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VB.2006.00070
Entscheid
der 3. Kammer
vom 22. März 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Ersatzrichter Christian Mäder, Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
1. A, 2. B, 3. C, 4.1 D, 4.2 E,
alle vertreten durch RA F, Beschwerdeführende,
gegen
3.1 I, 3.2 J, Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Nutzungsplanung, hat sich ergeben: I. Anlässlich einer Revision der kommunalen Bau- und Zonenordnung ergänzte der Gemeinderat der Stadt Zürich am 10. November 2004 den Waldabstandslinienplan an der M-Strasse nördlich des Friedhofs entlang dem L. Dabei setzte er im Bereich der Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02 und 03 die Waldabstandslinie in einer Entfernung von minimal 10 m zum Waldrand fest. II. Hiergegen erhoben A einerseits sowie B, C, Dund E anderseits Rekurs bei der Baurekurskommission I und beantragten in formeller Beziehung die Durchführung eines Waldfeststellungsverfahrens und materiell, die Waldabstandslinie sei mindestens 15 m vom Waldrand entfernt festzusetzen. Nachdem die Rekurskommission am 4. Juli 2005 einen Augenschein durchgeführt hatte, wies sie das Rechtsmittel am 23. Dezember 2005 ab. III. Mit Beschwerde vom 7. Februar 2006 liessen die unterlegenen Rekurrenten dem Verwaltungsgericht beantragen: "1. Es sei die angefochtene Entscheidung der Baurekurskommission I … vom 23. Dezember 2005 … aufzuheben und es sei das Verfahren an die Vorinstanzen zurückzuweisen für die Festsetzung der Waldabstandslinie mit einer Entfernung von 15 m zum Waldrand. 2.1 Es sei die angefochtene Entscheidung … aufzuheben und es seien die Vorinstanzen anzuweisen, vor Festsetzung der Waldabstandslinie das Verfahren zur Waldfeststellung gemäss Art. 10 Abs. 2 WaG (Bundesgesetz vom 4. Oktober 1991 über den Wald; Waldgesetz) durchzuführen. 2.2 Eventualiter sei die angefochtene Entscheidung aufzuheben und die Vorinstanzen anzuweisen, das Verfahren zur Waldfeststellung gestützt auf Art. 10 Abs. 1 WaG durchzuführen. 3. ... 4. Es sei ein Augenschein durchzuführen. 5. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegner und der Mitbeteiligten."
Mit Verfügung vom 12. September 2006 genehmigte die Baudirektion den angefochtenen Gemeinderatsbeschluss. In ihrer Vernehmlassung vom 3. Oktober 2006 schloss die Baurekurskommission I auf Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellten der Stadtrat Zürich sowie – verspätet – I und J mit Beschwerdeantworten vom 15. bzw. 25. November 2006. Die Kammer zieht in Erwägung: 1. 1.1 Die Befugnis der Anfechtenden, sich gegen die Festsetzung der fraglichen Waldabstandslinie zu wehren, ist bereits im ersten Rechtsgang unbestritten geblieben und von der Baurekurskommission I stillschweigend bejaht worden. Die beantragte Ausdehnung der Waldabstandslinie brächte den Beschwerdeführern den Vorteil, dass die zwischen ihrem Grundstück Kat.-Nr. 04 und dem Wald liegenden Parzellen Kat.-Nrn. 02 und 01 höchstens noch eingeschränkt überbaut werden könnten. Auf die rechtzeitig und formgültig erhobene Beschwerde ist daher einzutreten. 1.2 Die von der Baurekurskommission I am Augenschein getroffenen Feststellungen können auch vom Verwaltungsgericht berücksichtigt werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 45). Ausserdem geben die Akten über die streitbetroffene Zonenplanrevision hinreichend Auskunft. Auf einen gerichtlichen Lokaltermin kann daher verzichtet werden. 1.3 Den Gemeinden kommt bei ihren Planungsentscheiden Ermessen zu. Jedoch müssen sie das Ermessen nach sachlichen Kriterien ausüben und insbesondere die verschiedenen öffentlichen und privaten Interessen sachgerecht gewichten (BGE 119 Ia 362 E. 5a). Nachdem die Rekurskommission die von Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) verlangte volle Überprüfung vorgenommen hat, beurteilt das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid im Beschwerdeverfahren nur noch auf Rechtsverletzungen hin, einschliesslich Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung (§ 50 Abs. 1 und 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). 2. 2.1 In der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 12. Juni 1963 war nördlich des Friedhofs N ein kleines Baugebiet (Wohnzone E) ausgeschieden. Im nordwestlichen Teil grenzte dieses unmittelbar an den Wald, der nordöstliche Bereich wurde durch ein ungefähr 15 m breites Band Freihaltezone von der Bestockung getrennt. Obwohl sich der Wald in den folgenden Jahren ausgedehnt hatte, wurde die Freihaltezone auch in die Bau- und Zonenordnung vom 17. Mai 1992 übernommen. Nachdem der Gemeinderat auf die Festsetzung einer Waldabstandslinie verzichtet hatte, erklärte das Verwaltungsgericht anlässlich der Beurteilung einer Beschwerde gegen eine Baubewilligung, welche die heutigen Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 betraf, dass die Ausscheidung einer Freihalte- oder einer anderen Nichtbauzone die Planungsbehörden nur dann von der Festlegung einer Waldabstandslinie entbinde, wenn sich innerhalb des Regelabstands von 30 m ab Waldgrenze kein Bauzonengebiet mehr befinde (VGr, 25. Januar 2001, VB.2000.00282 www.vgrzh.ch). Denn § 66 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) verlange im Bauzonengebiet ausnahmslos die Statuierung von Waldabstandslinien. Diesen Entscheid setzte der Gemeinderat in der Weise um, dass er mit Teilrevision der Nutzungsplanung vom 10. November 2004 die bestehende Waldabstandslinie nördlich des Friedhofs N nach Osten verlängerte. Dabei wurde diese Linie auf dem Grundstück Kat.-Nr. 03 in einem Abstand von rund 15 m zum Waldrand und auf den Parzellen Kat.-Nrn. 02 und 01 – in Übereinstimmung mit der Grenze zwischen der Wohnzone W2 und der Freihaltezone – rund 10 m ab Waldrand festgesetzt. 2.2 Im angefochtenen Urteil vom 23. Dezember 2005 verwarf die Baurekurskommission I das Begehren mehrerer Stockwerkeigentümer des in zweiter Bautiefe ab Waldrand gelegenen Grundstücks Kat.-Nr. 04, der Waldabstand sei durchgehend auf 15 m zur ermittelten Waldgrenze festzulegen. Die Rekurskommission hielt zunächst fest, dass der Verlauf des Waldrandes vorfrageweise geklärt werden könne, weshalb sich ein Waldfeststellungsverfahren erübrige. Kreisforstmeister K habe am 30. März 1999 im Beisein des Beschwerdeführers Nr. 2 eine Bestandesaufnahme vorgenommen und den Verlauf der Waldgrenze ermittelt. Diese Situation habe auch noch zur Zeit des Augenscheins der Rekurskommission am 4. Juli 2005 bestanden. Diese Waldgrenze sei denn auch zur Bestimmung der Waldabstandslinie herangezogen worden. Angesichts dieser klaren tatsächlichen Verhältnisse habe sich ein Waldfeststellungsverfahren erübrigt. Art. 17 Abs. 2 WaG verpflichte die Kantone, unter Berücksichtigung von Lage und erwarteter Höhe des Bestands einen angemessenen Mindestabstand der Bauten und Anlagen vom Waldrand vorzuschreiben. Laut § 66 Abs. 2 PBG dürften die Waldabstandslinien bei kleinen Waldparzellen oder besonderen örtlichen Verhältnissen das Regelmass von 30 m ab Waldgrenze über- oder unterschreiten. Hinsichtlich solcher Verhältnisse stehe der kommunalen Legislative ein qualifizierter Ermessensspielraum zu. Wie die bei den Akten liegenden Pläne zeigten, sei ein Waldabstand von 10 m nur in Ausnahmefällen festgesetzt worden. Eine so weitgehende Herabsetzung des Regelabstands sei gewöhnlich bei kleinen Waldflächen oder zur Schonung bestehender Gebäude vorgenommen worden. Hingegen spiele die umfassende Erhaltung der Überbaubarkeit eine geringere Rolle. Die bestehende Waldabstandlinie entlang dem bewaldeten L, die mit dem angefochtenen Beschluss ergänzt werde, verlaufe zur Hauptsache in einem Abstand von 15 m zur Waldgrenze. Auf dem Grundstück Kat.-Nr. 3033 bewirke die Verminderung der Waldabstandslinie auf 13 m, dass das dort gelegene Wohnhaus nicht angeschnitten werde. Der rund 50 m lange Abschnitt auf den Parzellen Kat.-Nrn. 02 und 01 folge der Waldnische an der fraglichen Stelle. Im Westen betrage der Abstand 15 m, verringere sich dann auf 10 m und messe im östlichen Abschnitt zwischen 12 m und 14 m. Für einen Waldabstand von mindestens 15 m sprächen allgemein die ungehinderte Pflege und Nutzung des Waldes sowie die Verminderung der von Bäumen für angrenzende Gebäude ausgehenden Gefahren. Vorliegend würden auch topographische Gründe einen grösseren Waldabstand rechtfertigen, damit eine ausreichende Besonnung der Wohnräume sichergestellt sei. Dieser Nachteil falle freilich nicht stärker ins Gewicht als bei einer Arealüberbauung mit reduzierten Gebäudeabständen. Auf der anderen Seite spreche die Überbaubarkeit der betroffenen Grundstücke für den festgesetzten Abstand. Im Fall von dessen Ausdehnung auf 15 m wäre die bauliche Nutzung von Kat.-Nr. 02 wesentlich vermindert und jene von Kat.-Nr. 01 praktisch verunmöglicht. Zumal die Waldfläche entlang dem L weniger als 100 m breit sei, entspreche die vergleichsweise starke Verkürzung des Waldabstands kommunaler Praxis. Insgesamt erweise sich der angefochtene Beschluss als vertretbar. 3. 3.1 Wer ein
schutzwürdiges Interesse nachweist, kann laut Art. 10 Abs. 1 WaG vom
Kanton feststellen lassen, ob eine Fläche Wald ist. Ein solches Interesse hat
zunächst der 3.2 Im streitbetroffenen Bereich der Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 grenzt die Wohnzone W2 nicht unmittelbar an den Wald; vielmehr befindet sich ein rund 10 m tiefer Streifen Freihaltezone dazwischen. Nach der Legaldefinition von Art. 2 WaG entsteht – rechtlich geschützter – Wald, wenn die qualitativen Merkmale gegeben sind (sog. dynamischer Waldbegriff [Jaissle, S. 96]). Weil das natürliche Entstehen oder Vordringen von Wald in Bauzonen unter der früheren Forstgesetzgebung zu Rechtsunsicherheiten geführt und die bauliche Nutzung beeinträchtigt hatte, schränkte das Waldgesetz von 1991 den dynamischen Waldbegriff ein. Zur Hauptsache hat dies nach Art. 10 Abs. 2 WaG im Übergangsbereich zwischen Bauzonen und Wald zu geschehen. Mit der Feststellung der Waldgrenze und dem Erlass von Waldabstandslinien wird der baulich nutzbare Bereich räumlich klar abgegrenzt. Die Stadt Zürich stellt sich – unter Berufung auf die kantonale Genehmigungsinstanz – auf den Standpunkt, dass sich ein Waldfeststellungsverfahren bei der gegebenen räumlichen Situation erübrige. Die Baurekurskommission I bezweifelt, ob ein Verzicht auf eine förmliche Waldfeststellung rechtens sei, wenn sich die gebotene Beachtung des Waldabstands bei einer nur sehr schmalen Freihaltezone auch auf die Überbaubarkeit der rückwärtigen Bauzone auswirke. Nachdem der Kreisforstmeister im März 1999 eine Bestandesaufnahme vorgenommen und sich die Situation bis zum Augenschein vom 4. Juli 2005 nicht verändert habe, brächte ein Waldfeststellungsverfahren allerdings keine neuen Erkenntnisse; immerhin wäre die nachträgliche Durchführung eines solchen Verfahrens der Rechtssicherheit dienlich. Tatsächlich sind die Bedenken der Baurekurskommission I hinsichtlich des Verzichts auf ein Waldfeststellungsverfahren berechtigt. Grundsätzlich bedingt die sachgerechte Festsetzung einer Waldabstandslinie die Kenntnis des tatsächlichen Verlaufs der Waldgrenze im Sinn von Art. 2 WaG. Nach der in E. 3.1 skizzierten Rechtslage hat diese Anordnung in einem förmlichen Verfahren, das mit einer anfechtbaren Verfügung abgeschlossen wird, zu erfolgen. Weil die Waldfeststellung Verfügungscharakter hat und sich nicht auf eine blosse Tatsachenerhebung beschränkt, kann sie schon aus diesem Grund nicht durch eine einfache Bestandesaufnahme des Kreisforstmeisters ersetzt werden. Wie die Beschwerdeführer zutreffend rügen, ist dieser sachlich nicht das zuständige Organ und hätten aufgrund des verfassungsrechtlichen Gehörsanspruchs sämtliche von der Waldfeststellung betroffenen Eigentümer in das Verfahren miteinbezogen werden müssen. Eine reine Tatsachenfeststellung genügt ferner deswegen nicht, weil nach Art. 2 Abs. 2 WaG auch unbestockte Flächen als Wald gelten können. In diesem Zusammenhang ist die von den Beschwerdeführern erhobene Rüge zu prüfen, dass im fraglichen Bereich rechtswidrig Rodungen vorgenommen worden seien. Schliesslich erscheint es sachgerecht, dass bereits der Verlauf der Waldgrenze und nicht erst die gestützt darauf festgesetzte Waldabstandslinie gerichtlich überprüft werden kann (vgl. Jaissle, S. 89 ff.). Der Rekurskommission ist beizupflichten, dass sich der Verlauf des Waldrands jedenfalls dann auf die hinterliegende Bauzone auswirkt, wenn – wie hier – eine sehr schmale Nichtbauzone eingeschoben wird. Einerseits kann in einem solchen Fall die Waldabstandslinie innerhalb der Bauzone verlaufen, was die Eigentümer der betroffenen Grundstücke und die Nachbarn berührt. Anderseits kommt ausserhalb der Bauzonen der dynamische Waldbegriff nach Art. 2 WaG zum Zug; dies wiederum bedeutet, dass sich die Waldgrenze im Lauf der Zeit ändert und – aller Wahrscheinlichkeit nach – in Richtung der Bauzone ausdehnt. Dadurch würde sich der Abstand zwischen Wohnhäusern und Bestockung verringern und möglicherweise zu polizeiwidrigen Verhältnissen führen. Anders verhält es sich in jenen Fällen, wo eine Nichtbauzone zwischen Wald und Bauzone mindestens den Regelabstand von 30 m gemäss § 262 Abs. 1 PBG erreicht, so dass ein Nutzungskonflikt innerhalb eines Planungshorizonts von 15 Jahren vernünftigerweise ausgeschlossen werden kann (VGr, 25. Januar 2001, VB.2000.00282). Weil die Waldgesetzgebung und das Raumplanungsrecht koordiniert anzuwenden sind (Jaissle, S. 89), besteht auch aus diesem Blickwinkel kein Anlass, auf ein Waldfeststellungsverfahren zu verzichten, das für die sachgerechte Begrenzung der baulichen nutzbaren Fläche von Bedeutung ist. Diese Erwägungen führen in Gutheissung des Eventualantrags der Beschwerde zur Aufhebung des Entscheids der Baurekurskommission I vom 23. Dezember 2005 und des Gemeinderatsbeschlusses vom 10. November 2004. Die Akten sind zur Durchführung eines Waldfeststellungsverfahrens an die Stadt Zürich zurückzuweisen. 4. Nach den Akten lässt sich nicht ausschliessen, dass die der streitbetroffenen Waldabstandslinie zugrunde liegende Waldgrenze aufgrund des durchzuführenden Waldfeststellungsverfahrens geändert wird. Es erscheint daher nicht angezeigt, dass sich das Verwaltungsgericht im Sinn einer Nebenbemerkung mit dem vorliegend angemessenen Waldabstand materiell befasst. Anzumerken bleibt lediglich, dass das Gericht einen Waldabstand von weniger als 10 m wiederholt als ungenügend bezeichnet hat (RB 1987 Nr. 70 = ZBl 89/1988, 321; VGr, 25. Januar 2001, VB.2000.00282; 24. Oktober 2002, VB.2002.00030 = BEZ 2002 Nr. 60, die beiden letzten unter www.vgrzh.ch). Der Gemeinderat wird sich unter Beachtung der von den Parteien in diesem Rechtsgang dargelegten öffentlichen und – gegenläufigen – privaten Interessen mit dieser Frage nach rechtskräftiger Waldfeststellung erneut zu befassen haben. 5. Bei diesem Prozessausgang erscheint es angezeigt, die Kosten des Rekurs- wie des Beschwerdeverfahrens der formell unterliegenden Stadt Zürich zu überbinden (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG). Mit Bezug auf den materiellen Streitpunkt des rechtmässigen Waldabstands bleibt der Ausgang unentschieden. Daher sind weder für das Rekurs- noch für das Beschwerdeverfahren Parteientschädigungen zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Demgemäss entscheidet die Kammer: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission I vom 23. Dezember 2005 sowie der Beschluss des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 10. November 2004 werden aufgehoben. 2. Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 3. Die Kosten des Rekursverfahrens und die Gerichtskosten werden der Stadt Zürich auferlegt. 4. Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen. 5. Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht einzureichen. 6. Mitteilung an … |