I.  

Die Stadt Zürich benötigt jährlich ca. 4'000 Särge für Bestattungen. Zu deren Beschaffung führte sie wiederholt Vergabeverfahren durch, wobei die A AG bei den Vergaben von 2000 und 2003 erhebliche Teile des Auftrags erhielt (VGr, 6. April 2001, VB.2000.00121 [unpubliziert] und 1. September 2003, VB.2003.00181, www.vgrzh.ch). Mit Schreiben vom 16. März 2005 (richtig 2006) teilte das Sozialdepartement der Stadt Zürich der A AG mit, dass der Stadtrat entschieden habe, auf eine erneute Ausschreibung des Auftrags zu verzichten und die Särge stattdessen im Rahmen eines Arbeitsintegrationsangebots der Sozialen Einrichtungen und Betriebe der Stadt herstellen zu lassen. Mit dieser Massnahme könnten 22 Teillohn-Arbeitsplätze geschaffen werden.

II.  

Am 28. März 2006 erhob die A AG beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Entscheid des Stadtrats, die Särge im Rahmen des Arbeitsintegrationsangebots herstellen zu lassen. Sie beantragte, der Entscheid sei aufzuheben und die Stadt sei zu verpflichten, ein Submissionsverfahren durchzuführen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. Überdies stellte sie verschiedene prozessuale Anträge.

Eine Vernehmlassung der Stadt wurde nicht eingeholt.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Vorweg stellt sich, wie die Beschwerdeführerin zutreffend erkannt hat, die Frage, ob die direkte Beschwerde an das Verwaltungsgericht gemäss Art. 15 der revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB) in Verbindung mit § 2 des Gesetzes vom 15. September 2003 über den Beitritt zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung (IVöB-BeitrittsG) zur Verfügung steht, um das beanstandete Handeln der Stadt Zürich anzufechten.

1.1 Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber können nach den genannten Vorschriften grundsätzlich unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 22). Die Rechtsprechung anerkennt auch, dass die in Art. 15 Abs. 1^bis IVöB enthaltene Aufzählung der mit Beschwerde anfechtbaren Verfügungen nicht abschliessend ist (VGr, 11. Februar 2004, BEZ 2004 Nr. 37 E. 2.1), und sie lässt zu, dass Vergabehandlungen einer Behörde, die formell nicht als Entscheid ge­kennzeichnet sind, wie insbesondere die freihändige Vergabe eines Auftrags durch unmittelbaren Vertragsschluss, mit Beschwerde angefochten werden (RB 2000 Nr. 62 = BEZ 2000 Nr. 26 E. 2). Diese Rechtsprechung betraf jedoch stets die Vergabe eines öffentlichen Auftrags, das heisst eine öffentliche Beschaffung im Sinn von Art. 5 und Art. 9 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt bzw. Art. 1 IVöB.

Auf Beschwerden, die keine öffentliche Beschaffung im Sinn dieser Bestimmungen zum Gegenstand hatten, ist das Gericht dagegen regelmässig nicht eingetreten, so auf Beschwerden betreffend das Recht zum Plakataushang auf öffentlichem Grund (RB 2000 Nr. 65 = BEZ 2000 Nr. 44 E. 1 = ZBl 102/2001 S. 96), das Erbringen von Spitex-Leis­tungen gegenüber Versicherten nach dem Bundesgesetz über die Krankenversicherung (RB 2000 Nr. 64 = BEZ 2000 Nr. 57 E. 2 = ZBl 102/2001, S. 97) oder Abschleppdienste, die von verunfallten Autofahrern direkt in Anspruch genommen und bezahlt werden (VGr, 19. Oktober 2005, VB.2005.00155, E. 3.2 und 7.4, www.vgrzh.ch). Auch im Zusammenhang mit an sich zulässigen Beschwerden hat das Gericht Fragen betreffend die Notwendigkeit und den Umfang einer Vergabe (RB 2001 Nr. 47 E. 2c) oder betreffend die Finanzkompetenz zur fraglichen Beschaffung (VGr, 2. November 2000, VB.2000.00136, E. 3b, www.vgrzh.ch = ZBl 102/2001, S. 101) als nicht im Rahmen der Submissionsbeschwerde überprüfbar bezeichnet. Diese Rechtsprechung steht in Übereinstimmung mit derjenigen des Bundesgerichts (BGr, 2. März 2000, 2P.282/1999, www.bger.ch = BauR 2001, S. 65, Nr. S9) und der Eidgenössischen Rekurskommission für das öffentliche Beschaffungswesen (VPB 66/2002 Nr. 38 E. 5a, mit Hinweis auf AGVE 1998, S. 404).

1.2 Die Herstellung der Särge im Rahmen eines Arbeitsintegrationsangebots der Sozialen Einrichtungen und Betriebe entspricht nicht der Vergabe eines Auftrags, sondern der Produktion durch eigene Arbeitskräfte der Beschwerdegegnerin. Die Beschwerdeführerin ficht somit nicht eine Beschaffungshandlung der Beschwerdegegnerin an, sondern im Gegenteil den Verzicht auf eine Beschaffung.

Die Beschwerdegegnerin hat gemäss § 13 der kantonalen Verordnung über die Bestattungen vom 7. März 1963 (BestattV) dafür zu sorgen, dass Särge in verschiedenen Grössen vorrätig sind. Die Abgabe der Särge ist für Einwohner der Stadt grundsätzlich unentgeltlich (§ 55 sowie e contrario §§ 56 f. BestattV). Entsprechendes gilt nach Art. 9 Abs. 2 und Art. 61 Abs. 1 der städtischen Verordnung über das Bestattungswesen und die Friedhöfe gemäss Stadtratsbeschlüssen vom 25. Juni 1971/3. April 2002. Die vorgesehene Herstellung der Särge erfolgt somit in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe für den eigenen Bedarf der Stadt. Eine weiter gehende Produktion zum Verkauf an Private ist – soweit bekannt – nicht vorgesehen; der Verkauf würde im Übrigen ebenfalls keine Beschaffung darstellen (RB 2000 Nr. 65 = BEZ 2000 Nr. 44 E. 1 = ZBl 102/2001, S. 96).

Der Entscheid eines Gemeinwesens, Arbeiten für seinen Bedarf durch eigene Mitarbeiter ausführen zu lassen, statt eine aussen stehende Unternehmung zu beauftragen, stellt grundsätzlich keinen Vergabeentscheid dar und ist in der Regel auch ohne weiteres zulässig. Nur wenn die Behörde ein Vergabeverfahren eingeleitet hat und sich erst nachträglich entschliesst, die Arbeiten intern zu bewältigen, ist dieser Entscheid vergaberechtlich relevant, da er einem Abbruch des Verfahrens gleichkommt, der nur unter bestimmten Voraussetzungen gestattet ist (§ 37 der Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003).

1.3 Nach Art. 9 Abs. 3 der städtischen Verordnung über das Bestattungswesen und die Friedhöfe richtet sich die Vergabe von Aufträgen zur Herstellung von Särgen nach den Vorschriften des Submissionsrechts. Die Beschwerdeführerin leitet daraus ab, dass die Stadt zur Vergabe entsprechender Aufträge verpflichtet sei.

Die genannte Bestimmung sagt jedoch nach ihrem Wortlaut nicht, dass eine Vergabe zu erfolgen habe, sondern nur, nach welchen Vorschriften eine solche (falls sie stattfindet) durchzuführen ist. Hätte der Stadtrat als Verordnungsgeber eine eigentliche Verpflichtung zur externen Beschaffung statuieren wollen, so hätte er dies angesichts der Ungewöhnlichkeit einer solchen Regel zweifellos ausdrücklich festgehalten.

Ob eine Rechtsnorm betreffend die externe Beschaffung bestimmter Leistungen als vergaberechtliche Regel zu betrachten wäre, deren Missachtung mit der Submissionsbeschwerde beanstandet werden könnte, ist nicht klar. Die Frage braucht jedoch nach dem Gesagten nicht entschieden zu werden.

1.4 Betrifft die angefochtene Mitteilung der Beschwerdegegnerin somit keine Beschaffung, kann gegen sie keine Beschwerde gemäss Art. 15 IVöB in Verbindung mit § 2 IVöB-BeitrittsG erhoben werden. Falls die Beschwerdeführerin das Verhalten der Stadt aus andern, ausserhalb des Vergaberechts liegenden Gründen (z.B. unter Berufung auf die Wirtschaftsfreiheit oder wettbewerbsrechtliche Grundsätze) beanstanden will, steht dafür jedenfalls nicht dieses Rechtsmittel zur Verfügung.

2.  

Auf die Beschwerde ist somit nicht einzutreten. Eine Vernehmlassung der Stadt Zürich ist unter diesen Umständen nicht erforderlich (§ 56 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]), und die Anträge der Beschwerdeführerin zum Verfahren sind nicht mehr zu beurteilen.

Eine Überweisung der Sache an den Bezirksrat Zürich zur Prüfung seiner Zuständigkeit nach § 5 Abs. 2 VRG wäre nicht zweckdienlich. Die Frist für eine allfällige Beschwerde an diese Instanz ist noch nicht abgelaufen, und das Rechtsmittel bedürfte wohl auch einer anderen Begründung.

Ausgangsgemäss wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig. Eine Parteientschädigung ist ihr nicht zuzusprechen.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.    Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'560.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Mitteilung an …