilligte PJZ knüpft, besteht keine Gefahr, dass die bau- und planungsrechtlichen Rahmenbedingungen nicht eingehalten werden. Der Subeventualantrag der Beschwerdeführenden geht daher ins Leere.

Nicht näher einzugehen ist schliesslich auf die grundsätzlichen Standorteinwendungen der Beschwerdeführenden samt dem vorgeschlagenen Standortabtausch mit dem Areal der Toni-Molkerei, damit auf dem Areal des Güterbahnhofs die Hochschule der Künste realisiert werden könne. Der Standortentscheid ist mit dem PJZG klar getroffen worden und könnte nur dann überprüft werden, wenn das PJZG selber übergeordnetem Recht widerspräche, was wie gezeigt nicht der Fall ist.

7.  

Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführenden je zur Hälfte kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Eine Parteientschädigung haben sie für sich nicht verlangt.

Eine Parteientschädigung zu Lasten der Beschwerdeführenden setzt nach § 17 Abs. 2 lit. a und b VRG voraus, dass die Beschwerdebeantwortung entweder einen besonderen Aufwand erforderte bzw. den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte oder dass das Rechtsbegehren der Beschwerdeführenden offensichtlich unbegründet war. Letzteres ist hier nicht der Fall, da sich die Beschwerdeführenden immerhin zu Recht gegen die Art der Rekurserledigung zur Wehr setzten. Jedoch rechtfertigt sich auch keine Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 lit. a VRG. Der Beschwerdegegnerin steht als verfügender kantonaler Behörde praxisgemäss keine Parteientschädigung zu, da die Verteidigung ihrer Anordnungen zu ihren angestammten amtlichen Aufgaben gehört und von ihr angesichts der bereits im Entscheidungsverfahren getätigten Bemühungen keinen wesentlichen Mehraufwand erforderte (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 29). Die Mitbeteiligten 1 haben sich nicht extern vertreten lassen und sich in ihrer Beschwerdeantwort weitgehend den Ausführungen der Beschwerdegegnerin angeschlossen. Mangels eines besonderen Rechtsverfolgungsaufwandes steht daher auch ihr keine Parteientschädigung zu. Die Mitbeteiligte 2 hat keine Entschädigung für sich beansprucht.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    200.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'200.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt, unter solidarischer Haftung beider für den ganzen Betrag.

4.    Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

6.    Mitteilung an …