I.  

Die Verkehrsbetriebe Zürich (VBZ) eröffneten im Oktober 2005 ein Einladungsverfahren zur Beschaffung eines Geografischen Informationssystems (GIS) für die Abteilung Angebotsentwicklung. Innert Frist reichten die A AG und die C AG Angebote in der Höhe von Fr. 38'438.- (inkl. Schulungskosten von Fr. 4'940.-, aber exkl. jährliche Folgekosten von Fr. 10'241.-) bzw. von Fr. 15'924.80 (exkl. Schulungskosten von Fr. 6'300.- und jährlichen Folgekosten von Fr. 4'200.-) ein. Mit Verfügung vom 15. Februar 2006 erteilten die VBZ den Zuschlag an die C AG unter gleichzeitigen Mitteilung des Entscheids an beide zur Angebotsabgabe eingeladenen Anbieterinnen.

II.  

Mit Beschwerde vom 27. Februar 2006 liess die A AG dem Verwaltungsgericht im Wesentlichen beantragen, die C AG sei vom Vergabeverfahren auszuschliessen bzw. der Zuschlag sei aufzuheben und an sie zu erteilen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchte sie um Erteilung der aufschiebenden Wirkung, Gewährung der Akteneinsicht sowie sinngemäss um die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels.

Für die Stadt Zürich beantragten die VBZ am 22. März 2006 die Abweisung der Beschwerde und des Gesuchs betreffend aufschiebende Wirkung, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin.

Mit Präsidialverfügung vom 4. April 2006 wurde die bei Beschwerdeeingang provisorisch erteilte aufschiebende Wirkung einstweilen aufrechterhalten und gleichzeitig das Akteneinsichtsbegehren der Beschwerdeführerin teilweise gutgeheissen.

Mit Replik vom 27. April 2006 und Duplik vom 23. Mai 2006 hielten die Parteien an ihren bisherigen Anträgen vollumfänglich fest. Die Mitbeteiligte C AG liess sich zu keinem Zeitpunkt vernehmen.

Mit Präsidialverfügung vom 26. Mai 2006 wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung erteilt.

Die Parteivorbringen werden, soweit rechtserheblich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weiter gezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 22). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff. der revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB) sowie § 2 des Gesetzes über den Beitritt des Kantons Zürich zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. September 2003 zur Anwendung.

2.  

Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen den Vergabeentscheid legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen oder wenn die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11; § 21 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Vorliegend ist die Beschwerdeführerin eine von lediglich zwei Anbieterinnen. Falls ihre Rügen begründet sind, hat sie eine realistische Chance auf den Zuschlag und ist demnach zur Beschwerde legitimiert.

3.  

Obwohl hier aufgrund des Auftragswertes eine freihändige Vergabe möglich gewesen wäre (vgl. Anhang 2 IVöB), hat sich die Vergabebehörde für das höherstufige Einladungsverfahren entschieden. Dies ist ohne weiteres zulässig, hat indessen zur Folge, dass sie sich bei der gewählten Verfahrensart behaften lassen muss und die dafür geltenden Grundsätze, z.B. betreffend Nichtdiskriminierung und Gleichbehandlung, einzuhalten hat (RB 1999 Nr. 65 = BEZ 1999 Nr. 36).

Um einen zumindest minimalen Wettbewerb zu gewährleisten, sind nach Art. 12 Abs. 1 lit. b^bis IVöB im Rahmen des Einladungsverfahrens wenn möglich mindestens drei Angebote einzuholen. Ein Unterschreiten dieser Zahl kommt dann in Betracht, wenn die aus­geschriebene Leistung nur von sehr wenigen Anbietern erbracht werden kann. Soweit aus den Akten ersichtlich, wurden vorliegend bloss zwei Offerten eingeholt. Es ist nicht bekannt, ob neben den eingeladenen Anbieterinnen noch weitere mit dem ausgeschriebenen Auftrag hätten betraut werden können. Dieser Frage ist jedoch nicht weiter nachzugehen. Da die Beschwerdeführerin durch eine mögliche Verletzung von Art. 12 Abs. 1 lit. b^bis IVöB keinen Nachteil erlitten hat, bleibt dieser Umstand für den Ausgang des Verfahrens ohne Bedeutung.

4.  

Die Beschwerdeführerin rügt in verfahrensrechtlicher Hinsicht eine Verletzung der Begründungspflicht.

Die Begründungspflicht ergibt sich aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör, der in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) verankert ist (vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 36); sie wird überdies in § 10 Abs. 2 VRG ausdrücklich festgehalten. Nach den Spezialvorschriften von Art. 13 lit. h IVöB und § 38 Abs. 2 der Submissionsverordnung vom 23 uli 2003 (SubmV) ist die Vergabestelle indessen bei der Eröffnung des Zuschlags lediglich zu einer summarischen Begründung verpflichtet; nur auf Gesuch eines Anbietenden hin, hat sie diesem die wesentlichen Gründe für seine Nichtberücksichtigung bekannt zu geben (§ 38 Abs. 3 SubmV). Ob die Beschwerdegegnerin im Zusammenhang mit der Zuschlagseröffnung ihrer Begründungspflicht hinreichend nachkam, kann indessen offen bleiben, da eine allfällige Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör jedenfalls durch die Ausführungen in der Beschwerdeantwort sowie durch die der Beschwerdeführerin eingeräumte Gelegenheit, mittels Replik zur Beschwerdeantwort Stellung zu nehmen, geheilt wurde (RB 2000 Nr. 59 = BEZ 2000 Nr. 25 E. 4a). Eine allfällige Gehörsverletzung ist damit für den Ausgang des Verfahrens nicht mehr von Bedeutung. Die ansonsten von der Beschwerdeführerin gegen die Begründung erhobenen Einwände sind nicht formeller, sondern inhaltlicher Art. Sie sind im Folgenden zu beurteilen.

5.  

Die Beschwerdeführerin macht hauptsächlich geltend, das Angebot der Mitbeteiligten sei unvollständig und daher gestützt auf § 28 lit. h SubmV sowie Ziffer 8 der Allgemeine Submissionsbedingungen vom Verfahren auszuschliessen. Das Angebot der Mitbeteiligten stimme nicht mit der in der Ausschreibung geforderten Leistung überein. Bei der Beschaffung eines GIS handle es sich um ein Software-System, welches von den zur Offertstellung eingeladenen Firmen als Standardsoftware in Form diverser Software-Module bzw. einzelner Software-Applikationen zum Verkauf bzw. zur Lizenzierung angeboten werde. Die Mitbeteiligte habe nur einen Teil der im Pflichtenheft der Vergabe gestellten Anforderungen und Funktionalitäten offeriert und mit einem konkreten Preis versehen. In Bezug auf einen wesentlichen Teil der im Pflichtenheft umschriebenen Funktionalitäten an das GIS habe sie lediglich darauf hingewiesen, dass entsprechende Softwaremodule bzw. Applikationen ihrer Standardsoftware bereits an anderen Stellen innerhalb der Stadtverwaltung lizenziert worden seien. Die Mitbeteiligte gehe sodann davon aus, dass die Vergabestelle diese Softwaremodule bei einem nicht formell, wohl aber faktisch bestehenden Lizenzpool der Stadt Zürich beziehen könne und ihr insoweit daher keine Anschaffungskosten entstünden. Die Beschwerdeführerin habe nun aber bislang keine Kenntnis von der Existenz dieses angeblich über einen zentralen Server bei Geomatik + Vermessung Stadt Zürich (GeoZ) laufenden Lizenzpools gehabt. Auch in den Ausschreibungsunterlagen sei nicht auf das Bestehen eines solchen hingewiesen worden. Sollte ein solcher Lizenzpool existieren, müsse bezweifelt werden, dass ein Bezug von entsprechenden Lizenzen durch die Vergabestelle tatsächlich zulässig und überdies auch kostenneutral wäre. Die Zulässigkeit der Mitbenützung sei anhand des jeweiligen Lizenzvertrags zu klären und keineswegs selbstverständlich. Selbst wenn der Bezug beim Lizenzpool vertraglich zulässig wäre, sei anzunehmen, dass dafür eine interne Kostenbeteiligung erhoben werde. Diesfalls komme dem Lizenzpool die Bedeutung eines Subunternehmers der Mitbeteiligten zu. Ihre Offertangaben über diesen Subunternehmer bzw. dessen Leistungen und Kosten seien nicht ausreichend spezifiziert und bezeichnet und somit unvollständig. Von einer separaten Offerte bzw. einer direkten Vereinbarung zum Bezug der vorgenannten Softwaremodule der Mitbeteiligten zwischen diesem Lizenzpool der Stadt Zürich und der Vergabestelle habe die Beschwerdeführerin keine Kenntnis. Die teilweise Auftragsvergabe an eine nicht in das Vergabeverfahren involvierte Drittpartei wäre jedoch gemäss den anwendbaren submissionsrechtlichen Bestimmungen ohnehin rechtswidrig.

5.1 Gemäss § 28 Abs. 1 lit. h SubmV werden Anbietende von der Teilnahme am Verfahren ausgeschlossen, wenn sie wesentliche Formvorschriften verletzt haben, insbesondere auch durch Unvollständigkeit des Angebots. Diese Rechtsfolge ist allerdings nur adäquat, wenn es sich um einen wesentlichen Mangel handelt, denn ein überspitzter Formalismus ist zu vermeiden (RB 1999 Nr. 61 = BEZ 1999 Nr. 25 = ZBl 101/2000, S. 265).

Die Beschwerdeführerin sieht einen wesentlichen Mangel des Angebots der Mitbeteiligten im Wesentlichen darin, dass dieses kostenmässig nicht mit der geforderten Leistung übereinstimme. Namentlich habe die Mitbeteiligte lediglich die offensichtlich kostengünstigere Variante von Concurrent User (CU)-Lizenzen angeboten, bei denen eine gleichzeitige Nutzung des GIS-Tools an vier Arbeitsplätzen nicht möglich sei. Dafür, dass CU-Lizenzen für die Beschwerdegegnerin ausreichend sein sollten, fänden sich in den Ausschreibungsunterlagen aber keinerlei Hinweise.

5.2 Unerheblich ist zunächst, ob die Beschwerdeführerin von der Existenz eines zentralen Lizenzpools der Stadt Zürich Kenntnis hatte oder nicht. Wie sie selbst ausführt, greifen vorliegend beide Anbieterinnen je auf ihre eigene Produktepalette zurück. Die Beschwerdeführerin muss sich folglich entgegenhalten lassen, dass sie – wie auch die Mitbeteiligte –  selbst am besten weiss, welche Lizenzverträge sie mit der Beschwerdegegnerin bereits abgeschlossen hat. Darüber hinaus kann sie anhand der in Frage kommenden Verträge auch selbst beurteilen, ob eine zusätzliche Nutzung dieser Lizenzen durch die Vergabestelle möglich oder zumindest näher zu prüfen ist. Unerheblich ist schliesslich auch, ob diese zusätzliche Nutzung über einen zentralen oder aber über mehrere dezentrale Server erfolgt. Massgebend wäre diesbezüglich einzig die technische Machbarkeit des Zugriffs auf verschiedene Server, welche von der Beschwerdeführerin indessen gar nicht in Frage gestellt wurde.

5.3 Soweit die fraglichen Lizenzen bei der Beschwerdegegnerin bereits vorhanden sind und deren zusätzliche Nutzung durch die einzelnen Amtsstellen faktisch und rechtlich möglich ist, besteht grundsätzlich auch kein Beschaffungsbedarf. Entgegen dem beschwerdeführerischen Dafürhalten handelt es sich dabei nicht um eine den Submissionsvorschriften unterstehende Vergabe an einen Subunternehmer oder Drittanbieter, sondern um das Ausschöpfen eigener Mittel und Reserven. Ob und in welchem Umfang dafür verwaltungsintern eine Kostenbeteiligung bzw. -überwälzung festgesetzt wird, ist vorliegend nicht relevant (vgl. hinten E. 8).

5.4 Anders verhält es sich, wenn begründete Zweifel an der Nutzbarkeit der bei der Vergabebehörde vorhandenen Lizenzen bestehen. Diesfalls erscheint es für die Anbieterin geboten, auf diese Ungewissheit hinzuweisen und im entsprechenden Umfang zusätzliche Lizenzen zu offerieren. Ansonsten läuft sie Gefahr, dass sich ihr Angebot tatsächlich als lückenhaft erweist.

Nachdem die Mitbeteiligte als Lizenzgeberin die zusätzliche Nutzung ihrer bei GeoZ vorhandenen Lizenzen durch die Vergabestelle von sich aus und ohne Einschränkung vorgeschlagen hat, kann in rechtlicher Hinsicht von der Zulässigkeit dieser Mitnutzung ausgegangen werden. In faktischer Hinsicht besteht laut der Beschwerdegegnerin lediglich beim Modul ArcEditor eine gewisse Unsicherheit, ob die bei GeoZ vorhandenen Lizenzen in jedem Fall für die zusätzliche Nutzung durch die VBZ ausreichen. Dass darüber hinaus auch noch bei anderen Modulen nicht genügend Nutzungskapazitäten vorhanden seien, wird von der Beschwerdeführerin nicht substanziiert dargetan. Es besteht folglich auch kein begründeter Anlass, an den dem Angebot der Mitbeteiligten zugrunde liegenden Annahmen zur verfügbaren Nutzungskapazität der vorhandenen Module zu zweifeln. Wie die Beschwerdegegnerin sodann ausführt, hat die Mitbeteiligte die beim Modul ArcEditor bestehende Unsicherheit berücksichtigt und diesbezüglich ein kostenloses Upgrade (in Ziff. II. 7 der Beschwerdeantwort fälschlicherweise als Update betitelt) der zu beschaffenden ArcView-Lizenz auf eine ArcEditor-Lizenz offeriert. In der Offerte der Mitbeteiligten heisst es dazu: "Um eigene Daten von Zeit zu Zeit in den Geo-Server zu laden, kann die bestehende ArcEditor-Lizenz aus dem GeoZ-Lizenzpool verwendet werden. Falls dazu ArcEditor zu oft benötigt würde, erklärt sich die Mitbeteiligte bereit, eine ArcView Concurrent Lizenz der VBZ später kostenlos auf eine ArcEditor-Lizenz upzugraden." Dass allfällige Unterkapazitäten mit diesem Upgrade ausgeglichen werden können, wird von der Beschwerdeführerin nicht bestritten. Sie wendet aber ein, es werde hierbei ausser Acht gelassen, dass die Wartung dieses Moduls wiederum kostenpflichtig sei. Dieser Einwand erweist sich indessen als unbegründet, da die von der Mitbeteiligten offerierten Wartungskosten für die Module "ArcView CU" und "ArcEditor CU" identisch sind. Ein Upgrade von ArcView zu ArcEditor hätte somit keine Erhöhung der Wartungskosten zur Folge.

Ein wesentlicher Mangel durch Unvollständigkeit des Angebots der Mitbeteiligten ist demnach nicht ersichtlich, so dass jedenfalls kein Ausschlussgrund vorliegt.

6.  

Die Beschwerdeführerin rügt ferner, die Angebote seien nicht vergleichbar. Die Vergabebehörde habe zwei auf unterschiedlicher Grundlage basierende Kostenofferten ohne weitere Differenzierungen miteinander verglichen, ohne zu berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin die gesamten, die Mitbeteiligte hingegen aus den bereits angeführten Gründen nur die Kosten für einen Teil des Auftrages offeriert habe. Damit habe die Vergabebehörde gegen die Pflicht, die objektive Vergleichbarkeit der eingegangenen Offerten im Sinn von § 29 SubmV herzustellen, verstossen.

6.1 Nach § 33 Abs. 1 SubmV erfolgt der Zuschlag – sofern nicht ausnahmsweise das alleinige Kriterium des niedrigsten Preises (§ 33 Abs. 2 SubmV) zur Anwendung kommt – auf das wirtschaftlich günstigste Angebot. Bei der Bewertung der Angebote ist das Preis-Leistungs-Verhältnis zu beachten, wobei neben dem Preis insbesondere die folgenden Kriterien berücksichtigt werden können: Qualität, Zweckmässigkeit, Termine, technischer Wert, Ästhetik, Betriebskosten, Nachhaltigkeit, Kreativität, Kundendienst, Lehrlingsausbildung und Infrastruktur. Die für eine bestimmte Beschaffung massgeblichen Zuschlagskriterien werden von der Vergabebehörde im Hinblick auf die Besonderheiten des Auftrags festgelegt. Dabei steht ihr ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu, wie auch beim Urteil darüber, welches Angebot anhand der Zuschlagskriterien das wirtschaftlich günstigste sei (VGr, 7. Juli 1999, ZBl 101/2000, S. 271, 273 = BEZ 1999 Nr. 26 E. 6a, mit Hinweisen).

Dem Verwaltungsgericht steht keine Ermessenskontrolle zu (Art. 16 Abs. 2 IVöB; vgl. auch § 50 Abs. 3 VRG). Es prüft dagegen eine allfällige Überschreitung oder ein Missbrauch des Ermessens (Art. 16 Abs. 1 lit. a IVöB; vgl. § 50 Abs. 2 lit. c VRG).

Vorliegend wurden in Ziffer 16 der allgemeinen Submissionsbedingungen folgende Zuschlagskriterien genannt:

       Preis                                            Gewichtung 80 %

       Problemanalyse                            Gewichtung 10 %

       Umsetzungsvorschlag                   Gewichtung 10 %

Die Auswahl der Zuschlagskriterien und deren Gewichtung werden von der Beschwerdeführerin nicht in Frage gestellt. Unbestritten blieb auch die gleichermassen gute Bewertung der Angebote bei den Zuschlagskriterien "Problemanalyse" und "Umsetzungsvorschlag". Ihre Vorbringen richten sich ausschliesslich gegen die konkrete Beurteilung der Angebote beim Zuschlagskriterium "Preis".

6.2 Im Hauptpunkt dreht sich der Preisbewertungsstreit um die Auslegung der Vorgaben des Pflichtenhefts. Dort wird unter Ziffer 1 "Geplante GIS-Einsatzumgebung" statuiert, dass "4 Arbeitsplätze mit voller Funktionalität des GIS-Tools" gefordert seien.

6.2.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die geforderte "volle Funktionalität" habe nur so verstanden werden können, dass zumindest die wesentlichen Grundfunktionen an allen vier Arbeitsplätzen zur zeitgleichen Nutzbarkeit zur Verfügung stehen sollten. Dementsprechend habe sie die GIS-Basis-Software für alle vier Arbeitsplätze offeriert. Lediglich für diejenigen Komponenten, welche auch bei einer gleichzeitigen Inanspruchnahme aller vier Arbeitsstationen nicht mehrfach benötigt würden, habe sie eine reduzierte Anzahl Lizenzen zur alternativen Nutzung offeriert.

Demgegenüber hat die Mitbeteiligte alle Software-Module als CU-Lizenzen offeriert, d.h.,  jede Lizenz lässt sich von verschiedenen Arbeitsplätzen, allerdings zur gleichen Zeit jeweils nur von einem Arbeitsplatz aus, nutzen. Wie sie in ihrer Offerte festhält, gewährleistet die von ihr vorgeschlagene Lösung, "dass jeweils 1–2 VBZ-GIS-User gleichzeitig arbeiten können, was gemäss Aussage von Hr. D genügt. Gesichtet werden können die Daten jederzeit mit ArcReader von beliebig vielen Usern".

Die Beschwerdegegnerin führt aus, die Ausschreibungsunterlagen würden an keiner Stelle die Vorgabe enthalten, dass sämtliche Funktionen gleichzeitig an allen vier Arbeitsplätzen zur Verfügung stehen müssten. Die Funktionalität gemäss Pflichtenheft sei von den Anbietenden als Fachleute gerade auch im Hinblick auf die spezifischen Bedürfnisse der Abteilung Angebotsentwicklung zu interpretieren gewesen. So sei insbesondere zu berücksichtigen gewesen, welche Funktionen häufig genutzt werden und welche Funktionen zwar grundsätzlich zur Verfügung stehen, auf Grund des Aufgabenbereichs der Abteilung aber nur wenig genützt werden müssen. Die Vergabestelle habe daher bewusst nicht vorgegeben, mit welchen Mitteln die Funktionalität gemäss Pflichtenheft zu erreichen sei. Insbesondere sei nicht festgelegt worden, welche Anzahl und Art von Lizenzen zu erteilen seien. Anhand dieser offenen Vorgaben habe die Mitbeteiligte die Bedürfnisse der Abteilung Angebotsentwicklung weit besser analysiert als die Beschwerdeführerin und eine optimale Lösung eruiert. Sämtliche Funktionen gemäss Pflichtenheft seien mit diesem System an allen vier Arbeitsplätzen nutzbar. Durch eine den Nutzungsbedürfnissen angepasste Einschränkung der gleichzeitigen Nutzbarkeit gewisser Module würden jedoch die Lizenzkosten sinnvoll minimiert. Die offerierte Lösung erfülle die gemäss Pflichtenheft verlangte volle Funktionalität des GIS-Tools an vier Arbeitsplätzen vollumfänglich. Im Übrigen interpretiere auch die Beschwerdeführerin den Begriff der vollen Funktionsfähigkeit an vier Arbeitsplätzen nicht im Sinn einer gleichzeitigen Nutzbarkeit sämtlicher Funktionen an sämtlichen Arbeitsplätzen. Und auch sie analysiere die allgemeinen Anforderungen gemäss Pflichtheft und setze bei der Nutzbarkeit der Funktionen auf eine Prioritätenbildung im Hinblick auf die konkreten Bedürfnisse der Abteilung Angebotsentwicklung. Unerklärlich bleibe, weshalb die Beschwerdeführerin bei der Suche nach dieser optimalen Lösung auf halbem Weg stehen geblieben sei und eine weit über die Nutzungsbedürfnisse der Abteilung Angebotsentwicklung hinausgehende Lizenzierung offeriere.

6.2.2 Der Beschwerdegegnerin ist zwar beizupflichten, dass die Vorgaben nicht lauteten, es müssten sämtliche Funktionen gleichzeitig an allen vier Arbeitsplätzen zur Verfügung stehen. Auch die Beschwerdeführerin interpretiert den Begriff der vollen Funktionalität letztlich nicht in diesem Sinn. Vielmehr führt sie aus, dass die Forderung von "vier Arbeitsplätzen mit voller Funktionalität" in guten Treuen (nur) dahingehend verstanden werden könne, dass an allen Arbeitsplätzen ein gleichzeitiges Arbeiten mit GIS möglich sein soll und daher zumindest die wichtigsten Funktionen an allen vier Stationen gleichzeitig zur Verfügung stehen müssen. Diese Auslegung vermag ohne weiteres zu überzeugen. Sind vier Arbeitsplätze verlangt, liegt die Schlussfolgerung am nächsten, dass sie grundsätzlich auch gleichzeitig nutzbar sein müssen. Entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdegegnerin ist dies eine Konsequenz ihrer Umschreibung der Vorgaben im Pflichtenheft und nicht einer schlechten Analyse und Umsetzung der Problemstellung. Mit diesem Einwand setzt sie sich denn auch in Widerspruch zur exakt gleich guten Bewertung der Angebote bei den einschlägigen Zuschlagskriterien "Problemanalyse" und "Umsetzungsvorschlag". Widersprüchlich argumentiert die Beschwerdegegnerin auch mit ihrem in der Duplik erhobenen Einwand, es werde bestritten, dass es sich bei den von der Beschwerdeführerin ebenfalls als CU-Lizenzen offerierten Modulen lediglich um solche handle, die nie mehrfach benötigt würden. Nachdem die Lösung der Mitbeteiligten ausschliesslich CU-Lizenzen für 1–2 gleichzeitig arbeitende Nutzer vorsieht, geht die Beschwerdeführerin mit der gleichen Annahme für lediglich einen Teil der Module sicher nicht zu weit, sondern – wie die Beschwerdegegnerin grundsätzlich argumentiert – eben gerade nicht weit genug.

Im Weiteren bestand für die Beschwerdeführerin auch keine Veranlassung nachzufragen, ob die volle Funktionalität allenfalls auch durchwegs mit CU-Lizenzen erfüllt werden könne. Was die Mitbeteiligte offenbar dennoch zu einer entsprechenden Nachfrage veranlasste, kann offen bleiben. Wie sie in ihrer Offerte festhält (vgl. oben E. 6.2.1), erhielt sie zur Antwort, es genüge, wenn jeweils 1–2 VBZ-GIS-User gleichzeitig arbeiten könnten. Anscheinend wurden weder die Frage der Mitbeteiligten noch die seitens der Vergabestelle erteilte Auskunft der Beschwerdeführerin zur Kenntnis gebracht. Derartige wichtige Auskünfte an einzelne Anbietende müssen aber gleichzeitig auch allen anderen mitgeteilt werden (§ 17 Abs. 2 SubmV), ansonsten der Grundsatz der Gleichbehandlung der Anbieterinnen bzw. der entsprechenden Angebote verletzt ist (Art. 1 Abs. 3 lit. b und Art. 11 lit. a IVöB).

Das Vorgehen der Beschwerdegegnerin wäre aber auch dann zu beanstanden, wenn die Mitbeteiligte ihre Interpretation des Begriffs "volle Funktionalität" ohne eine entsprechende Auskunft getroffen hätte. Dass die Beschwerdeführerin nicht von den gleichen Vorgaben wie die Mitbeteiligte und die Vergabestelle ausging, hat nach dem Gesagten nicht sie, sondern die Vergabestelle zu vertreten. Da dieses Missverständnis zudem einen wesentlichen und in erheblichem Masse kostenrelevanten Aspekt betrifft, ist die Vergleichbarkeit der Offerten, wie sie vorliegen, nicht gegeben. Es ist durchaus denkbar, dass eine entsprechend bereinigte Kostenrechnung den Ausschlag zugunsten der Beschwerdeführerin gibt. Sie muss daher die Gelegenheit erhalten, ihre Offerte diesbezüglich auf die gleiche Grundlage wie die Mitbeteiligte zu stellen. Konkret heisst das: die volle Funktionalität ist gewährleistet, wenn "jeweils 1–2 VBZ-GIS-User gleichzeitig arbeiten können". Anzumerken ist, dass diese Formulierung interpretationsbedürftig ist und einer näheren Klärung durch die Vergabebehörde bedarf.

Die Beschwerde erweist sich demnach in Bezug auf die Rüge der mangelnden Vergleichbarkeit der Offerten als begründet und der Vergabeentscheid ist aufzuheben. Soweit die weiteren Beschwerdepunkte auch für den neuerlichen Entscheid der Vergabebehörde von Bedeutung sind, sind sie nachfolgend gleichwohl zu prüfen.

7.  

Mit Bezug auf die Preisbewertung der Angebote bringt die Beschwerdeführerin wiederum vor, dass sie ebenfalls ein entsprechend tieferes Angebot hätte einreichen können, wenn sie wie die Mitbeteiligte Kenntnis von der Existenz eines Lizenzpools gehabt hätte. Zwar habe auch sie in ihrem Angebot darauf hingewiesen, dass einige der für die Umsetzung des ausgeschriebenen Auftrags erforderlichen Softwaremodule von der Beschwerdegegnerin bzw. den VBZ bereits zu einem früheren Zeitpunkt lizenzweise erworben worden seien und dass diese bestehenden Lizenzen eventuell gemeinsam genutzt werden könnten. Die Offertsumme stelle jedoch richtigerweise den Preis für die Umsetzung der gesamten Funktionalitäten (einschliesslich der Lizenz- und Wartungskosten der bereits bei der Beschwerdegegnerin vorhandenen Softwaremodule) gemäss Pflichtenheft dar. Für einen korrekten Offertvergleich müssten diese Kostenanteile nun von ihrem Offertpreis abgezogen werden. Hätte sie zudem von der Möglichkeit gewusst, über diesen Lizenzpool auch von anderen städtischen Stellen erworbene Lizenzen zu nutzen, hätte sie auch das Software-Modul GeoMedia GRID gemäss Ziff. 5.3 ihres Angebots in ihrer Offerte kostenmässig nicht aufgeführt.

7.1 Dem ist wiederum entgegenzuhalten, dass die Beschwerdeführerin als Lizenzgeberin am besten weiss, welche für diese Vergabe relevanten Lizenzverträge sie mit der Stadt bestehen und ob diese eine zusätzliche Nutzung der Lizenzen durch die Vergabestelle rechtlich erlauben. In ihrem eigenen Interesse, eine möglichst kostengünstige Offerte einzureichen, hätte sie sodann auf die bestehenden Lizenzverträge hinweisen müssen. Wenn sie dies mit Bezug auf das GeoMedia GRID-Modul unterlassen hat, dann wohl aus der Überlegung, dass der Lizenzvertrag eine Nutzung durch die Vergabestelle nicht erlaubt. Wenn dem so ist, war die Nicht-Nennung auch nicht relevant. Wenn sie die Nutzung durch die Vergabestelle aber als rechtlich zulässig und faktisch als immerhin möglich erachtete, hätte sie dies mit einem entsprechenden Hinweis in ihrer Offerte vermerken können. Jedenfalls hat sie die Konsequenzen der Nicht-Nennung der bereits vorhandenen Lizenz des Moduls GeoMedia GRID selber zu vertreten. Diese Unterlassung kann sie auch im Rahmen der Rückweisung nicht mehr korrigieren. Grund der Rückweisung ist einzig die fehlende Vergleichbarkeit der Angebote aufgrund der unklaren Auftragsumschreibung. Änderungen am Angebot der Beschwerdeführerin sind nur in jenem Punkt möglich. Darüber hinaus ist es ihr nach dem Grundsatz der Unabänderlichkeit der Angebote (vgl. § 24 Abs. 3 SubmV) verwehrt, ihr Angebot durch eine weitergehende Berücksichtigung bestehender Lizenzverträge für weitere Module attraktiver zu gestalten.

7.2 Anders verhält es sich, soweit die Beschwerdeführerin in ihrer Offerte auf vorhandene Lizenzen hingewiesen hat. In Ziffer 2.2 ihrer Offerte findet sich dazu folgender Hinweis: "Bitte beachten Sie, dass die VBZ bereits über eine GeoMedia Professional und eine GeoMedia Server-Lizenz verfügt. Diese beiden Lizenzen könnten evt. gemeinsam, d.h. abteilungsübergreifend genutzt werden." Die Beschwerdegegnerin wendet hierzu ein, eine Bewertung dieses abstrakten Hinweises ohne Angabe der Auswirkung auf den Preis sei nicht möglich gewesen. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Beschwerdeführerin diese gemeinsame Nutzung nicht zumindest als Option in ihrer Preisofferte oder allenfalls als System-Variante vorgesehen habe. Dass die Offerte diesbezüglich mangelhaft sei, habe offenbar auch die Beschwerdeführerin gemerkt. Sie habe nämlich versucht, dieses Versäumnis in einer E-Mail nachträglich zu korrigieren. Die Beschwerdegegnerin habe darauf aber wegen des Verbots von Abgebotsrunden nicht eingehen können.

Diese Auffassung erscheint überspitzt formalistisch. Die Beschwerdeführerin hat zwar im Angebot nur die Möglichkeit einer Kostenreduktion ausdrücklich erwähnt, ohne diese bei der Eingabesumme separat zu beziffern. Es ist jedoch zu beachten, dass es sich bei dieser Reduktion lediglich um eine bedingte Option handelt. Ihre Realisierung ist davon abhängig, dass für die Nutzung der fraglichen Module überhaupt noch genügend freie Kapazitäten vorhanden sind. Ob diese Bedingung erfüllt ist, konnte und kann die Beschwerdeführerin unbestrittenermassen nicht wissen. Hinzu kommt, dass sich die entsprechenden Kosten und damit der Betrag einer allfälligen Reduktion aus der Preisliste in Beilage 1 zur Offerte der Beschwerdeführerin ohne weiteres und zweifelsfrei entnehmen lassen. Sofern in diesem Zusammenhang überhaupt von einem Mangel der Offerte gesprochen werden kann, ist er höchstens von untergeordneter Bedeutung und ohne weiteres behebbar. Wie in besagter Beilage 1 aufgeführt, beträgt der Stückpreis für die Software "GeoMedia Professional NL 6.0" Fr. 16'750.- (exkl. Wartung) und derjenige für die Software "GeoMedia nodelocked 6.0" Fr. 3'920.- (exkl. Wartung). Zieht man diese Beträge von der Gesamtsumme der offerierten Software ab, ergibt das unter Berücksichtigung des gewährten Rabatts einen reduzierten Gesamtpreis "Software, exkl. MwSt., exkl. Installation" von Fr. 20'796.50, wie von der Beschwerdeführerin in ihrer E-Mail vom 16. Januar 2006 angegeben. Das ergäbe inklusive der MwSt. (von Fr. 1'580.55) einen Gesamtpreis von Fr. 22'377.05 und entsprechend der Preisbildung gemäss Offertvergleich im Offertöffnungsprotokoll einen Totalbetrag von Fr. 27'317.05 (inkl. Schulungskosten von Fr. 4'940, exkl. jährliche Folgekosten von Fr. 10'241). Es trifft somit nur bedingt zu, dass diese "Option in der Preisofferte" nicht zum Ausdruck kommt. Anzumerken ist, dass die Mitbeteiligte die von ihr vorgeschlagenen Software-Optionen ebenfalls "nur" mit den Stückpreisen auf dem ihrer Offerte beigelegten Preisblatt auflistet, ohne für jede Option jeweils auch die geänderte Gesamteingabesumme auszuweisen. Die Berücksichtigung der beschwerdeführerischen Option – sofern sie sich überhaupt realisieren lässt – ist demnach auch aus Gründen der Gleichbehandlung der Anbieterinnen geboten.

8.  

Im Streit liegt ferner, ob und in welchem Umfang bei der Preisbewertung der Angebote auch allfällige verwaltungsinterne Kosten für die zusätzliche Nutzung bestehender Lizenzen zu berücksichtigen sind. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die interne Nutzung von Lizenzen aus dem Pool sei nur in den allerseltensten Fällen kostenneutral. Nach Auskunft der GeoZ müssten die betreffenden Abteilungen in der Regel kostenpflichtige Dienstleistungsverträge mit GeoZ abschliessen. Dem hält die Beschwerdegegnerin entgegen, die stadtinterne Kostenbeteiligung für die Nutzung bestehender Lizenzen sei vorliegend nicht von Belang. Selbst wenn man die gegenteilige Auffassung vertreten wolle, würden die Kosten vorliegend keinesfalls ein relevantes Ausmass annehmen; einerseits, weil zum Teil nur eine sporadische Nutzung vorgesehen sei und andererseits, weil im Gegenzug auch neu erworbene Lizenzen in den Pool eingebracht würden. Zur Stützung dieser Ausführungen legte die Beschwerdegegnerin mehrere Varianten von Offertvergleichen vor.

Auf den ersten Blick erscheint es nahe liegend, die intern anfallenden Kostenbeteiligungen im Vergabeverfahren zu berücksichtigen, weil sie die Wirtschaftlichkeit des Angebots aus der Sicht der ausschreibenden Verwaltungsabteilung indirekt beeinflussen können. Massgeblich ist indessen nicht die Sicht der Verwaltungsabteilung, sondern der Stadt Zürich als Beschwerdegegnerin. Aus ihrer übergeordneten Sicht ist die "Amortisation" bestehender Lizenzverträge in jedem Fall günstiger als der Abschluss weiterer, aus Kapazitätsgründen nicht zwingend erforderlicher Lizenzverträge. Im Übrigen liesse sich die Höhe solcher Beteiligungen, soweit sie nutzungsabhängig und nicht pauschal festgesetzt werden, kaum verbindlich voraussagen. Wie die Beschwerdegegnerin zutreffend bemerkt, wäre in diesem Zusammenhang nicht nur die "Ausgabenseite", sondern konsequenterweise auch eine allfällige "Einnahmenseite" zu berücksichtigen, d.h., es wäre auch abzuklären, ob und inwieweit die Vergabestelle für die ihrerseits dem Pool zur Verfügung gestellten neuen Lizenzen kostenmässig entlastet wird. Dass all die Abklärungen über die Höhe der internen Kostenbeteiligungen zu einem verwertbaren Ergebnis führen würden, hat die Beschwerdeführerin weder behauptet noch substanziiert dargetan und erscheint auch äusserst fraglich. Es ist daher sachgerecht und jedenfalls vertretbar, die verwaltungsintern verrechneten Mitbenutzungsgebühren beim vorliegenden Preisvergleich ausser Acht zu lassen.

9.  

Erstmals in der Replik macht die Beschwerdeführerin geltend, die zusätzliche Nutzung bestehender Lizenzen durch die Vergabestelle sei nicht nur verwaltungsintern, sonder auch nicht kostenneutral. Darüber hinaus entstünden regelmässig auch zusätzliche Lizenzkosten, die GeoZ aufgrund einer Mehr- oder Andersnutzung an den privaten Lizenzgeber abführen müsste. Hierbei handelt es sich um einen allgemeinen lizenzrechtlichen Einwand, welcher der Beschwerdeführerin bereits im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung bekannt war und der auch nicht erst durch die Ausführungen in der Beschwerdeantwort veranlasst wurde. Es ist denn auch nicht ersichtlich, was einer früheren Erhebung dieser Rüge entgegengestanden hätte. Die erstmalige Geltendmachung im Rahmen der Replik erweist sich daher als verspätet (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 8, § 58 N. 12).

10.  

Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, sie sei erst zur Präsentation bzw. Besprechung ihres Angebots eingeladen worden, nachdem sie anhand der im Offertöffnungsprotokoll dargelegten Vergleichszahlen festgestellt habe, dass mit den Preisen bzw. der diesen zugrunde liegende Vergleichsbasis etwas nicht stimmen könne und deswegen bei der Beschwerdegegnerin interveniert habe. Es ist indessen nicht ersichtlich, was sie aus diesem Umstand ableiten will, so dass darauf nicht weiter einzugehen ist.

11.  

Zusammenfassend ergibt sich, dass der Antrag auf Ausschluss der Mitbeteiligten vom Verfahren unbegründet ist, der Vergabeentscheid in teilweiser Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und die Sache zur Herstellung der Vergleichbarkeit der Offerten sowie zum anschliessenden Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die Vergabestelle zurückzuweisen ist.

12.  

Ausgangsgemäss wird sowohl die Beschwerdeführerin wie die Beschwerdegegnerin kostenpflichtig (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Angemessen erscheint, die Kosten zu einem Drittel der Beschwerdeführerin und zu zwei Dritteln der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Im Übrigen rechtfertigt sich angesichts des Verfahrensausgangs keine Zusprechung von Parteientschädigungen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Vergabeentscheid vom 15. Februar 2006 aufgehoben und die Sache zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die Verkehrsbetriebe Zürich zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'140.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden zu einem Drittel der Beschwerdeführerin und zu zwei Dritteln der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Parteientschädigungen werden keine zugesprochen.

5.    Mitteilung an …