Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00230

Nach bestandener Taxiprüfung erhielt A 1993 den Taxiausweis Nr. 01 und war seither als Taxichauffeur in der Stadt Zürich tätig. Am 1. April 2001 wurde ihm erstmals eine Taxibetriebsbewilligung erteilt. In der Folge erweiterte er seinen Betrieb auf einen Fahrzeugbestand, für den insgesamt 45 Taxibetriebsbewilligungen erteilt wurden.

Anlässlich eines Einspracheverfahrens im Jahr 2004 beim Statthalteramt des Bezirkes Zürich ersuchte er um Beizug eines Übersetzers für die Sprache X. Daraufhin gelangte das Statthalteramt an die Stadtpolizei Zürich unter anderem mit der Frage, ob A wegen mangelnder Deutschkenntnisse der Taxiausweis zu entziehen sei. Anlässlich der folgenden Befragung durch die Stadtpolizei erklärte dieser am 6. Januar 2005, dass er Mühe mit der deutschen Sprache habe und für schriftliche Informationen auf seinen Mitarbeiter, Herr C, angewiesen sei. An die Befragung anschliessend forderte die Stadtpolizei Zürich ihn auf, bis Ende Juni 2005 das Zertifikat B1-Niveau "Gemeinsamer europäischer Referenzrahmen für Sprachen" (Deutschzertifikat B1) zu erlangen, ansonsten ihm der Taxiausweis per sofort entzogen würde. In einer weiteren Befragung gab A vor der Stadtpolizei Zürich am 11. August 2005 an, dass er das geforderte Deutschzertifikat B1 nicht erlangt habe. Mit Verfügung der Stadtpolizei Zürich, Abteilung Bewilligungen, vom 25. August 2005 wurde ihm in Anwendung von Art. 12 Abs. 2 lit. c in Verbindung mit Art. 13 Abs. 3 der Taxivorschriften der Stadt Zürich vom 20. September 2000/28. März 2001 (TaxiV) mangels ausreichender Deutschkenntnisse der Taxiausweis Nr. 01 mit sofortiger Wirkung entzogen, gleichzeitig wurden ihm die 45 Taxibetriebsbewilligungen gemäss Art. 4 Abs. 1 lit. b und d in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 lit. a TaxiV mit einer Liquidationsfrist bis Ende Dezember 2005, entzogen. Einer allfälligen Einsprache gegen diese Verfügung wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.

II.

Mit Einsprache vom 29. September 2005 gelangte A mit dem Begehren an den Stadtrat von Zürich, dass einerseits der Einsprache die aufschiebende Wirkung zu erteilen und dass anderseits die Verfügung der Stadtpolizei Zürich vom 25. August 2005 aufzuheben sei. Das Begehren um Erteilung der aufschiebenden Wirkung wiederholte A mit Schreiben vom 20. Oktober 2005. Mit Verfügung vom 26. Oktober 2005 zog die Stadtpolizei Zürich, Abteilung Bewilligungen, ihren Entscheid, der Einsprache die aufschiebende Wirkung zu entziehen, in Wiedererwägung und erteilte der Einsprache die aufschiebende Wirkung wieder. Die Einsprache betreffend den Entzug des Taxiausweises Nr. 01 und die 45 Taxibetriebsbewilligungen wurde vom Stadtrat mit Beschluss vom 7. Dezember 2005 abgewiesen, wobei die Liquidationsfrist neu auf Ende Juni 2006 festgesetzt wurde.

III.

Gegen diesen Entscheid erhob A am 18. Januar 2006 Rekurs beim Statthalteramt des Bezirkes Zürich. Mit Verfügung vom 20. April 2006 hiess das Statthalteramt den Rekurs gut und hob den Beschluss des Stadtrates vom 7. Dezember 2005 und die Verfügung der Abteilung Bewilligungen der Stadtpolizei Zürich vom 25. August 2005 auf.

IV.

Die Stadt Zürich gelangte mit Beschwerde vom 18. Mai 2006 an das Verwaltungsgericht. Sie beantragt, dass der Rekursentscheid des Statthalteramtes des Bezirkes Zürich vom 20. April 2006 vollumfänglich aufzuheben sei und entsprechend die Verfügung der Stadtpolizei Zürich vom 25. August 2005 sowie der Einspracheentscheid des Stadtrats vom 7. Dezember 2005 zu bestätigen seien. Das Statthalteramt des Bezirkes Zürich verzichtete am 31. Mai 2006 auf Vernehmlassung, während A am 8. September 2006 um Abweisung der Beschwerde ersuchte.

Die Kammer zieht in Erwägung:

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.1 Das Statthalteramt führte im angefochtenen Rekursentscheid aus, dass eine gesetzliche Grundlage fehle, die den Beschwerdegegner dazu verpflichten würde, sich über ausreichende Deutschkenntnisse auszuweisen, da sich Art. 12 Abs. 2 lit. c TaxiV nur an Bewerberinnen und Bewerber um einen Taxiausweis richte, nicht aber an Personen, die den Ausweis bereits besässen. Ebenso wenig könne sich der Entzug des Taxiausweises auf eine gesetzliche Grundlage stützen. Es erscheine zudem als rechtsmissbräuchlich, eine langjährige, zeitlich unbefristete Polizeibewilligung zu widerrufen, deren Erteilung auf einer allfälligen Nachlässigkeit der Bewilligungsbehörde beruhe. Schliesslich erweise sich der Entzug des Taxiausweises und der Betriebsbewilligungen als unverhältnismässig, da die privaten Interessen des Beschwerdegegners an einer weiteren Ausübung der entzogenen Bewilligungen geradezu existenziell seien, während es anderseits keine Vorkommnisse gegeben habe, die auf dessen mangelnden Deutschkenntnisse zurückzuführen seien.

2.2 Die Beschwerdeführerin macht in ihrer Beschwerde geltend, dass es für den Entzug des Taxiausweises und der Betriebsbewilligungen eine genügende gesetzliche Grundlage gebe, richteten sich doch Art. 13 Abs. 3 TaxiV, welcher der Entzug des Taxiausweises regle, und Art. 8 Abs. 1 TaxiV, welcher für den Entzug der Betriebsbewilligungen massgebend sei, ausdrücklich an die Inhaber der genannten Bewilligungen, nicht bloss an Bewerbende. Die Taxivorschriften verlangten von Taxichauffierenden ausreichende Deutschkenntnisse, was auch bei den alten Vorschriften der Fall gewesen sei. Der Taxiausweis sei dem Beschwerdegegner aufgrund eines Irrtums trotz seiner mangelnden Deutschkenntnisse erteilt worden. Er könne sich nun aber nicht auf den Vertrauensschutz berufen, da ihm die Fehlerhaftigkeit der Vertrauensgrundlage, welche ja in den mangelnden Deutschkenntnissen liege, bekannt gewesen sei. Auch gelte eine Betriebsbewilligung nach Art. 7 TaxiV nur für drei Jahre, weshalb der Beschwerdegegner habe wissen müssen, dass alle drei Jahre eine Überprüfung der Bewilligungen erfolge. Insofern sei das private Interesse am Bestand der Bewilligungen als gering zu gewichten, während das öffentliche Interesse an deren Entzug erheblich sei, da ausreichende Deutschkenntnisse eines Taxichauffierenden für den Schutz von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr sowie der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nötig seien. Berücksichtige man, dass dem Beschwerdegegner ein halbes Jahr Zeit gegeben worden sei, um das Deutschzertifikat B1 zu erlangen, erscheine es nicht unverhältnismässig, ihm wie angedroht den Taxiausweis und folglich auch die Betriebsbewilligungen zu entziehen.

2.3 Der Beschwerdegegner bezweifelt, dass die Mitarbeiter der Verwaltungspolizei dazu geeignet seien, seine Deutschkenntnisse zu überprüfen. Es müsse unterschieden werden zwischen den Sprachkenntnissen, die ein Angeschuldigter in einem Strafverfahren benötige, und solchen, die für das Führen eines Taxibetriebs notwendig seien. Der Beschwerdegegner weist weiter darauf hin, dass er den Taxiausweis 1993 erhalten habe und deshalb darauf habe vertrauen dürfen, dass seine Deutschkenntnisse den von den Behörden gestellten Anforderungen genügten. Indem die Behörde ihm zwölf Jahre später mangelnde Deutschkenntnisse anlaste, verhalte sie sich widersprüchlich und rechtsmissbräuchlich. Wenn nun heute für den Nachweis der Deutschkenntnisse das Deutschzertifikat B1 verlangt werde, so gelte dies nur für Bewerberinnen und Bewerber um einen Taxiausweis, nicht jedoch für Inhaberinnen und Inhaber des Taxiausweises. Insofern fehle es an einer gesetzlichen Grundlage, die ihn verpflichten würde, das Deutschzertifikat zu absolvieren. Der Entzug des Taxiausweises könne sich zudem auch nicht auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen. Schliesslich bemängelt der Beschwerdegegner, dass die Beschwerdeführerin keine umfassende Interessenabwägung vorgenommen, sondern das öffentliche Interesse im Gegensatz zum privaten Interesse zu stark gewichtet habe.

3.1 Regelt das Gesetz die Voraussetzungen des Widerrufs nicht ausdrücklich, kann nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine materiell unrichtige Verfügung unter bestimmten Voraussetzungen widerrufen werden. Hierzu sind das Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts und dasjenige an der Wahrung der Rechtssicherheit bzw. am Vertrauensschutz gegeneinander abzuwägen. In der Regel geht das Postulat der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes dem Interesse an der Durchsetzung des objektiven Rechts vor und ist ein Widerruf nicht zulässig, wenn durch die Verwaltungsverfügung ein subjektives Recht begründet worden oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in dem die sich gegenüberstehende Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt allerdings nicht absolut; auch in diesen drei Fällen kann ein Widerruf in Frage kommen, wenn er durch ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (vgl. zum Ganzen BGE 121 II 273 E. 1a/aa, 119 Ia 305 E. 4c mit weiteren Hinweisen).

Die verschiedenen der Beseitigung der formellen Rechtskraft dienenden Rechtsinstitute werden in Gesetzgebung, Rechtsprechung und Lehre nicht einheitlich abgegrenzt; schon die Terminologie ist nicht einheitlich. Soweit es um die materielle Unrichtigkeit der zu widerrufenden Verfügung – als einer "Vorbedingung für das Zurückkommen" (vgl. Fritz Gygi, Zur Rechtsbeständigkeit von Verwaltungsverfügungen, ZBl 83/1982, S. 149 ff.) – geht, unterscheidet die zürcherische Verwaltungsrechtsprechung zwischen der Rücknahme, mit welcher eine ursprünglich fehlerhafte Verfügung zurückgenommen, und der Anpassung, mit welcher eine nachträglich fehlerhaft gewordene Anordnung der neuen Rechts- oder Sachlage angepasst werden soll (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 86a-86d N. 7 ff., auch zum Folgenden). Während eine Rücknahme grundsätzlich sowohl bei "Einmalverfügungen" (mit abgeschlossenem Sachverhalt und einmaliger, unabänderbarer Rechtsfolge) wie auch bei Dauerverfügungen (mit wandelbarem Sachverhalt und in die Zukunft wirkender Rechtsfolge) in Betracht fällt, ist eine Anpassung von vornherein nur bei Dauerverfügungen möglich (RB 2005 Nr. 45, E. 3.1).

3.2 Für die Tätigkeit als Taxichauffeuse oder –chauffeur ist gemäss Art. 12 Abs. 1 TaxiV ein Taxiausweis der Verwaltungspolizei erforderlich, welcher nach Art. 13 Abs. 1 TaxiV für die Dauer der Berufsausübung gilt. Voraussetzung für die Erteilung eines solchen Ausweises ist nach Art. 12 Abs. 2 lit. c TaxiV, dass sich Bewerberinnen und Bewerber über ausreichende Kenntnisse der deutschen Sprache ausweisen können, wobei Art. 2 der Vorschriften für die Durchführung der Fachprüfung für Taxichauffierende vom 20. September 2000/28. März 2001 (Prüfungsvorschriften) von den Bewerbenden entweder das Deutschzertifikat B1 oder genügende Zeugnisnoten in Deutsch von mindestens drei Schuljahren in einer deutschsprachigen Schule verlangen. Der Taxiausweis wird gemäss Art. 13 Abs. 3 TaxiV entzogen, wenn Inhaberinnen oder Inhaber die für die Erteilung des Ausweises erforderlichen Voraussetzungen nicht mehr erfüllen.

Die Betriebsbewilligung berechtigt nach Art. 3 Abs. 1 TaxiV deren Inhaberinnen und Inhaber, mit den zugelassenen Fahrzeugen von öffentlichen und privaten Standplätzen aus Taxifahrten durchzuführen. Eine Voraussetzung für das Erteilen einer Betriebsbewilligung liegt darin, dass die Bewerberinnen und Bewerber im Besitz des Taxiausweises sein müssen (Art. 4 Abs. 1 lit. d TaxiV). Erfüllen die Personen mit Betriebsbewilligung bzw. die für den Taxibetrieb Verantwortlichen die für die Erteilung der Bewilligung erforderlichen Voraussetzungen nicht mehr, so wird ihnen gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. a TaxiV die Betriebsbewilligung entzogen.

4.1 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass vorliegend primär die Rechtmässigkeit des Entzugs des Taxiausweises zu überprüfen ist. Die Beschwerdeführerin stützt nämlich den Entzug der Betriebsbewilligungen in erster Linie auf den Entzug des Taxiausweises, welcher zur Folge hat, dass nach Art. 4 Abs. 1 lit. d TaxiV eine Voraussetzung für die Erteilung bzw. Erneuerung der Betriebsbewilligungen entfällt, was zu deren Entzug führt (Art. 8 Abs. 1 TaxiV). Demgemäss erscheint der Entzug der Betriebsbewilligungen als rechtmässig, wenn auch der Taxiausweis zu Recht entzogen wurde. Erweist sich hingegen der Entzug des Taxiausweises als unrechtmässig, so findet sich keine Grundlage für den Entzug der Betriebsbewilligungen. Soweit die Beschwerdeführerin nämlich den Entzug der Betriebsbewilligungen auf Art. 4 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 lit. a TaxiV stützt, muss ihr entgegengehalten werden, dass allfällige mangelnde Deutschkenntnisse nicht als Nachweis dafür ausreichen, dass der Beschwerdegegner für die Sicherheit des Betriebes und für eine vorschriftsgemässe Geschäftsführung keine Gewähr bietet.

4.2 Den Entzug des Taxiausweises stützt die Beschwerdeführerin auf Art. 13 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 12 Abs. 3 lit. c TaxiV. Nach Art. 13 Abs. 3 TaxiV wird der Taxiausweis entzogen, wenn deren Inhaberinnen und Inhaber die für die Erteilung des Ausweises erforderlichen Voraussetzungen nicht mehr erfüllen, wobei gemäss Art. 12 Abs. 3 lit. c TaxiV ausreichende Deutschkenntnisse eine solche Voraussetzung darstellen. Für ihre Definition der ausreichenden Deutschkenntnisse stützt sich die Beschwerdeführerin offenbar auf Art. 2 lit. a der Prüfungsvorschriften, wonach Bewerbende nichtdeutscher Muttersprache ihre Deutschkenntnisse mittels des Deutschzertifikats B1 ausweisen müssen, sofern sie nicht genügende Zeugnisnoten in Deutsch von mindestens drei Schuljahren in einer deutschsprachigen Schule nachweisen können.

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin bilden die angerufenen Gesetzesbestimmungen im vorliegenden Fall keine genügende Grundlage für den Entzug des Taxiausweises. Von vornherein nicht angewendet werden können die Prüfungsvorschriften. Diese gelten einzig für Bewerbende, welche die Fachprüfung zu absolvieren haben, nicht jedoch für Personen, die bereits den Taxiausweis innehaben. Der Wortlaut von Art. 13 Abs. 3 TaxiV regelt nur die Anpassung von Verfügungen, die nachträglich dadurch fehlerhaft geworden sind, dass eine Voraussetzung für die Erteilung des Taxiausweises durch dessen Inhaberin oder Inhaber nicht mehr erfüllt wird. Vorliegend macht die Beschwerdeführerin jedoch geltend, dass der Beschwerdegegner den Taxiausweis irrtümlicherweise trotz seiner ungenügenden Deutschkenntnisse erhalten habe. Damit geht die Beschwerdeführerin davon aus, dass an der Erteilung des Ausweises von Anfang an ein Fehler haftete, demgemäss eine ursprünglich fehlerhafte Verfügung vorliegt. Der Entzug einer zu Unrecht erteilten Bewilligung ist jedoch in den Taxivorschriften nicht geregelt, weshalb die von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien zur Rücknahme ursprünglich fehlerhaften Verfügungen (vorn E. 3.1) zur Anwendung kommen.

4.3 Ist die Rücknahme einer Verfügung nicht gesetzlich geregelt, heisst das wie erwähnt nicht, dass sie gänzlich unerlaubt ist. Vielmehr ist für die Frage nach deren Rechtmässigkeit eine umfassende Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts und dem privaten Interesse an der Wahrung der Rechtssicherheit und am Vertrauensschutz vorzunehmen.

Das öffentliche Interesse am Entzug des Taxiausweises ist nicht unerheblich. Zu Recht weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass von einem Taxichauffierenden verlangt werden kann, sich auf Deutsch zu verständigen und dass mangelnde Deutschkenntnisse beispielsweise die Gefahr in sich bergen, dass falsche Orte angefahren oder behördliche Weisungen nicht verstanden werden. Allerdings wird dieses öffentliche Interesse dadurch relativiert, dass die Beschwerdeführerin dem Beschwerdegegner keine wesentlichen negativen Vorkommnisse anlasten kann, die auf dessen mangelnde Deutschkenntnisse zurückzuführen sind. Geradezu existenziell ist hingegen das private Interesse des Beschwerdegegners an der Wahrung der Rechtssicherheit und am Vertrauensschutz. Der Beschwerdegegner hat ein grösseres Taxiunternehmen aufgebaut, welches seine Lebensgrundlage darstellt. Mit dem Entzug des Taxiausweises und dem damit verknüpften Entzug der 45 Betriebsbewilligungen würde ihm seine wirtschaftliche Grundlage genommen. Besonderes Gewicht erhält zudem die Tatsache, dass der Beschwerdeführer bereits seit zwölf Jahren Inhaber des Taxiausweises ist und darauf vertrauen durfte, dass dieser für die Dauer der Berufsausübung gültig ist (Art. 13 Abs. 1 TaxiV). Es kann dabei der Argumentation der Beschwerdeführerin nicht beigetreten werden, dass der Beschwerdegegner sich nicht auf den Vertrauensschutz berufen könne, weil er die Fehlerhaftigkeit des erteilten Taxiausweises gekannt habe oder zumindest hätte kennen müssen, da er um seine mangelhaften Deutschkenntnisse gewusst habe. Hier verkennt die Beschwerdeführerin, dass der Begriff der "ausreichenden Deutschkenntnisse" im höchsten Masse auslegbar ist, was jedoch nicht Aufgabe des Beschwerdegegners sein kann. Er durfte, nachdem ihm der Taxiausweis erteilt worden war, in guten Treuen davon ausgehen, dass seine Deutschkenntnisse den an Taxichauffierende gestellten Anforderungen genügten.

Insgesamt überwiegt das private Interesse an der Wahrung der Rechtssicherheit und am Vertrauensschutz das öffentliche Interesse an der Durchsetzung des objektiven Rechts, weshalb der Entzug des Taxiausweises als unverhältnismässig und somit rechtswidrig erscheint. Insofern kann offen gelassen werden, ob mit der Beschwerdeführerin entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners davon auszugehen ist, dass die Deutschkenntnisse des Beschwerdegegners tatsächlich ungenügend sind.

Ist der Entzug des Taxiausweises rechtswidrig, so darf ferner nach dem oben Dargelegten (E. 4.1) der Entzug der Betriebsbewilligungen nicht aufrecht erhalten werden, weshalb auch diesbezüglich der Entscheid des Statthalteramtes zu bestätigen ist. Dabei ist es nicht von Bedeutung, dass die Betriebsbewilligungen lediglich auf drei Jahre erteilt werden, denn auf deren Erteilung besteht ein Anspruch, sofern die Voraussetzungen gemäss Art. 4 TaxiV erfüllt werden.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG steht ihr von vornherein nicht zu. Dagegen ist sie zur Zahlung einer solchen Entschädigung an den obsiegenden Beschwerdegegner zu verpflichten; als angemessen erweist sich ein Betrag von Fr. 1'500.-.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner binnen dreissig Tagen nach Zustellung dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.

5. Mitteilung an …