I.  

A, geboren 1958, lebt getrennt von seiner Ehefrau im Einfamilienhaus seiner Eltern in X zu einem monatlichen Mietzins von Fr. 1'500.-. Bis im Oktober 2005 bezog er Leistungen der Arbeitslosenversicherung. Am 1. November 2005 begann er einen vierjährigen Ausbildungskurs, wo er bei einem Beschäftigungsgrad von 100 % einen Jahresgrundlohn von Fr. 37'759.- bezieht.

Auf sein (im Aktendossier fehlendes) Gesuch hin beschloss die Fürsorgebehörde X am 19. Dezember 2005, ihn für die Monate November und Dezember 2005 mit insgesamt Fr. 400.- zu unterstützen. Dabei ging sie von einem monatlichen Fehlbetrag "von ca. Fr. 200.-" aus, der sich aus der Differenz zwischen einem monatlichen Bedarf von Fr. 2'786.- einerseits und dem monatlichen Verdienst von Fr. 2'700.-, gekürzt um Abzüge für Schulmaterial, anderseits ergebe.

Am 18. Januar 2006 beschloss die Fürsorgebehörde X, A ab 1. Januar 2006 mit einem monatlichen Betrag von Fr. 761.- zu unterstützen, welchen Betrag sie als Differenz zwischen einem monatlichen Bedarf von Fr. 3'086.- einerseits sowie dem Nettolohn von Fr. 2'925.-, gekürzt um den so genannten Einkommensfreibetrag von Fr. 600.-, ermittelte.

II.  

Gegen den Beschluss der Fürsorgebehörde X vom 19. Dezember 2005 erhob A am 19. Januar 2006 Rekurs an den Bezirksrat Y. Er beanstandete, dass bei der Berechnung des Fehlbetrags von Fr. 400.- weder seine Berufsauslagen noch der so genannte Einkommensfreibetrag berücksichtigt worden seien. In der Rekursantwort vom 20. Februar 2006 wies die Fürsorgebehörde darauf hin, dass sie im ab 1. Januar 2006 geltenden neuen Beschluss vom 18. Januar 2006 (beim anrechenbaren Einkommen) einen Einkommensfreibetrag von monatlich Fr. 600.- sowie (bei der Bedarfsberechnung) eine Berufsauslagen-Pauschale "Verpflegung + Transport" von Fr. 400.- berücksichtigt habe.

Der Bezirksrat Y beschloss am 23. März 2006, den Rekurs gegen den Beschluss der Fürsorgebehörde X vom 19. Dezember 2005 abzuweisen (Disp.-Ziff. 1). Ferner wies er die Fürsorgebehörde X aufsichtsrechtlich an, den Beschluss vom 18. Januar 2006 im Sinn der Erwägungen zu überprüfen und neu Beschluss zu fassen (Disp.-Ziff. 2).

III.  

Mit Beschwerde vom 25. April 2006 gelangte A an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen, den Beschluss der Fürsorgebehörde X vom 18. Januar 2006 (betreffend die wirtschaftliche Hilfe ab 1. Januar 2006) beizubehalten und den Beschluss vom 19. Dezember 2005 (betreffend die wirtschaftliche Hilfe für November/Dezember 2005) insoweit abzuändern, als der Einkommensfreibetrag von Fr. 600.- zu berücksichtigen sei.

Der Bezirksrat Y beantragte Abweisung der Beschwerde. Die Fürsorgebehörde X liess sich nicht vernehmen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Rekursentscheide des Bezirksrats in sozialhilferechtlichen Streitigkeiten. Das Verwaltungsgericht ist daher im vorliegenden Verfahren jedenfalls zuständig, Dispositiv Ziffer 1 des Entscheids des Bezirksrats Y zu überprüfen, womit dieser den Rekurs des Beschwerdeführers gegen den Beschluss der Fürsorgebehörde X vom 19. Dezember 2005 abgewiesen hat. Weil auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde insoweit einzutreten. Deren Behandlung würde an sich, da der Streitwert unter Fr. 20'000.- liegt, in die Zuständigkeit des Einzelrichters fallen (§ 38 Abs. 2 VRG). Weil jedoch eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung zu klären ist, wird der Fall von der Kammer behandelt (§ 38 Abs. 3 VRG).

1.2 Näher zu prüfen ist die Zulässigkeit der Beschwerde insoweit, als sie sich gegen Dispositiv Ziffer 2 des Bezirksratsentscheids richtet, worin die Fürsorgebehörde X aufsichtsrechtlich angewiesen wird, ihren Beschluss vom 18. Januar 2006 im Sinn der (bezirksrätlichen) Erwägungen zu überprüfen und neu Beschluss zu fassen.

Aufsichtsrechtliche Massnahmen des Bezirksrats können nur dann mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht angefochten werden, wenn sie einer anfechtbaren Verfügung gleichkommen, indem sie für Gemeinden oder Privatpersonen eine Betroffenheit im Sinn von § 21 VRG begründen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 17 mit Hinweisen). Ob dies hier für den Beschwerdeführer bezüglich der aufsichtsrechtlichen Anweisung des Bezirksrats Y an die Fürsorgebehörde X zutrifft, ist fraglich. Die Betroffenheit des Beschwerdeführers wäre dann zu bejahen, wenn der Bezirksrat den Beschluss der Fürsorgebehörde vom 18. Januar 2006 aufgehoben hätte. Aus der diesbezüglichen Erwägung des Bezirksrats (Rekursentscheid Erw. H) geht jedoch hervor, dass dies nicht dessen Meinung ist. Vielmehr soll dieser (mit Wirkung ab 1. Januar 2006 getroffene) Beschluss weitergelten, bis die Fürsorgebehörde einen neuen Beschluss (offenbar ohne Rückwirkung auf 1. Januar 2006) getroffen hat. So verstanden kann die aufsichtsrechtliche Anweisung nicht einer mit Beschwerde anfechtbaren Verfügung gleichgesetzt werden. Denn gegen den neu zu fassenden Beschluss der Fürsorgebehörde wird dem Beschwerdeführer der ordentliche Rechtsmittelweg (Rekurs an den Bezirksrat und anschliessend Beschwerde an das Verwaltungsgericht) offen stehen. Auf die Beschwerde ist daher insoweit nicht einzutreten, als sie sich gegen die in Dispositiv Ziffer 2 des Bezirksratsbeschlusses getroffene Anweisung an die Beschwerdegegnerin richtet.

1.3 Indessen stellt sich die Frage, ob bei der Bemessung der Sozialhilfe für den Beschwerdeführer ein Einkommensfreibetrag sowie die Prämie für die Krankenkassengrundversicherung zu berücksichtigen seien, nicht nur im Zusammenhang mit der aufsichtsrechtlichen Anweisung des Bezirksrats an die Fürsorgebehörde, sondern auch mit Bezug auf die Bemessung der Sozialhilfe für November/Dezember 2005 gemäss Beschluss der Fürsorgebehörde vom 19. Dezember 2005; und insoweit ist nach dem Gesagten auf die Beschwerde einzutreten. Die Vorinstanzen werden daher den heutigen Erwägungen des Gerichts zu dieser Frage auch mit Bezug auf den Beschluss der Fürsorgebehörde vom 18. Januar 2006 Rechnung zu tragen haben. Das gilt umso mehr, als die Erwägungen des Bezirksrats ohne klare Trennung sowohl dessen Entscheid als Rekursbehörde (Dispositiv Ziffer 1) wie auch dessen aufsichtsrechtliches Eingreifen (Dispositiv Ziffer 2) betreffen, welche Vermischung nicht unproblematisch ist (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 89). Sollte sich aufgrund der nachstehenden Erwägungen auch der Beschluss vom 18. Januar 2006 (im seitens des Bezirksrats aufsichtsrechtlich beanstandeten Punkt) als rechtmässig erweisen, besteht für die Fürsorgebehörde kein Anlass, der Anweisung des Bezirksrats diesbezüglich Folge zu leisten.

2.  

Wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Diese soll das soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt (§ 15 Abs. 1 SHG). Grundlage der Bemessung bilden gemäss § 17 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe in der Fassung vom Dezember 2004 (SKOS-Richtlinien), wobei Abweichungen im Einzelfall vorbehalten sind. Nach den genannten Richtlinien enthält das individuelle Unterstützungsbudget einerseits die so genannte materielle Grundsicherung, bestehend aus dem Grundbedarf für den Lebensunterhalt sowie den Kosten für die Wohnungsmiete und für die medizinische Grundversorgung, anderseits situationsbedingte Leistungen sowie allfällige Integrationszulagen und/oder Einkommens-Freibeträge (SKOS-Richtlinien, Kap. A.6).

Die hier anwendbaren neuen Richtlinien legen im Unterschied zu den früheren (in der Fassung vom Dezember 2000) vermehrt Gewicht darauf, dass Integrationsbemühungen der Sozialhilfe beziehenden Personen belohnt werden sollen. Dementsprechend wird zwar beim Grundbedarf, welcher zusammen mit den Wohnkosten und jenen der medizinischen Grundversorgung die materielle Grundsicherung gewährleisten soll, nicht mehr zwischen Grundbedarf I und II unterschieden, und die Pauschalen für den neuen einheitlichen Grundbedarf sind tiefer als die Ansätze für den bisherigen Grundbedarf I (vgl. SKOS-Richtlinien, Kap. B.2.2). Dieser Herabsetzung sowie dem Wegfall der Pauschale für den Grundbedarf II stehen jedoch neue zusätzliche Leistungen gegenüber, nämlich die Integrationszulage für Nichterwerbstätige (IZU, vgl. SKOS-Richtlinien, Kap. C.2), die Minimale Integrationszulage (MIZ, vgl. SKOS-Richtlinien, Kap. C.3) sowie der Einkommensfreibetrag für Erwerbstätige (EFB, vgl. SKOS-Richtlinien, Kap. E.1.2).

3.  

Die SKOS-Richtlinien gelten gemäss ihrer Einleitung für alle längerfristig unterstützten Personen. Auf nur vorübergehend unterstützte Personen können sie lediglich sinngemäss und entsprechend der individuellen Situation angewendet werden. Zur Berechnung des Unterstützungsbudgets bei kurzfristigen Unterstützungen mit Überbrückungscharakter (während bis zu drei Monaten) und einer realistischen Chance für Wiederherstellung der materiellen Unabhängigkeit kann laut Kapitel A.6 der Richtlinien das soziale Existenzminimum sowohl unterschritten als auch überschritten werden, wobei das absolute Existenzminimum in jedem Fall gewährleistet sein muss (zur Abgrenzung zwischen vorübergehender und dauernder Unterstützung in diesem Zusammenhang sowie zwischen sozialem und absolutem Existenzminimum vgl. RB 2004 Nr. 49, allerdings noch bezüglich der SKOS-Richtlinien in der früheren Fassung).

Die Vorinstanzen sind offenbar der Auffassung, dass für November/Dezember 2005 die Voraussetzungen für eine von den SKOS-Richtlinien abweichende Bemessung des Unterstützungsbudgets erfüllt seien. Das ergibt sich mittelbar daraus, dass die Fürsorgebehörde bei der Bemessung der Sozialhilfe ab Januar 2006 den Einkommensfreibetrag von Fr. 600.- berücksichtigt; dessen Nichtberücksichtigung bei der Bemessung der Sozialhilfe für November/Dezember 2005 begründete sie im Rekursverfahren damit, dass die damalige Unterstützung im Sinn einer sofortigen Nothilfe (ohne detaillierte Berechnung der massgebenden Eintrittsschwelle und ohne vollständige Berücksichtigung der SKOS-Richtlinien) erfolgt sei, was der Bezirksrat schützte (vgl. Rekursentscheid Erw. F). Wären die Voraussetzungen für eine abweichende Bemessung erfüllt, könnten die nachstehend behandelten Fragen betreffend Berücksichtigung des Einkommensfreibetrags und der Krankenversicherungsprämie bei der Berechnung der Eintrittsschwelle (E. 4 f.) offen bleiben. Mit seinem Rekurs- und Beschwerdeantrag betreffend die ihm für November/Dezember 2005 zu gewährende Sozialhilfe hat der Beschwerdeführer die Zulässigkeit einer solchen abweichenden Berechnung zumindest sinngemäss bestritten. Sein Einwand ist begründet. Was die Fürsorgebehörde für einen Verzicht auf eine detaillierte Berechnung ab November 2005 vorgebracht hat, überzeugt nicht. Es liegt auch kein Anwendungsfall einer bloss vorübergehenden Unterstützung im Sinn der zitierten Praxis und Rechtsprechung vor.

4.  

4.1 Nach Auffassung des Bezirksrats steht dem Beschwerdeführer deswegen kein Einkommensfreibetrag zu (weder für November/Dezember 2005 noch ab Januar 2006), weil dieser neu Sozialhilfe beanspruche; bei der Prüfung, ob ein diesbezüglicher Unterstützungsanspruch überhaupt bestehe (Berücksichtigung der so genannten Eintrittsschwelle), sei in Fällen, in denen der Gesuchsteller bereits erwerbstätig sei, kein Einkommensfreibetrag zu gewähren; dies ergebe sich namentlich aus der in den SKOS-Richtlinien genannten Zielsetzung, wonach mit dem Einkommensfreibetrag verhindert werden solle, dass der Betroffene trotz der Aufnahme oder der Erhöhung einer bisherigen Erwerbstätigkeit über kein höheres Einkommen als vor der Arbeitsaufnahme bzw. Pensumerhöhung verfüge (vgl. Rekursentscheid Erw. C, D und G). Der Beschwerdeführer will demgegenüber den Einkommensfreibetrag bereits bei der Prüfung des Sozialhilfenanspruchs (bei der Berechnung der Eintrittsschwelle) berücksichtigt haben. Dies scheint wie erwähnt auch die Auffassung der Fürsorgebehörde zu sein, hat sie doch bei der Bemessung der Sozialhilfe ab Januar 2006 den Einkommensfreibetrag von Fr. 600.- berücksichtigt.

4.2 Laut den SKOS-Richtlinien, Kap. E.1.2, wird auf Erwerbseinkommen aus dem ersten Arbeitsmarkt von über 16-jährigen Unterstützten ein Freibetrag innerhalb der Bandbreite von Fr. 400.- bis Fr. 700.- pro Monat gewährt. Die Kantone und/oder Gemeinden legen die Einkommensfreibeträge in Abhängigkeit von Beschäftigungsumfang und/oder von der Lohnhöhe fest. Dabei sollen sie insbesondere die Auswirkungen der kantonalen Steuergesetzgebung auf niedrige Einkommen mit berücksichtigen. Gemäss Ziffer I/5 der Weisung der Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons Zürich vom 29. März 2005 zur Anwendung der neuen SKOS-Richtlinien (im Folgenden: Weisung der Direktion) beträgt der Einkommensfreibetrag bei einer 100%-igen Erwerbstätigkeit Fr. 600.- pro Monat; bei einer Teilzeitarbeit wird der Freibetrag entsprechend dem Beschäftigungsumfang reduziert, wobei er sich auf mindestens Fr.100.- pro Monat beläuft. Mit dem Einkommensfreibetrag wird laut den SKOS-Richtlinien, Kap. E.1.2, "primär das Ziel verfolgt, die Erwerbsaufnahme oder die Erhöhung des Arbeitspensums zu erleichtern und damit die Integrationschancen zu verbessern". So "soll ein Anreiz zur möglichst umfassenden und einträglichen Erwerbstätigkeit von Unterstützten geschaffen werden". Die Anspruchsberechtigung (auf einen Einkommensfreibetrag) muss mindestens einmal jährlich überprüft werden. Den Kantonen wird empfohlen, den Übergang von materiellen Sozialhilfeleistungen zur wirtschaftlichen Selbstständigkeit von Betroffenen derart zu gestalten, dass sich deren verfügbares Einkommen dadurch möglichst nicht verringert, was die Erprobung verschiedener Ablösungsmodelle nahe lege.

Ob eine Person unterstützt werden soll, ist laut SKOS-Richtlinien, Kap. A.6, durch Vergleich der für ihren Haushalt anrechenbaren Ausgaben und der ihr zur Verfügung stehenden Einnahmen zu ermitteln. Bezüglich der Festlegung der Eintrittsschwelle halten die Richtlinien fest, dass in der Regel Haushaltungen unterstützungsbedürftig seien, wenn das monatliche Nettoeinkommen nicht ausreicht, um die Kosten für die Grundsicherung gemäss Kapitel B der Richtlinien zu decken. Situationsbezogene Leistungen gemäss Kapitel C.1 seien mitzuberücksichtigen, sofern es sich um ausgewiesene, bezifferbare und regelmässig wiederkehrende Auslagen handle, die in der konkreten Lebenssituation zwingend notwendig seien (zum Beispiel Lohngestehungskosten, Haftpflichtversicherungsprämien, Kinderbetreuungskosten). Die Weisung der Direktion konkretisiert diese Richtlinie dahin, dass die Eintritts- und Austrittsschwellen identisch seien. Sie umfassten den Grundbedarf, die Kosten des Wohnens und der medizinischen Grundversorgung sowie krankheits- und behinderungsbedingte Spezialauslagen und die effektiven Lohngestehungskosten (insbesondere Erwerbsunkosten und Auslagen zur Fremdbetreuung von Kindern). Werde die Austrittsschwelle erreicht, so dürften der Einkommensfreibetrag, die Integrationszulage sowie die minimale Integrationszulage in der Regel nicht mehr eingerechnet werden; im Einzelfall sei allerdings zu prüfen, ob im Rahmen von situationsbedingten Leistungen künftige Verpflichtungen übernommen werden sollten, um einen Rückfall in die Sozialhilfeabhängigkeit zu vermeiden.

4.3  Während den SKOS-Richtlinien kraft der Verweisung in § 17 SHV normativer Charakter zukommt (wobei diese Bestimmung allerdings begründete Abweichungen im Einzelfall vorbehält), ist die konkretisierende Weisung der Direktion für die Rechtsmittelbehörden und insbesondere für das Verwaltungsgericht nicht verbindlich. Im Hinblick auf ihre Funktion, eine einheitliche, gleichmässige und sachrichtige Praxis des Gesetzesvollzugs sicherzustellen, können derartige Dienstanweisungen allerdings für das Gericht nicht nur unter dem Gesichtswinkel der Rechtsgleichheit relevant sein, sondern auch die Auslegung der Normen, deren Vollzug sie sicherstellen wollen, beeinflussen (Kölz/Bosshart/ Röhl, § 50 N. 58 und 64 f.).

4.4  Ob bei der Ermittlung der so genannten Eintrittsschwelle von Gesuchstellern, die bereits im Zeitpunkt des Gesuchs ein Erwerbseinkommen erzielen, der Einkommensfreibetrag zu berücksichtigen sei, wird weder in den SKOS-Richtlinien noch in den konkretisierenden Anweisungen der Direktion klar beantwortet. Nach der den Einkommensfreibeträgen im ganzen Bemessungssystem zugedachten Funktion liegt es jedoch nahe, diese Frage zu verneinen. Diese Vorstellung liegt denn auch offenbar den SKOS-Richtlinien wie auch der konkretisierenden Weisung der Direktion zu Grunde, wenn sie in ihrem Gesamtzusammenhang betrachtet werden; namentlich erscheint die Nichtberücksichtigung des Einkommensfreibetrags folgerichtig, wenn mit der Weisung der Direktion davon ausgegangen wird, dass Ein- und Austrittschwellen gleich festzulegen und bei Erreichen der Letzteren Einkommensfreibeträge in der Regel nicht mehr zu berücksichtigen seien. Es entspricht daher einer sachgerechten Auslegung von § 14 SHG und von § 16 Abs. 2 SHV, wenn bei der Prüfung der Anspruchsberechtigung (auf Sozialhilfe überhaupt, nicht auf den Einkommensfreibetrag) kein solcher Freibetrag berücksichtigt wird.

Dies bedeutet allerdings nicht, dass bei Gesuchstellern, welche die Eintrittschwelle erreichen, weil ihr Einkommen unter dem massgebenden Bedarf liegt, kein Einkommensfreibetrag zu berücksichtigen sei. Wohl besteht zwischen der Ermittlung der Anspruchsberechtigung auf Sozialhilfe und der Bemessung dieser Hilfe ein enger sachlicher und rechnerischer Zusammenhang. Indessen entspricht es dem System der diesbezüglichen Normen und Richtlinien, dass in einem ersten Schritt die Anspruchsberechtigung ermittelt wird. Das lässt Raum dafür, bei der Bemessung der Sozialhilfe von Personen, deren Anspruchsberechtigung zu bejahen ist, den Einkommensfreibetrag zu berücksichtigen, sofern die primäre Voraussetzung dafür (Vorhandensein eines Erwerbseinkommens) erfüllt ist. Entgegen der Auffassung des Bezirksrats lässt sich aus der in den SKOS-Richtlinien selber genannten Zielsetzung des Einkommensfreibetrags nicht zwingend schliessen, dass Letzterer nur für Personen in Betracht komme, die erst nach Aufnahme in die Sozialhilfe eine Erwerbstätigkeit aufnehmen oder das Arbeitspensum erhöhen. Mit dieser Betrachtungsweise wird der dem Einkommensfreibetrag zu Grunde liegenden Zielsetzung nur in unzureichender Weise Rechnung getragen. Diese Zielsetzung besteht wie erwähnt darin, bei der Bemessung der Hilfe materielle Anreize zu schaffen, welche die beruflichen und sozialen Integrationsbestrebungen der Unterstützten honorieren (vgl. SKOS-Richtlinien, Kap. A.3). Dazu gehört auch der Anreiz für den Betroffenen, mit allen Kräften dafür zu sorgen, ein bisheriges Erwerbseinkommen beibehalten zu können. Die gegenteilige Betrachtungsweise des Bezirksrats würde diesbezüglich negative Anreize statt positive schaffen.

Demnach ist in der Regel bei Gesuchstellern, deren Erwerbseinkommen unter dem als Eintrittsschwelle massgebenden Bedarf liegt, bei der Bemessung der Sozialhilfe ein Einkommensfreibetrag zu berücksichtigen. Das Verwaltungsgericht verkennt nicht, dass bei einer derartigen Gesetzesauslegung Gesuchsteller mit einem knapp unter dem massgebenden Bedarf liegenden Erwerbseinkommen allenfalls besser fahren als Gesuchsteller, deren Erwerbseinkommen knapp über dem massgebenden Bedarf liegt. (Was sich an folgendem Beispiel veranschaulichen lässt: Bei einem massgebenden Bedarf von monatlich Fr. 2'000.- erhält ein Gesuchsteller mit einem Erwerbseinkommen von Fr. 2'100.- keine Sozialhilfe; sein verfügbares Einkommen entspricht demnach seinem Erwerbseinkommen von Fr. 2'100.-. Beträgt hingegen Letzteres Fr. 1'900.-, so hat er Anspruch auf Sozialhilfe; sein verfügbares Einkommen beträgt diesfalls Fr. 2'000.- zuzüglich Einkommensfreibetrag; wird dieser der Weisung der Direktion entsprechend auf Fr. 600.- beziffert, beträgt sein verfügbares Einkommen faktisch Fr. 2'600.-.) Zu bedenken ist jedoch, dass derartige Ungleichheiten eine zwangsläufige Folge dessen sind, dass das Instrument des Einkommensfreibetrags eingeführt worden ist, weshalb sie bis zu einem gewissen Grad hinzunehmen sind. Die aufgezeigten Ungleichheiten lassen sich dadurch mildern, dass in solchen Fällen (bei Gesuchstellern, die im Zeitpunkt des Eintritts in die Sozialhilfe bereits ein Erwerbseinkommen erzielen) bei der Bemessung des Freibetrags nicht von vornherein von einem Regelbetrag von Fr. 600.- gemäss Weisung der Direktion ausgegangen wird. Es bleibt vielmehr dem Ermessen der zuständigen kommunalen Sozialbehörde überlassen, den Freibetrag so zu bemessen, dass er unter Berücksichtigung der Situation des Gesuchstellers als angemessen erscheint. In diesem Sinn ist der kommunalen Behörde diesbezüglich ein grösserer Ermessensspielraum zuzugestehen, als ihr bei der Bemessung der Sozialhilfe im Allgemeinen zusteht.

4.5 Wie sich sodann aus den Erwägungen des Bezirksrats ergibt, will dieser bei der Prüfung des Anspruchs auf Sozialhilfe nicht nur den Einkommensfreibetrag, sondern auch die Prämie der Krankengrundversicherung unberücksichtigt lassen (Rekursentscheid Erw. E). Dieser Auffassung ist nicht beizutreten. Gemäss § 15 Abs. 2 SHG hat die wirtschaftliche Hilfe auch die notwendige ärztliche Hilfe oder therapeutische Behandlung und die notwendige Pflege in einem Spital, einem Heim oder zu Hause sicherzustellen (vgl. auch § 21 SHV). Dementsprechend gehört gemäss den SKOS-Richtlinien, Kap. A.6, die medizinische Grundversorgung (samt Selbstbehalten und Kosten nötiger Zahnbehandlung) zur materiellen Grundsicherung, die nach dem Gesagten nicht nur für die Bemessung der Sozialhilfe, sondern auch für die Ermittlung des Anspruchs (der Eintrittschwelle) massgebend ist.

Zwar wird in den SKOS-Richtlinien, Kap. B.4.1, festgehalten, dass die Prämien der obligatorischen Krankenversicherung (Grundversicherung) nicht als Sozialhilfeleistung gelten. Der Bezirksrat, der sich offenbar auf diese Aussage bezieht, verkennt indessen deren Tragweite. Wie sich aus der zitierten Stelle der Richtlinien im Weiteren ergibt, kommt ihr vor allem im Hinblick auf die Kostenersatzpflicht unter Gemeinden im inner- oder interkantonalen Verhältnis Bedeutung zu. Zudem wird die fragliche Aussage unter den Vorbehalt kantonaler Ausführungsbestimmungen zum Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10) gestellt. Gemäss § 18 Abs. 1 des zürcherischen Einführungsgesetzes zum Krankenversicherungsgesetz vom 13. Juni 1999 (EG KVG; LS 832.01) übernimmt die Gemeinde die durch die Prämienverbilligung nicht gedeckten Prämien der obligatorischen Krankenpflegeversicherung von versicherten Personen mit steuerrechtlichem Aufenthalt oder zivilrechtlichem Wohnsitz in der Gemeinde, soweit das nach dem Sozialhilferecht berechnete soziale Existenzminimum nicht gewährleistet ist. Zwar hat das Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Abgrenzung seiner Zuständigkeit von jener des Sozialversicherungsgerichts erkannt, bei der Verpflichtung der Gemeinde gemäss dieser Bestimmung (bzw. der ihr vorangehenden, bis Ende 2000 in Kraft stehenden Bestimmung in § 8 Abs. 1 der kantonalen Einführungsverordnung zum Krankenversicherungsgesetz vom 6. Dezember 1995; EV KVG, OS 53, 315) handle es sich nicht um eine Konkretisierung der sozialhilferechtlichen Ordnung gemäss §§ 14 ff. SHG, sondern um eine eigenständige Regelung, die der Umsetzung des Bundesrechts diene; zuständig in Streitigkeiten über Beiträge an die Krankenpflegeversicherung, welche das Gemeinwesen für eine unterstützte Person zu übernehmen habe, sei demnach als zweite Rechtsmittelinstanz (nach dem Bezirksrat) das Sozialversicherungsgericht (RB 2001 Nr. 21; VGr, 14. Juli 2005, VB.2004.00564, www.vgrzh.ch, vorgesehen zur Publikation in RB 2005). Weder aus dieser Rechtsprechung noch aus der zitierten SKOS-Richtlinie (Kap. B.4.1) lässt sich indessen ableiten, dass bei der Berechnung des sozialhilferechtlichen Existenzminimums im Zusammenhang mit der Prüfung des Anspruchs auf Sozialhilfe die Prämien der Krankengrundversicherung nicht zu berücksichtigen seien. Damit würde die Berechnung dieses Existenzminimums in unzulässiger Weise verkürzt. Jedenfalls die Berücksichtigung des nicht durch die so genannte Prämienverbilligung (vgl. dazu §§ 8 ff. EG KVG) finanzierten Prämienanteils lässt sich ohne weiteres mit § 18 Abs. 1 EG KVG vereinbaren, knüpft doch diese Bestimmung bzw. die dort statuierte Verpflichtung der Gemeinde zur Übernahme des nicht verbilligten Prämienanteils unmittelbar an das nach dem Sozialhilferecht berechnete Existenzminimum an. Anders liesse sich bezüglich des Prämienanteiles argumentieren, welcher durch die Prämienverbilligung gedeckt wird, denn Anspruch auf eine solche Prämienverbilligung haben nicht nur Sozialhilfeberechtigte, sondern gemäss § 8 Abs. 1 EG KVG alle Personen "in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen" mit steuerrechtlichem Aufenthalt oder Wohnsitz und zivilrechtlichem Wohnsitz im Kanton (vgl. auch § 9 Abs. 3 EG KVG zur Festlegung der massgebenden Einkommens- und Vermögensgrenzen durch den Regierungsrat).

5.  

Unter Berücksichtigung der vorstehend dargelegten Grundsätze ist aufgrund der vorliegenden Akten entgegen der Auffassung des Bezirksrats davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer bereits ab November 2005 Anspruch auf Sozialhilfe in jenem Umfang hat, der sich bei voller Anwendung der SKOS-Richtlinien ergibt. Wie dieser Bedarf unter Berücksichtigung des Einkommens zu berechnen ist, lässt sich jedoch den vorliegenden Akten nicht entnehmen; namentlich nicht dem Beschluss der Fürsorgebehörde vom 19. Dezember 2005, wo zwar von einem "Fehlbetrag" von insgesamt Fr. 400.- für die Monate November/Dezember 2005 die Rede ist, dessen Ermittlung jedoch nicht nachvollzogen werden kann. Sodann besteht wie dargelegt (E. 3) kein Grund, diesen Beschluss deswegen zu schützen, weil für den Zeitraum November/Dezember 2005 auf eine vollständige Berechnung des sozialhilferechtlichen Bedarfs verzichtet werden könne. Demnach sind Dispositiv Ziffer 1 des Entscheids des Bezirksrats Y sowie der Beschluss der Fürsorgebehörde X vom 19. Dezember 2005 aufzuheben; die Sache ist zur Neubemessung der Sozialhilfe in den Monaten November/Dezember 2005 im Sinn der Erwägungen an die Fürsorgebehörde zurückzuweisen. Diese wird insbesondere darüber zu befinden haben, in welchem Umfang bei der Bemessung der Hilfe ein Einkommensfreibetrag zu berücksichtigen sei.

6.  

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten nach dem Unterliegerprinzip (vgl. § 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) zur Hälfte der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Hätte der Beschwerdeführer ein Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung gestellt, wäre ihm diese zu gewähren, da die Voraussetzungen nach § 16 Abs. 1 VRG als erfüllt scheinen. Er hat zwar kein solches Gesuch gestellt. Aus Billigkeitsgründen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 23) rechtfertigt es sich, den auf den Beschwerdeführer entfallenden Kostenteil gleichwohl auf die Gerichtskasse zu nehmen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Dispositiv Ziffer 1 des Entscheids des Bezirksrats Y vom 23. März 2006 sowie der Beschluss der Fürsorgebehörde X vom 19. Dezember 2005 werden aufgehoben. Die Sache wird zur Neubemessung der Sozialhilfe für den Beschwerdeführer für die Monate November/Dezember 2005 im Sinne der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    800.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr.    860.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden zur Hälfte der Beschwerdegegnerin auferlegt und im Übrigen auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Mitteilung an …