I.  

Mit einer Ausschreibung vom 8. April 2005 eröffnete die Baudirektion Kanton Zürich eine Submission im offenen Verfahren für Trasseebauarbeiten an der N4.1.7 und N4.1.2, Baulos Knonau (km 12.140–14.750). Innert Frist gingen acht Angebote mit Offertpreisen zwischen Fr. 9'041'694.25 und Fr. 11'894'620.60 ein. Mit Beschluss des Re­gie­rungs­rats vom 23. November 2005 (RRB Nr. 1648) wurde der Auftrag an eine Arbeitsgemeinschaft (ARGE), bestehend aus der D AG und der E AG vergeben.

II.  

Am 12. Dezember 2005 erhob die A AG, die das preislich günstigste Angebot eingereicht hatte, beim Ver­wal­tungs­ge­richt Be­schwer­de gegen den Beschluss des Re­gie­rungs­rats. Sie beantragte in erster Linie, der angefochtene Ent­scheid sei aufzuheben und der Zuschlag sei ihr (der Beschwerdeführerin) zu erteilen, unter Ko­sten- und Ent­schä­di­gungs­fol­gen zulasten des Be­schwer­de­geg­ners. Gleichzeitig ersuchte sie darum, der Be­schwer­de die aufschiebende Wirkung zu erteilen.

Der Be­schwer­de­geg­ner stellte mit der Be­schwer­de­ant­wort vom 4. Januar 2006 Antrag auf Abweisung der Be­schwer­de unter Ko­sten- und Ent­schä­di­gungs­fol­gen zulasten der Be­schwer­de­füh­re­rin und ersuchte um Abweisung des Gesuchs betreffend aufschiebende Wirkung.

Mit Präsidialverfügung vom 10. Januar 2006 wurde der Be­schwer­de aufschiebende Wirkung erteilt und der Be­schwer­de­füh­rerin die Einsicht in die Prozessakten – mit einzelnen Einschränkungen – gewährt.

Mit Replik vom 16. Januar und Duplik vom 23. Februar 2006 hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest. Die Mit­be­tei­lig­ten äusserten sich im Be­schwer­de­ver­fah­ren nicht.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 22). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff. der revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB) sowie § 2 des Gesetzes vom 15. September 2003 über den Beitritt zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung zur Anwendung.

Teile der vorliegenden Beschaffung betreffen einen Strassenabschnitt im Kanton Zug (N4.1.2, Kantonsgrenze Zürich bis Zug-Bibersee). Nach Art. 8 Abs. 3 IVöB unterstehen Vergaben, an denen mehrere Auftraggeber beteiligt sind, unter Vorbehalt abweichender Vereinbarungen dem Recht am Sitz des Hauptauftraggebers. Aufgrund der Streckenabschnitte und des Auftragsvolumens ist der Kanton Zürich hier zweifellos Hauptauftraggeber, und der Kanton Zug hat der Vergabe durch den Kanton Zürich denn auch ausdrücklich zugestimmt (Beschluss der Baudirektion des Kantons Zug vom März 2004). Sind somit die Zürcher Behörden für die Vergabe zuständig, folgt daraus auch die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich für das Rechtsmittelverfahren.

Die Be­schwer­de­füh­re­rin, die das preislich günstigste Angebot eingereicht hat und in der Gesamtbewertung des Be­schwer­de­geg­ners nur zwei Punkte hinter der Mit­be­tei­lig­ten  zurückliegt, ist aufgrund der erhobenen Rügen ohne weiteres zur Be­schwer­de befugt.

2.  

Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass der Beschwerdegegner von den Mitbeteiligten ein unzulässiges Abgebot entgegen genommen habe. Diese hätten im Rahmen der Offertbesprechung vom 17. August 2005 einen Zahlungsplan vorgelegt, der mit der Gewährung eines zusätzlichen Rabatts von 2 % verbunden sei. Der Beschwerdegegner legte demgegenüber dar, dass der Zusatzrabatt bei der Bewertung des Angebotspreises nicht berücksichtigt worden sei. Bei der Offertbesprechung sei es lediglich darum gegangen, diesen für den Fall des Zuschlags vertraglich zu sichern. Tatsächlich ist der erwähnte Zusatzrabatt nicht in die Angebotsbewertung eingeflossen (Submissionsauswertung); der Einwand erweist sich damit als unbegründet.

3.  

In den Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen hatte der Be­schwer­de­geg­ner die folgenden Zu­schlags­kri­te­rien bekannt gegeben (Besondere Bestimmungen nach Normpositionenkatalog [NPK], Kapitel 102, S. 8):

       Wirtschaftlich günstigstes Angebot
Preis
Referenzobjekte der Firma
Gewährleistung der Termine / Leistungsfähigkeit
Referenzobjekte des Schlüsselpersonals (Baustellenkader)

Bei der Auswertung der Offerten wurden diese Zuschlagskriterien durch Unterkriterien ergänzt. Die Beschwerdeführerin und die Mitbeteiligte erhielten die folgenden Bewertungen (Offertvergleich vom 14. Juli 2005):

		Mitbeteiligte		Beschwerdeführerin
	Gewichtung	Note (1–6)	Gewichtete Benotung	Note (1–6)	Gewichtete Benotung
1 Angebotspreis	80 %		453		480
1.1 Bereinigter Angebotspreis	80 %	5.66	453	6.00	480
2 Referenzobjekte	10 %		50		40
2.1 Referenzobjekte im Erd- und Strassenbau mit Kanalisation, Werkltg., Stabiabtrag/-fräsen	10 %	5	50	4	40
3 Termine / Leistungsfähigkeit	7 %		37		20
3.1 Bauprogramm: Abh. erfasst, Endtermin gewährleistet	3 %	5	15	2	6
3.2 Leistungsfähigkeit der Firma/ARGE, Personalbestand/-einsatz, Spezialgeräte	2 %	6	12	6	12
3.3. Subunternehmer	2 %	5	10	1	2
4 Schlüsselpersonal	3 %		10		8
4.2 Baustellenchef + Bauführer (gemittelt)	2 %	4	8	3	6
4.3 Polier	1 %	2	2	2	2
Gesamttotal (max. 600)	100 %		550		548

 

Die Be­schwer­de­füh­re­rin erhebt Einwendungen gegen die Bewertung sowohl des Angebotspreises wie auch der qualitativen Kriterien.

4.  

Die Be­schwer­de­füh­re­rin beanstandet generell, dass die Bewertung der schlechtesten Leistungen mit Eins anstelle von Null nicht zulässig sei. Mit dieser Benotung ist jedoch keine positive Bewertung der entsprechenden Leistungen, sondern nur eine Verschiebung der Skala verbunden. Das ist an sich zulässig. Zu bemerken ist freilich, dass eine Notenskala, deren tiefster Wert nicht bei Null, sondern bei Eins angesetzt ist, die rechnerische Überprüfung erheblich erschwert und nicht zur Transparenz des Vergabeverfahrens beiträgt. Selbst der Be­schwer­de­geg­ner hat sich bei der Vorstellung einer alternativen Angebotsbewertung im Rahmen des Be­schwer­de­ver­fah­rens durch seine Berechnungsmethode beirren lassen und die Notenskalen verwechselt (hinten, E. 5.3).

5.  

5.1 Bei der Bewertung des Angebotspreises ging der Be­schwer­de­geg­ner von einer Preisspanne von 100 % aus. Demgemäss erhielt das günstigste Angebot die Note 6, ein doppelt so teures Angebot (100 % über dem günstigsten Preis) die Note 1.

Die Be­schwer­de­füh­re­rin macht geltend, dass eine Bandbreite der Preise von 100 % für einen Auftrag dieser Art völlig unrealistisch sei. Alle eingegangenen Angebote lägen innerhalb einer Bandbreite von rund 30 %, und auch im Rahmen des der Behörde zustehenden Ermessens könne eine Bandbreite von mehr als 50 % nicht mehr als zulässig betrachtet werden.

Demgegenüber weist der Be­schwer­de­geg­ner darauf hin, dass die für Bauaufträge des Tiefbauamtes anzuwendende Gewichtung und Bandbreite der Angebotspreise bereits am 23. August 2004 einheitlich festgelegt worden sei. Danach sei bei komplexen Bauaufgaben das Gewicht des Preises bei 80 % und die Preisspanne bei 100 % anzunehmen (Aktennotiz vom 23. August 2004); diese Werte seien auch bei den benachbarten Baulosen der Nationalstrasse N4.1.7 angewandt worden. Für die vorliegende Vergabe sei der gesamte Bewertungsschlüssel am 21. April 2005, also noch vor dem Eingang der Angebote, festgelegt worden. Dieser entspreche einer konstanten Praxis der Abteilung National- und Hauptstrassen. Beim zu vergebenden Auftrag handle es sich keineswegs um übliche Tiefbauarbeiten, sondern um eine komplexe Bauaufgabe.

Des Weiteren macht der Be­schwer­de­geg­ner geltend, dass das Gewicht des Zu­schlags­kri­te­riums Preis und die bei der Bewertung zugrunde gelegte Preisspanne nicht unabhängig voneinander beurteilt werden dürften. Anhand einer hypothetischen Angebotsbewertung, bei welcher das Gewicht des Preises mit 60 % und die Preisspanne mit 50 % angenommen wird, legt er dar, dass die Be­schwer­de­füh­re­rin auch bei diesen Randbedingungen nur auf den zweiten Platz hinter die Mit­be­tei­lig­ten  zu liegen komme (Be­schwer­de­ant­wort, S. 18).

5.2 Die Be­schwer­de­füh­re­rin beruft sich auf die in der Recht­spre­chung des Ver­wal­tungs­ge­richts entwickelten Anforderungen an die Bewertung der Angebotspreise. Nach diesen steht der Vergabestelle bei der Bewertung ein erheblicher Spielraum zur Verfügung. Die Bewertung muss jedoch der Gewichtung des Kriteriums Rechnung tragen, damit das im Voraus bekannt gegebene Gewicht tatsächlich zum Tragen kommt (VGr, 18. Dezember 2002, BEZ 2003 Nr. 13 E. 3g und 4b, mit Hinweisen). Das bedeutet insbesondere, dass auch beim Preiskriterium nur die tatsächlich in Frage kommende Bandbreite möglicher Werte zu berücksichtigen ist (VGr, 21. April 2004, ZBl 105/2004, S. 382, E. 2.2; 11. September 2003, VB.2003.00188, E. 4b, www.vgrzh.ch; RB 2002 Nr. 52 = BEZ 2003 Nr. 13 E. 4b; VGr, 28. Oktober 2002, BEZ 2003 Nr. 14 E. 4c; vgl. zum Ganzen auch Beat Denzler, Bewertung der Angebotspreise, Baurecht, Sonderheft Vergaberecht 2004, S. 20).

Auch im vor­lie­genden Fall muss gemäss dieser Recht­spre­chung das im Voraus bekannt gegebene Gewicht des Preiskriteriums gewahrt bleiben. Die Gewichtung des Preises mit 80 % wurde jedoch in den Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen nicht genannt, sondern es wurde lediglich die Rangfolge der Kriterien bekannt gegeben, in welcher der Preis an erster Stelle stand. Die Anbieter konnten daher nicht mit einer bestimmten prozentualen Gewichtung rechnen und haben insofern keinen Anspruch auf Vertrauensschutz. Die Bewertung der Angebotspreise muss bei dieser Sachlage lediglich gewährleisten, dass der Preis ein Gewicht erhält, das der bekannt gegebenen Reihenfolge der Zu­schlags­kri­te­rien entspricht (RB 2002 Nr. 52  = BEZ 2003 Nr. 13 E. 4b). Ferner müssen die Gewichtung sowie die angewandte Bandbreite insgesamt in einem Bereich liegen, mit welchem die Ver­ga­be­be­hör­de das ihr zustehende Ermessen für eine Beschaffung der beurteilten Art nicht überschreitet.

Eine vergleichbare Sachlage besteht im Übrigen, wenn sowohl die Gewichtung als auch die Bandbreite der Preise im Voraus bekannt gegeben werden. Eine allenfalls unrealistische Preisspanne ist in diesem Fall für die Anbieter von vornherein erkennbar, so dass sie insofern ebenfalls nicht in ihrem Vertrauen enttäuscht werden. Anders verhält es sich nur, wenn die Art der Bekanntgabe zu einer Täuschung Anlass gibt (z.B. VGr, 11. September 2003, VB.2003.00188, E. 4d, www.vgrzh.ch: Klare Bekanntgabe der Gewichtung, die durch eine in einer Fuss­note erläuterte Berechnungsmethode prak­tisch in ihr Gegenteil verkehrt wurde; vgl. auch VGr, 25. Januar 2006, VB.2005.00200, E. 3.2, www.vgrzh.ch).

5.3 Der Be­schwer­de­geg­ner hat glaubhaft dargetan, dass die gestellte Bauaufgabe eine erhebliche Komplexität aufweist. Die bereits 1975 provisorisch erstellte Fahrbahn muss saniert werden, wobei Elektroblöcke in das bestehende zementstabilisierte Trassee einzubauen sind. Die Rahmenbedingungen werden dadurch erschwert, dass der Baustellenverkehr auch der angrenzenden Baulose durch die Baustelle führt und dass ein Teil der Arbeiten (Lärmschutzwände inkl. Pfahlfundationen) innerhalb des Gefahrenbereichs der SBB ausgeführt werden müssen, ohne dass der Bahnbetrieb unterbrochen wird. Von einer einfachen Standardaufgabe, wie die Be­schwer­de­füh­re­rin annimmt, kann daher nicht gesprochen werden.

Trotz dieser Erschwernisse muss die angewandte Preisspanne von 100 % wohl als unrealistisch bezeichnet werden. Eine Preisspanne von 50 % wäre jedoch, wie auch die Be­schwer­de­füh­re­rin zugesteht, nicht zu beanstanden. Dass die vorliegend eingereichten Angebote nur etwas mehr als 30 % auseinander liegen, steht dem nicht entgegen, denn wie bei den andern Kriterien ist auch beim Preis das untere Ende der Notenskala bei einem wirklich "schlechten" Wert anzusetzen (VGr, 21. April 2004, BEZ 2004 Nr. 34 E. 2.5 = ZBl 105/2004, S. 384, E. 2.5).

Der Be­schwer­de­geg­ner hat mit seiner hypothetischen Angebotsbewertung gezeigt, dass die Mit­be­tei­lig­ten auch unter der Annahme einer Preisgewichtung von 60 % und einer Preisspanne von 50 % auf dem ersten Platz der Gesamtbewertung verblieben (Be­schwer­de­ant­wort, S. 18). Tatsächlich wäre eine Gewichtung des Preises mit nur 60 % ebenso vertretbar, und die bekannt gegebene Reihenfolge der Zu­schlags­kri­te­rien würde damit nicht verlassen. Bei dieser Berechnung verwendete der Be­schwer­de­geg­ner allerdings für den Preis eine Notenskala von 0 bis 6, wodurch dessen Gewicht im Vergleich zu den übrigen Zu­schlags­kri­te­rien, deren Bewertung mit einer Skala von 1 bis 6 erfolgte, verschoben wurde. Würde dieselbe Auswertung mit der Notenskala 1–6 durchgeführt, erhielten die Mit­be­tei­lig­ten noch höhere Punktzahlen (für den Preis 319, insgesamt 513 Punkte), und selbst die auf den bisherigen Rängen drei und vier folgenden Anbieterinnen kämen im Gesamtresultat noch vor die Be­schwer­de­füh­re­rin zu liegen. Im Ergebnis ist damit die Bewertung der Angebotspreise durch den Be­schwer­de­geg­ner nicht zu beanstanden.

Auch aus Überlegungen des Vertrauensschutzes kann die Be­schwer­de­füh­re­rin nichts zu ihren Gunsten ableiten. Sie macht nicht geltend, dass sie die Gewichtung des Preises aus früheren Vergaben, welche die benachbarten Bauabschnitte der N4.1.7 betrafen, gekannt habe. Und falls sie sowohl die Gewichtung als auch die angewandte Preisspanne gekannt hätte, vermöchte dies nach dem Gesagten ebenfalls nichts am Ergebnis zu ändern.

6.  

6.1 Die Anbieter hatten mit der Offerte ein Formular "Referenzobjekte während der letzten 3 Jahre" mit vier Objekten einzureichen (Leistungsverzeichnis C1, S. 6). Die Be­schwer­de­füh­re­rin gab vier Objekte entsprechend den Vorgaben bekannt.

Die Bewertung der Referenzen wurde vom Be­schwer­de­geg­ner anhand des folgenden Schlüssels vorgenommen (Bewertungsschlüssel):

Ausgeführte Bauten > 10 Mio. Fr. in den Jahren 2000–2004:

§        3 Bauvorhaben                                               Note 6

§        2 Bauvorhaben                                               Note 5

§        1 Bauvorhaben                                               Note 4

Kleinere ausgeführte Bauten < 10 Mio. Fr.

§        2 Bauvorhaben                                               Note 3

§        1 Bauvorhaben                                               Note 2

§        Keine Referenzobjekte                                   Note 1

 

 

Bei den Referenzobjekten der Be­schwer­de­füh­re­rin anerkannte der Be­schwer­de­geg­ner nur eines als Objekt von mehr als 10 Millionen Franken, weshalb sie gemäss dem Bewertungsschlüssel die Note 4 erhielt. Bei den Mit­be­tei­lig­ten wurden zwei Objekte mit einem Volumen von mehr als 10 Millionen Franken gewertet; sie erhielten demgemäss die Note 5.

6.2 Die Kritik der Be­schwer­de­füh­re­rin richtet sich sowohl gegen die angewandte Bewertungsmethode als auch gegen deren konkrete Anwendung in ihrem Fall. In erster Linie beanstandet sie die Bewertung des Referenzobjekts N11 X, Überdeckung der Flughafenautobahn. An diesem Objekt mit einer Auftragssumme von 65 Millionen Franken war die Be­schwer­de­füh­re­rin im Rahmen einer ARGE mit 40 % beteiligt (ARGE-Vertrag, Ziff. 1.3.1). Insoweit ist der Sachverhalt unbestritten. Der Be­schwer­de­geg­ner ist jedoch der Auffassung, dass von den Arbeiten, welche die Be­schwer­de­füh­re­rin an jenem Objekt ausgeführt hat, nur ein geringer Teil mit dem vorliegend zu vergebenden Auftrag vergleichbar sei; die vergleichbaren, ihr anrechenbaren Arbeiten lägen deutlich unter 10 Millionen Franken. Er anerkannte die Referenz daher nicht als Objekt mit einem Auftragsvolumen über 10 Millionen Franken.

Nach einem von der Beschwerdeführerin mit der Beschwerde eingereichten Objektvergleich entfielen beim Objekt N11 X 24.1 % der Gesamtbausumme von Fr. 65'755'460.- auf Betonbau-Arbeiten, die sie als nicht vergleichbar anerkennt. Die verbleibenden allgemeinen Tiefbauarbeiten von 75.9 % bzw. Fr. 49'920'377.- betrachtet sie als vergleichbar; ihr 40 %iger Anteil an diesem Volumen entspreche somit einem Betrag von Fr. 19'968'151.- der deutlich über der Grenze von 10 Millionen Franken liege (Objektvergleich). Mit der Replik legte sie sodann einen detaillierten Vergleich der Arbeitskategorien der Objekte N11 X und N4.1.7 Knonau (vorliegende Vergabe) vor, in welchem sie die Auftragspositionen der beiden Objekte mit ihren jeweiligen prozentualen Anteilen gegenüberstellte (Vergleich Objektstruktur). Sie weist ferner darauf hin, dass sie bei den Offerten für zwei benachbarte Baulose der N4.1.6 (Los Trasse Nord und Los Trasse Süd) dieselben Referenzobjekte bezeichnet habe, dort aber deutlich besser bewertet worden sei. Überdies habe der Beschwerdegegner auch an der Offertbesprechung vom 8. Juli 2005 keinerlei diesbezügliche Fragen gestellt, um die Lage zu klären.

Der Be­schwer­de­geg­ner machte in der Be­schwer­de­ant­wort geltend, dass er die von der Be­schwer­de­füh­re­rin genannte Auskunftsperson zum Objekt N11 X, Herrn F, angefragt und die Auskunft erhalten habe, dass es sich dabei um kein vergleichbares Bauobjekt handle, da die Hauptarbeiten einen Tagbautunnel beträfen. Ferner habe der örtliche Bauleiter, Herr G, auf Anfrage erklärt, dass der Anteil der Be­schwer­de­füh­re­rin an den eigentlichen Strassenbauarbeiten kleiner als 10 Millionen Franken gewesen sei. Etwas Anderes könne auch den von der Be­schwer­de­füh­re­rin eingereichten Objektvergleichen nicht entnommen werden; schlüssig wäre einzig eine Offenlegung der Bauabrechnung und der einzelnen Anteile der an der ARGE beteiligten Gesellschafter. Nachträglich im Be­schwer­de­ver­fah­ren eingereichte Unterlagen dürften aber ohnehin nicht berücksichtigt werden; andernfalls müssten auch die Referenzen der andern an der Vergabe beteiligten Anbieter neu überprüft werden, was weder zweckmässig noch zulässig sei. Auch der Vergleich mit den zwei benachbarten Baulosen sei nicht aussagekräftig, weil die Be­schwer­de­füh­re­rin dort schon ohne die Berücksichtigung des Objekts N11 X die maximale Punktzahl erreicht habe; dieses Objekt sei daher gar nicht bewertet worden.

6.3 In den Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen wurde nicht näher umschrieben, welche Charakteristiken die Referenzobjekte aufweisen müssen. Eine solche Umschreibung war erst im Bewertungsschlüssel des Be­schwer­de­geg­ners enthalten, welcher "Referenzobjekte im Tiefbau: Erd- und Strassenbau mit Kanalisationen und/oder Werkleitungen und/oder Stabiabtrag/-fräsen" als massgeblich bezeichnete. Der Bewertungsschlüssel war den Anbietern jedoch beim Einreichen der Offerten nicht bekannt und kann daher insofern keine Verbindlichkeit beanspruchen. Als selbstverständliche Voraussetzung kann indessen gelten, dass nur vergleichbare Objekte als Referenzen tauglich sind.

Die von der Be­schwer­de­füh­re­rin angeführte Überdeckung der N11 in X erscheint nicht von vornherein als untaugliches Referenzobjekt, das mit dem vorliegend zu vergebenden Auftrag nicht zu vergleichen wäre. Der Be­schwer­de­geg­ner will offenbar geltend machen, dass die Erstellung eines "Tagbautunnels", als welches er die Überdeckung bezeichnet, nicht mit eigentlichen Strassenbauarbeiten vergleichbar sei. Er erläutert dies jedoch nicht näher, sondern verweist lediglich auf die Aussagen von zwei Auskunftpersonen, welche die Vergleichbarkeit verneint bzw. den Wert der eigentlichen Strassenbauarbeiten als eher gering eingeschätzt haben sollen. Diese Aussagen sind aber offenbar nirgends schriftlich erfasst worden und dürfen schon aus diesem Grund nicht berücksichtigt werden. Bei der Aufzeichnung von Referenzauskünften sollte nebst dem Inhalt der Auskunft zumindest festgehalten werden, wann und von wem sie eingeholt wurden, wer die Auskunft erteilte und auf welchem Weg (z.B. telefonisch) dies geschah (VGr, 21. September 2005, VB.2005.00227, E. 4.2.1; 11. Februar 2004, VB.2003.00297, E. 3.3.2; 13. August 2003, VB.2003.00016, E. 2, alle unter www.vgrzh.ch; RB 2003 Nr. 2 = BEZ 2004 Nr. 15 E. 3; vgl. Josua Raster/Stefan G. Schmid, Referenzen im Vergabeverfahren, Ein Einblick in die verwaltungsrechtliche Praxis, Kriterium Nr. 17, Dezember 2005, S. 2).

Hinzu kommt, dass die Be­schwer­de­füh­re­rin in der Replik vorgebracht hat, beide vom Be­schwer­de­geg­ner genannten Auskunftspersonen hätten ihr gegenüber verneint, irgendwelche Aussagen zu diesem Thema gemacht zu haben. Herr F könne sich an keine Anfrage erinnern und sei überzeugt, dass er nie mit einem Vertreter des Be­schwer­de­geg­ners über eine allfällige Vergleichbarkeit von Referenzobjekten gesprochen habe, und Herr G sei in dieser Sache nie kontaktiert worden. Der Be­schwer­de­geg­ner führte dazu in der Duplik aus, er habe aufgrund seiner Kenntnisse der ARGE und der Bauarbeiten des Referenzobjekts N11 X den Anteil der Be­schwer­de­füh­re­rin an der Auftragssumme des Objekts überschlagsmässig berechnet und dies durch telefonische Auskünfte eines Mitarbeiters des bauleitenden Ingenieurbüros erhärten lassen. Mit diesem Mitarbeiter, den man für Herrn G gehalten habe, sei man am Telefon die wichtigsten Positionen durchgegangen und habe auf diese Weise grob einen Auftragsanteil der Be­schwer­de­füh­re­rin an mit der Aus­schrei­bung Knonau vergleichbaren Arbeiten von weniger als 10 Millionen Franken ermittelt. Der ursprünglich als Auskunftsperson genannte Herr F wird in der Duplik nicht mehr erwähnt. Es muss somit davon ausgegangen werden, dass sich die Erkundigungen des Be­schwer­de­geg­ners auf eine einzelne Auskunftsperson beschränkten, deren Identität nicht mehr bekannt ist und deren Auskünfte nirgends schriftlich festgehalten sind. Damit lässt sich der angefochtene Ent­scheid nicht begründen.

6.4  

6.4.1 Die Be­schwer­de­füh­re­rin hat die Objekte N11 X und N4.1.7 Knonau im Be­schwer­de­ver­fah­ren mit Bezug auf die vorkommenden Arbeitsgattungen verglichen. Dagegen wendet der Be­schwer­de­geg­ner ein, dass es nicht gestattet sein könne, erst im Be­schwer­de­ver­fah­ren zusätzliche Angaben zu den Referenzobjekten nachzureichen. Dieser Einwand ist grundsätzlich berechtigt. Im Be­schwer­de­ver­fah­ren sind die Angebote so zu beurteilen, wie sie der Vergabestelle zum Zeitpunkt ihres Ent­scheids vorlagen; nachträgliche Vorbringen vor der Be­schwer­deinstanz vermögen fehlende Angaben in der Offerte nicht zu ersetzen (VGr, 21. April 2004, VB.2003.00268, E. 3.2.2; 13. April 2000, VB.1999.00348, E. 5c/bb, beide unter www.vgrzh.ch). Allenfalls notwendige Erklärungen zum Verständnis von Referenzangaben hat ein Anbieter daher mit der Offerte oder – soweit zulässig – im Rahmen von Erläuterungen gemäss § 30 Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003 (SubmV) vorzubringen.

Vorliegend war die Referenzangabe betreffend das Objekt N11 X zumindest insofern erklärungsbedürftig, als die Beschwerdeführerin auf dem betreffenden Formular der Offerte nicht angegeben hatte, welcher Anteil der Arbeiten ihr im Rahmen der ARGE zustand. Eine entsprechende Auskunft bzw. einen Beleg hätte der Beschwerdegegner jedoch als Erläuterung im Sinn von § 30 SubmV oder spätestens an der Offertbesprechung vom 8. Juli 2005 von der Beschwerdeführerin verlangen können. Eine Nichtbeachtung des Referenzobjekts wegen dieser fehlenden Angabe wäre unverhältnismässig gewesen, zumal aus den Ausschreibungsunterlagen nicht erkennbar war, welche Bedeutung der Beschwerdegegner dem Auftragsvolumen der Referenzobjekte beimass. Auch die Referenzen der Mitbeteiligten enthalten keine Angaben zur Höhe der Beteiligung an Objekten, die sie im Rahmen einer ARGE ausgeführt haben (Offerte der Mitbeteiligten, Leistungsverzeichnis C1, S. 6, sowie entsprechende Beilagen).

Weiter gehende Vorbringen der Beschwerdeführerin zum Vergleich der fraglichen Objekte und der Arbeitsgattungen waren zum Zeitpunkt der Offerteingabe nicht notwendig, da die Vergleichbarkeit des Referenzobjekts nach dem Gesagten nicht von vornherein in Frage stand. Erst durch die Ausführungen des Be­schwer­de­geg­ners wurde die Be­schwer­de­füh­re­rin veranlasst, entsprechende Überlegungen anzustellen und Belege einzureichen. Diese sind daher im Be­schwer­de­ver­fah­ren zuzulassen.

6.4.2 Der von der Beschwerdeführerin vorgelegte Vergleich der Objekte N11 X und N4.1.7 Knonau zeigt eine weitgehende Übereinstimmung der ausgeführten bzw. auszuführenden Arbeitsgattungen (vgl. auch die Zusammenstellung der entsprechenden Arbeitskategorien in Auszügen aus dem Werkvertrag N11 X und dem Leistungsverzeichnis N4.1.7 Knonau). Fast alle Arbeitskategorien des Objekts Knonau finden ihre Entsprechung mit zumeist grösseren Beträgen im Objekt X. Der Beschwerdegegner hat diesen Vergleich nicht substanziiert beanstandet. Er macht zwar geltend, der behauptete Anteil der Beschwerdeführerin am Objekt X enthalte grosse Summen für Bauleistungen, die als Referenz für das Baulos Knonau nicht massgeblich seien, wie Lärmschutzbauten, Strassenbeläge usw. Um welche Posten es sich dabei handeln soll, wird jedoch nicht deutlich, zumal auch in Knonau Lärmschutzbauten und ein erheblicher Posten Belagsarbeiten vorgesehen sind. Ferner weist der Beschwerdegegner darauf hin, dass in Knonau ein grosser Teil der Betonarbeiten auf vorfabrizierte Teile entfalle; nur ca. 7.7 % der Auftragssumme beträfen für die Referenz massgebliche Ortsbetonarbeiten. Die Beschwerdeführerin hat jedoch den von ihr geltend gemachten Anteil am Objekt N11 X im Betrag von 19.9 Millionen Franken bereits unter Ausschluss aller Betonarbeiten berechnet. Dabei hielt sie sich offenbar an den Bewertungsschlüssel des Beschwerdegegners, in welchem Betonbauarbeiten nicht genannt sind. Dieser Bewertungsschlüssel war den Anbietern jedoch beim Einreichen der Offerten nicht bekannt; aufgrund des auch im Objekt X enthaltenen Anteils an Betonbauarbeiten mussten sie eher damit rechnen, dass diese Arbeitsgattung für die Referenzobjekte von Bedeutung sei. Werden die Betonarbeiten mit dem vom Beschwerdegegner anerkannten reduzierten Gewicht einbezogen, erhöht sich der anrechenbare Anteil der Beschwerdeführerin am Objekt N11 X sogar auf deutlich über 20 Millionen Franken.

Im Übrigen ist ein derart detaillierter Vergleich der von den Anbietern genannten Referenzobjekte keineswegs üblich. Dass einzelne Arbeitskategorien in den Referenzobjekten mit denselben prozentualen Anteilen vertreten sind wie im zu vergebenden Auftrag, wird kaum je zutreffen und ist wohl auch bei den Referenzobjekten der Mit­be­tei­lig­ten nicht der Fall. Der Be­schwer­de­geg­ner hat denn auch die Überlegungen, welche die Benotung der Mit­be­tei­lig­ten mit 5 Punkten beim Unterkriterium Referenzobjekte rechtfertigen, nicht dargelegt. Aufgrund des  Bewertungsschlüssels entspricht die Note 5 zwei in den Jahren 2000–2004 ausgeführten Objekten mit einem Volumen von je mehr als 10 Millionen Franken. Unter den Referenzobjekten der D AG und der E AG findet sich jedoch keines, das die Summe von 10 Millionen Franken erreicht (Offerte der Mit­be­tei­lig­ten, Leistungsverzeichnis C1, S. 6, sowie entsprechende Beilagen). Im Anhang des Leistungsverzeichnisses finden sich ferner Referenzlisten von zwei Zweigniederlassungen der E AG, H und I. H nennt ein Objekt über 10 Millionen Franken im Rahmen einer ARGE, über deren Zusammensetzung und Beteiligungsverhältnisse nichts bekannt ist. Die Referenzliste von I enthält mehrere Objekte grösseren Volumens, von denen jedoch nur eines vollständig innerhalb des verlangten Zeitraums liegt und nicht im Rahmen einer ARGE ausgeführt wurde. Dass der Beschwerdegegner einen detaillierten Vergleich dieser Referenzobjekte anhand der ausgeführten Arbeitsgattungen vorgenommen hätte, ist nicht bekannt.

6.4.3 Weitere vom Be­schwer­de­geg­ner geäusserte Vorbehalte sind ebenso wenig geeignet, die Bedeutung des Referenzobjekts N11 X in Frage zu stellen. So macht er geltend, dass beim Vergleich der Objekte nicht nur die prozentualen Anteile einzelner Arbeitsgattungen zu berücksichtigen seien, sondern eine "Gesamtbetrachtung unter Einbezug der Rahmenbedingungen und deren Auswirkungen auf das jeweilige Bauobjekt" vorzunehmen sei, sagt aber nicht, was dies für die vorliegende Vergabe zu bedeuten hätte. Ferner weist er darauf hin, dass die Be­schwer­de­füh­re­rin den Anteil Betonbau am Objekt N11 X in ihrer allgemeinen Referenzliste mit 50 % angegeben habe; die detaillierte Aufschlüsselung im vorgelegten Objektvergleich geht dieser pauschalen Angabe jedoch zweifellos vor. Sodann vermutet er, dass in den Zahlenangaben der Be­schwer­de­füh­re­rin umfangreiche Arbeiten enthalten seien, die von Spezialisten bzw. Subunternehmern ausgeführt wurden. Diese Möglichkeit besteht bei Referenzangaben, wie sie hier verwendet werden, zweifellos; sie könnte nur mit detaillierten Abklärungen vermieden werden, die jedoch alle Anbieter gleichermassen betreffen müssten. Anhaltspunkte dafür, dass das von Subunternehmern ausgeführte Bauvolumen beim Objekt N11 X besonders gross sei, nennt der Be­schwer­de­geg­ner nicht. Schliesslich wendet er ein, die Be­schwer­de­füh­re­rin habe die Möglichkeit nicht genutzt, ihren Anteil am Objekt N11 X durch Offenlegung der Bauabrechnung und der abgerechneten Anteile der an der ARGE beteiligten Gesellschafter schlüssig zu belegen. Welche zusätzlichen Informationen er auf diesem Weg zu erhalten hofft, wird allerdings nicht deutlich. Die Angaben wären für ihn am ehesten von Nutzen, wenn er Zweifel an dem gemäss ARGE-Vertrag der Be­schwer­de­füh­re­rin zustehenden Anteil von 40 % des Auftragsvolumens hegte. Solche hat er indessen nicht geäussert.

6.4.4 Unter diesen Umständen muss der Be­schwer­de­füh­re­rin auch das Referenzobjekt N11 X mit einem Auftragswert von über 10 Millionen Franken angerechnet werden. Ihr Angebot ist daher beim Unter­kri­te­rium ebenfalls mit der Note 5 bzw. aufgrund der Gewichtung mit 50 Punkten zu bewerten. In der Gesamtbewertung erhält sie damit 558 Punkte und liegt vor den Mit­be­tei­lig­ten an erster Stelle. Ihre weiteren Einwendungen gegen die Bewertung der Referenzobjekte, insbesondere gegen die angewandte Bewertungsmethode, sind unter diesen Umständen nicht mehr zu prüfen.

7.  

7.1 Aufgrund der festgestellten Mängel in der Bewertung des Unter­kri­te­riums Referenzobjekte erweist sich der angefochtene Ent­scheid als nicht rechtmässig. Sowohl die fehlenden Referenzaufzeichungen des Be­schwer­de­geg­ners als auch die Ergebnisse des Objektvergleichs führen je für sich zur Aufhebung des Ent­scheids. Während die Mängel der Referenzen allenfalls mittels einer Rückweisung der Sache an den Be­schwer­de­geg­ner behoben werden könnten, zeigt der Objektvergleich, dass die Bewertung auch inhaltlich nicht haltbar ist. Der Zuschlag kann daher nur an die Be­schwer­de­füh­re­rin ergehen.

Die weiteren von der Be­schwer­de­füh­re­rin erhobenen Einwendungen, die sich gegen die Bewertung der andern qualitativen Zu­schlags­kri­te­rien richten, sind für den Ausgang des Verfahrens nicht mehr entscheidend und brauchen nicht geprüft zu werden.

7.2 Der Be­schwer­de­geg­ner beantragt, im Fall einer teilweisen oder ganzen Gutheissung der Be­schwer­de die Sache zurückzuweisen, um im Interesse der Gleichbehandlung aller Anbieter eine gesamthafte Neubeurteilung der Angebote zu ermöglichen. Ein solches Vorgehen wäre jedoch höchstens dann in Betracht zu ziehen, wenn sich aus den im Be­schwer­de­ver­fah­ren überprüften Sachverhalten Anhaltspunkte ergäben, wonach anstelle der Be­schwer­de­füh­re­rin oder der Mit­be­tei­lig­ten ein anderer Anbieter die insgesamt beste Offerte eingereicht hätte. Solche Anhaltspunkte liegen indessen nicht vor und werden auch vom Be­schwer­de­geg­ner nicht genannt.

7.3 Nach Auffassung der Be­schwer­de­füh­re­rin ist bei Gutheissung der Be­schwer­de der Zuschlag direkt ihr zu erteilen und keine Rückweisung an den Be­schwer­de­geg­ner vorzunehmen. Nach der Recht­spre­chung des Ver­wal­tungs­ge­richts verzichtet dieses jedoch in der Regel aus Rücksicht auf allenfalls erforderliche Nebenbestimmungen oder ergänzende vertragliche Rege­lungen darauf, selber einen Zuschlag zu erteilen (VGr, 13. Februar 2002, BEZ 2002 Nr. 33 E. 3c). Von dieser Recht­spre­chung abzuweichen, besteht kein Anlass, und es dürfen der Be­schwer­de­füh­re­rin aus diesem Vorgehen auch keine Nachteile erwachsen. Die Sache ist daher an den Be­schwer­de­geg­ner zurückzuweisen, um der Be­schwer­de­füh­re­rin den Zuschlag zu erteilen.

8.  

Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Be­schwer­de­geg­ner kostenpflichtig, und er hat der Be­schwer­de­füh­re­rin überdies eine angemessene Entschädigung für die Umtriebe des Verfahrens zu entrichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Be­schwer­de wird gutgeheissen und der Ent­scheid des Re­gie­rungs­rats vom 23. November 2005 aufgehoben. Die Sache wird zur Erteilung des Zuschlags an die Be­schwer­de­füh­re­rin im Sinn der Erwägungen an den Re­gie­rungs­rat zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 10'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.    210.--     Zustellungskosten,
Fr. 10'210.--    Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Be­schwer­de­geg­ner auferlegt.

4.    Der Be­schwer­de­geg­ner wird verpflichtet, der Be­schwer­de­füh­re­rin eine Par­tei­ent­schä­di­gung von Fr. 5'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) auszurichten, zahlbar innert 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Ent­scheids.

5.    Mitteilung an …