I.  

C war vom 19. Dezember 2002 bis zum 28. November 2003 im Flughafengefängnis inhaftiert. Ab April 2003 erhielt er als "Krankenkassenfall" finanzielle Unterstützung von der Stadt Zürich. Für die Zeit nach seiner Entlassung wurde für C ein Aufenthalt beim A organisiert. Kostengutsprachegesuche von ihm und vom A beurteilte die Einzelfallkommission der Sozialbehörde der Stadt Zürich mit Entscheid vom 9. Dezember 2003 wie folgt: Eine Kostengutsprache für den Eintrittsmonat Dezember 2003 in der Höhe von Fr. 2'683.- lehnte sie ab (umfassend Fr. 1'300.- für den Aufenthalt, Fr. 1'133.- für den Lebensunterhalt, Fr. 250.- für das Bettzeug), weil C bei der Haftentlassung ein Verdienstanteil (Pekulium) von Fr. 4'110.- ausbezahlt worden war und er eine Arbeitsstelle in Aussicht hatte (Dips. Ziff. 1). Im Übrigen wurde die bereits am 1. Dezember 2003 von der Zentralen Abklärungs- und Vermittlungsstelle der Sozialen Dienste der Stadt Zürich geleistete subsidiäre Kostengutsprache für die (weiteren) Aufenthaltskosten in der Höhe von Fr. 1'300.- pro Monat bis auf Widerruf aufrecht erhalten; die Kostenübernahme habe nach erbrachtem Nachweis der Zahlungsfähigkeit zu erfolgen.

Gegen den Beschluss der Einzelfallkommission reichten C und der Verein A eine gemeinsame Einsprache bei der Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungskommission der Sozialbehörde der Stadt Zürich ein. Sie machten geltend, das ausbezahlte Pekulium sei nach der Haftentlassung bis zur Höhe des Vermögensfreibetrags (Fr. 4'000.- für Einzelperson) als Schonvermögen zu belassen (Ziff. E.2.1 der Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, hrsg. von der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, SKOS-Richtlinien). Die Einspracheinstanz wies die Einsprache am 24. Mai 2005 ab.

C verstarb am 17. August 2004. Die Erben haben die Erbschaft ausgeschlagen.

II.  

Der Verein A erhob am 30. Juni 2005 gegen den Einspracheentscheid Rekurs beim Bezirksrat Zürich. Dieser wies den Rekurs am 23. März 2006 ab.

III.  

Am 27. April 2006 reichte der Verein A Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein. Er beantragte, es sei der Entscheid des Bezirksrats aufzuheben und es seien rückwirkend Sozialhilfeleistungen auszurichten, insoweit der Verein A noch ungedeckte Kosten ausweise (Fr. 1'300.-), unter Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Zürich. Der Bezirksrat verwies mit Eingabe vom 10. Mai 2006 auf die Begründung des angefochtenen Entscheids und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung. Die Sozialbehörde beantragte am 16. Mai 2006 Abweisung der Beschwerde.

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde, die eine sozialhilferechtliche Kostengutsprache betrifft, funktionell und sachlich zuständig (§ 19c Abs. 2 in Verbindung mit § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG).

1.2 Der Beschwerdeführer stellt den Antrag, es seien rückwirkend ab Dezember 2003 Sozialhilfeleistungen auszurichten, insoweit er noch ungedeckte Aufenthalts- und Betreuungskosten ausweise, d.h. im Umfang von Fr. 1'300.-. Im Streit liegen damit die ungedeckten Kosten von Fr. 1'300.-, welche im Monat Dezember 2003 aufgelaufen sind. Die weiteren dem Beschwerdeführer während der folgenden Monate entstandenen Kosten wurden durch Sozialhilfeleistungen gedeckt oder abgeschrieben.

Der Beschwerdeführer beantragt, der Beschluss des Bezirksrats sei "vollumfänglich aufzuheben". Allerdings erneuert er den im Rekursverfahren gestellten Antrag nicht mehr, es sei festzustellen, dass bei Unterstützungsgesuchen von strafentlassenen Personen ebenfalls der Vermögensfreibetrag gemäss SKOS-Richtlinien zu gewähren sei. Auf diesen Antrag ist der Bezirksrat mangels eines Feststellungsinteresses nicht eingetreten.

Der Streitwert beschränkt sich somit auf Fr. 1'300.-, weshalb die Beurteilung der Beschwerde in die einzelrichterliche Kompetenz fällt (§ 38 Abs. 2 VRG).

1.3 Der Beschwerdeführer hatte ein Gesuch um Kostengutsprache eingereicht, dem nur teilweise entsprochen wurde. Als Adressat dieser Verfügung war der Beschwerdeführer legitimiert, diese von der Einspracheinstanz und vom Bezirksrat überprüfen zu lassen sowie den abweisenden Beschluss der Vorinstanz beim Verwaltungsgericht anzufechten (§ 21 lit. a VRG; vgl. auch die zutreffende Begründung zur Rekurslegitimation in E. 2.1 des angefochtenen Beschlusses).

2.  

2.1 Der Bezirksrat erwog, es müsse geklärt werden, ob das Pekulium als Vermögen im Sinn des Sozialhilferechts oder aber als (zweckgebundenes) Einkommen zu betrachten sei. Nur bei der Qualifikation als Vermögen stelle sich überhaupt die Frage des Vermögensfreibetrags (E. 3.2). Das Pekulium diene neben der Deckung von Auslagen während des Strafvollzugs vorab dazu, dem Strafentlassenen den Wiedereintritt ins bürgerliche Leben zu erleichtern (E. 3.3a). Entsprechend der Hausordnung für die Gefängnisse des Kantons Zürich werde während des Strafvollzugs ein Verbrauchskonto und ein Sperrkonto geführt; der Saldo des Letzteren werde bei der Entlassung aus dem Strafvollzug ausbezahlt (E. 3.3b). Die Anstaltsleitung habe das Total von Fr. 4'110.- direkt an C ausbezahlt. Dadurch sei dieser Betrag aber nicht zu Vermögen geworden (E. 3.3d). Die Zweckbestimmung, nämlich den Lebensunterhalt während der ersten Wochen nach der Entlassung zu sichern, lege den Schluss nahe, dass das Pekulium wie Einkommen zu behandeln sei. Die Situation könne verglichen werden mit der Auszahlung des letzten Gehalts eines "gewöhnlichen" Antragstellers. Dieses hätte als Einkommen zu gelten und wäre für den Lebensunterhalt der folgenden Wochen zu verwenden (E. 3.4a, 3.4c). Der Umstand, dass ein Strafentlassener weiter gehende Bedürfnisse (Startanschaffungen nach der Entlassung) habe, falle bei kurzen Haftstrassen weniger ins Gewicht (E. 3.4b). Für die Beurteilung spiele es keine Rolle, ob die Anspruchsprüfung im Dezember 2003 als Ablösung einer bereits unterstützten Person ("Krankenkassenfall") oder als neuer Fall betrachtet werde (E. 3.4d). C hätte den Bedarf für den Dezember 2003 aus dem Pekulium selber decken können. Die Ablehnung der Kostengutsprache von Fr. 1'300.- sei nicht zu beanstanden (E. 3.5).

2.2 Der Beschwerdeführer streicht hervor, dass die dem Pekulium zukommende Zweckbestimmung (Sicherung des wirtschaftlichen Fortkommens nach der Entlassung; vgl. Art. 378 des Strafgesetzbuchs, StGB) für das Sozialhilferecht nicht bindend sei. Der Vermögensfreibetrag von Fr. 4'000.- sei zu belassen. Auszunehmen sei höchstens – analog zur Praxis bezüglich des Erwerbseinkommens für den letzten Monat vor der Gesuchsstellung – der Anteil des Pekuliums, das für die während des letzten Monats des Strafvollzugs geleistete Arbeit ausgerichtet worden sei (Ziff. 2.3). Werde kein Vermögensfreibetrag für Personen, die aus dem Strafvollzug entlassen werden, gewährt, so bestehe eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung zu anderen Personen (Ziff. 2.3.1). Zu berücksichtigen sei, dass einem entlassenen Strafgefangenen zusätzliche Kosten entstehen (z.B. Anschaffung des Hausrats) (Ziff. 2.3.3). Die vollständige Anrechnung des angesparten Pekuliums verletze die entsprechende Ziffer der SKOS-Richtlinien zum Freibetrag und den Gleichbehandlungsgrundsatz (Ziff. 2.4).

2.3 Die Beschwerdegegnerin erwidert, die Zweckbestimmung des Pekuliums nach dem Strafgesetzbuch sei bindend. Die Unterscheidung zwischen Personen, die aus dem Strafvollzug entlassen würden, und "anderen" Personen verletzten nicht das Gebot der Rechtsgleichheit. Der besondere Schutz des Pekuliums (z.B. Pfändungsverbot) sei nur gerechtfertigt, wenn auch der Zweckbestimmung der sachgemässen Verwendung des Pekuliums nach der Strafentlassung Nachdruck verliehen werde.

2.4 Entscheidend für den Ausgang des Beschwerdeverfahrens ist die Frage, ob das Pekulium als Vermögen zu qualifizieren und demzufolge der Vermögensfreibetrag von Fr. 4'000.- zu gewähren ist. Trifft dies zu, so ist nur der den Freibetrag übersteigende Anteil von Fr. 110.- an die ungedeckten Kosten von Fr. 1'300.- anzurechnen. Für den Rest von Fr. 1'190.- ist eine Kostengutsprache zu erteilen.

Ist dagegen das Pekulium nicht als Vermögen aufzufassen, so sind aus dem Verdienstanteil die gesamten ungedeckten Kosten von Fr. 1'300.- für den Aufenthalt Cs im Dezember 2003 zu decken. Vom Pekulium bleiben somit noch (theoretisch) Fr. 2'810.- übrig (Fr. 4110.- minus Fr. 1'300.-).

3.  

3.1 Personen im Strafvollzug sollen ein Pekulium erhalten, dessen Höhe von den Kantonen bestimmt wird (Art. 376 StGB) und das während der Dauer der Freiheitsentziehung gutgeschrieben wird (Art. 377 Abs. 1 StGB). Das Anstaltsreglement bestimmt, ob und wie weit während der Dauer der Freiheitsentziehung Ausgaben zugunsten des Insassen oder dessen Familie gemacht werden dürfen (Abs. 2). Bei der Entlassung verfügt die Anstaltsleitung nach freiem Ermessen, ob der Betrag ganz oder teilweise dem Entlassenen, den Organen der Schutzaufsicht, der Vormundschaftsbehörde oder Armenbehörde zu sachgemässer Verwendung für den Entlassenen auszubezahlen ist (Art. 378 Abs. 1 StGB). – Die Revision des Allgemeinen Teils des Strafgesetzbuchs schreibt eine ähnliche Regelung fort (Änderung vom 13. Dezember 2002, BBl 2002, S. 8240; Inkrafttreten: 1. Januar 2007): Der Gefangene kann während des Vollzugs nur über einen Teil seines Arbeitsentgelts verfügen, während aus dem anderen Teil für die Zeit nach der Entlassung eine Rücklage gebildet wird (Art. 83 Abs. 2 nStGB).

3.2 Die Hausordnung für die Gefängnisse des Kanton Zürich vom 24. Oktober 2001 (nachfolgend HausO; www.justizvollzug.ch -> Gefängnisse Kanton Zürich -> Hausordnung Gefängnisse) regelt die Einzelheiten: Es wird ein Sperr- und Verbrauchs- (oder Frei‑)Konto geführt (§ 23 Abs. 2). Höchstens die Hälfte der Arbeitsentschädigung wird auf ein Sperrkonto einbezahlt. Dieses Guthaben wird am Entlassungstag nach Vereinbarung mit den zuständigen Betreuungsorganen der zu entlassenden Person, der Schutzaufsicht oder der Vormündin oder dem Vormund ausbezahlt (§ 27 Abs. 1). Das Guthaben auf dem Verbrauchskonto steht für Einkäufe während des Vollzugs sowie für Umtriebsentschädigungen im Rahmen der medizinischen Versorgung zur Verfügung (§ 28 Abs. 2; Änderung per 1. Januar 2006).

3.3 Das Pekulium von C setzte sich wie folgt zusammen: Die Einnahmen stammten praktisch ausschliesslich aus dem Arbeitserwerb (Fr. 6'440.90). Sie wurden je hälftig (Fr. 3'220.45) dem Freikonto und dem Sperrkonto gutgeschrieben. Dem Freikonto wurden die laufenden Ausgaben belastet, so dass im Zeitpunkt der Entlassung ein Saldo von Fr. 910.- übrig blieb. Der Saldo des Sperrkontos belief sich am Schluss des Strafvollzugs auf Fr. 3'200.- (total Fr. 4'110.-). Aus der über neun Monate geführten Buchhaltung (Ende Februar bis Ende November 2003) ergab sich ein durchschnittliches aus dem Arbeitserwerb erzieltes Einkommen von rund Fr. 716.- pro Monat (Fr. 6'440.90 : 9).

4.  

4.1 Das kantonale Sozialhilferecht definiert nicht, was genau als Vermögen zu verstehen ist (vgl. § 16 Abs. 2 SHV). Nach den SKOS-Richtlinien zählen alle Geldmittel, auf die eine hilfesuchende Person einen Eigentumsanspruch hat, zum anrechenbaren Vermögen (Ziff. E. 2.1).

Der aus dem Verdienstanteil alimentierte Schlusssaldo ergibt sich einerseits durch kontinuierliche Zuweisungen an das Sperrkonto, worauf der Gefangene keinen Einfluss hat, und anderseits durch den Anteil auf dem Freikonto, der nicht für die laufenden Ausgaben im Strafvollzug verwendet wird. Die Situation verhält sich somit nicht anders als beispielsweise bei einem Arbeitnehmer, der denjenigen Teil des Lohns zu Sparzwecken beiseite legt, den er nicht für den Lebensunterhalt benötigt. Dies legt den Schluss nahe, das – teilweise auch über lange Zeit – mit dem Pekulium angehäufte Kapital als Vermögen im sozialhilferechtlichen Sinn zu betrachten.

Es gibt keinen sachlichen Grund, die Situation bei Arbeitnehmern und bei entlassenen Gefangenen diesbezüglich unterschiedlich zu beurteilen, wenn diese einen Anspruch auf Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen geltend machen. Das beim Arbeitnehmer in früherer Zeit akkumulierte Vermögen wird zu Beginn der Unterstützung im Umfang des Vermögensfreibetrags unbestrittenermassen nicht angetastet. Diesen Schutz einer bescheidenen finanziellen Basis zur Stärkung der Eigenverantwortung und zur Förderung des Willens zur Selbsthilfe (Ziff. E.2 der SKOS-Richtlinien) verdient eine aus dem Strafvollzug entlassene Person in gleicher Weise. Im Gegenteil muss bei einem entlassenen Gefangenen, der über längere Zeit weitgehend ohne finanzielle Eigenverantwortung zu leben hatte, der Förderung der Fähigkeit, mit den Geldmitteln einen vernünftigen Umgang zu pflegen, ein besonders wichtiges Anliegen sein. Dazu bildet die Überlassung eines Vermögensfreibetrags die Voraussetzung. Das Ziel der Stärkung der finanziellen Eigenverantwortung liegt im Interesse sowohl des Strafvollzugs (Vermeidung eines Rückfalls) als auch der Sozialhilfe (Förderung der Selbsthilfe; § 3 Abs. 2 SHG – In Zukunft soll der Förderung der wirtschaftlichen und persönlichen Selbständigkeit unterstützter Personen noch vermehrt Rechnung getragen werden [vgl. Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 23. August 2006 zu einer Änderung des Sozialhilfegesetzes, ABl Nr. 35 vom 1. September 2006, S. 950 ff., 951, Kommentar zum neuen § 3a, Förderung der Eingliederung]).

4.2 Der Zweck des Pekuliums, die erste Zeit nach der Entlassung aus dem Strafvollzug finanziell abzusichern (BGE 125 IV 231 E. 3b; Hans Ulrich Meier/Ernst Weilenmann, Basler Kommentar, Strafgesetzbuch II, 2002, Art. 377 N. 5), steht der Berücksichtigung eines sozialhilferechtlichen Vermögensfreibetrags nicht entgegen. Aus der Formulierung in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, es gehe darum, mit dem Pekulium die Mittel für den Lebensunterhalt während der ersten Wochen nach der Entlassung zu sichern, lässt sich nämlich kein genauer Zeithorizont ableiten, bis wann das Pekulium zu verbrauchen ist. Dies ist denn auch abstrakt betrachtet gar nicht möglich, weil die Dauer des Verzehrs des Pekuliums massgeblich von dessen Höhe abhängig ist. Nach der sozialhilferechtlichen Zielsetzung, die finanzielle Eigenverantwortung einer unterstützten Person zu stärken (vgl. E. 4.1), macht es wenig Sinn, das während des Strafvollzugs angesparte Kapital nach der Entlassung vollständig – das heisst ohne Belassung eines Vermögensfreibetrags – für den Lebensunterhalt aufzubrauchen. Erfolgt wie vorliegend eine kostenintensive Betreuung des entlassenen Gefangenen in einer Institution, so ist die finanzielle Grundlage innert kürzester Zeit erschöpft. Die unterstützte Person verfügt in einer solchen Situation über keinen finanziellen Handlungsspielraum mehr. Selbst eine minimale finanzielle Basis für eine nachhaltige Eingliederung fehlt.

4.3 Dem Zweck, das während des Strafvollzugs angesparte Kapital für eine gewisse Zeit zu erhalten, dient auch der besondere Schutz des Guthabens aus dem Verdienstanteil. Dieses sowie die auf Rechnung des Guthabens ausbezahlten Beträge dürfen weder gepfändet noch mit Arrest belegt noch in eine Konkursmasse einbezogen werden. Jede Abtretung oder Verpfändung des Guthabens aus Verdienstanteil ist nichtig (Art. 378 Abs. 2 StGB bzw. gleich bleibend Art. 83 Abs. 2 Sätze 3 und 4 nStGB; BGE 106 IV 378 E. 2; Meier/Weilenmann, Art. 378 N. 4 f.).

4.4 Art. 378 Abs. 1 StGB schreibt nicht zwingend die Auszahlung des angesparten Guthabens an den entlassenen Gefangenen vor. Die Anstaltsleitung kann "nach freiem Ermessen" den Betrag ganz oder teilweise auch Dritten zu sachgemässer Verwendung für den Entlassenen auszahlen (vgl. E. 3.1), wobei die Hausordnung für die Gefängnisse diese Auszahlungsmöglichkeit auf den Betrag auf dem Sperrkonto und – hinsichtlich Auszahlungsempfänger – auf den Vormund oder auf die Schutzaufsicht (im Zusammenhang mit einer bedingten Entlassung; Art. 38 Ziff. 2 StGB) einschränkt (§ 27 Abs. 1 HausO; vgl. E. 3.2). Im vorliegenden Fall deutet die Überlassung des gesamten Kapitals an C darauf hin, dass damit das Ziel verbunden war, ihm einen bescheidenen finanziellen Freiraum zuzugestehen.

4.5 Es liesse sich fragen, ob der Vermögensfreibetrag nur dem Anteil des Kapitals, welcher dem Sperrkonto gutgeschrieben wurde, zu gewähren ist, während der Anteil auf dem Freikonto vollständig für den Lebensunterhalt nach der Entlassung einzusetzen ist. Da diese Frage die Höhe der Kostengutsprache beeinflusst, kann sie nicht – wie vom Bezirksrat (E. 3.5) – offen gelassen werden. Gegen eine solche differenzierende Betrachtungsweise spricht zunächst der Umstand, dass die Anstaltsleitung bei der Entlassung über den Gesamtbetrag zu entscheiden hat (vgl. Art. 378 Abs. 2 StGB). Ausserdem ist der Schlusssaldo auf dem Freikonto vom Ausgabenverhalten des Gefangenen abhängig: Wer während des Strafvollzugs sparsam lebt und wenig für den persönlichen Bedarf ausgibt, verfügt bei der Entlassung über ein grösseres Guthaben auf dem Freikonto. Könnte dieses Kapital nicht wie dasjenige auf dem Sperrkonto vom Vermögensfreibetrag profitieren, bestünde kein Anreiz, sich mit einer sparsamen Lebensweise einen grösseren finanziellen Spielraum im Zeitpunkt der Entlassung zu sichern. Deshalb muss der nach Abzug der laufenden Ausgaben verbleibende Anteil auf dem Freikonto gleichermassen als Vermögen im sozialhilferechtlichen Sinn verstanden werden wie das Kapital auf dem Sperrkonto.

5.  

Ist das gesamte Pekulium als Vermögen zu qualifizieren, so ist folglich eine Kostengutsprache zu erteilen. Weil die Höhe der Gutsprache ohne weiteres festgesetzt werden kann (vgl. die Berechnung in E. 2.4 1. Absatz), entscheidet das Verwaltungsgericht selber (vgl. § 64 Abs. 1 VRG). Das Kostengutsprachegesuch des Beschwerdeführers für den Monat Dezember 2003 wird im Umfang von Fr. 1'190.- gutgeheissen. Die Beschwerde ist demnach teilweise gutzuheissen. Der Beschwerdeführer obsiegt im Grundsatz vollständig und betragsmässig zu über 90 %, weshalb es sich rechtfertigt, die Gerichtskosten vollumfänglich der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdeführer hat Anspruch auf eine Parteientschädigung für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren, weil die rechtlich bislang nicht geklärte Frage den Beizug eines Rechtsanwalts rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Als angemessen erweisen sich Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen).

Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats Zürich vom 23. März 2006, der Entscheid der Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungskommission der Sozialbehörde der Stadt Zürich vom 24. Mai 2005 und Ziff. 1 des Entscheids der Einzelfallkommission vom 9. Dezember 2003 werden aufgehoben.

Das Kostengutsprachegesuch des Beschwerdeführers für den Monat Dezember 2003 wird im Umfang von Fr. 1'190.- gutgeheissen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    700.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr.    760.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren gesamthaft eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.

5.    Mitteilung an …