I.  

Das Kantonale Labor Zürich (nachfolgend Labor) erhob am 25. November 2005 bei der Drogerie Parfumerie C AG in X den Prospekt "Hagebutte, Die wilde Hagebutte – neue Hoffnung für Arthrose-Patienten" (nachfolgend Prospekt) und den Flyer "Die Hagebutte bei Arthrosebeschwerden, Einnahmeempfehlung" (nachfolgend Flyer) als Proben. Am 14. Dezember 2005 beanstandete das Labor gegenüber der A AG den Prospekt, den Flyer sowie die Homepage www.H.ch, da diese Hinweise auf Eigenschaften zur Behandlung von Krankheiten enthielten, was für Lebensmittel verboten sei. Die A AG vertreibe in der Schweiz die Produkte L Kapseln und Pulver, welche gemäss Angaben auf der Homepage www.L.ch Hagebuttenpulver enthielten. Sie vertreibe ebenfalls den Prospekt und den Flyer und unterhalte die Homepage www.H.ch, in welchen Hagebuttenpulver als Heilmittel zur Therapie der Arthrose und von arthrotischen Beschwerden in den Gelenken, unter anderem zur Verbesserung der Beweglichkeit, Schmerzlinderung und Reduktion des Schmerzmittelkonsums, beschrieben werde. Eine Verbindung zwischen den Anpreisungen im Werbematerial und der Homepage www.H.ch und der von der A AG vertriebenen Produktelinie L sei offensichtlich. Deshalb verfügte das Labor, das Prospektmaterial und der Flyer dürften ab sofort nicht mehr abgegeben werden und seien aus allen Abgabekanälen zurückzuziehen. Des Weiteren verfügte es die Löschung bzw. Überarbeitung der Homepage www.H.ch. Im Übrigen dürften die auf der Homepage www.L.ch aufgeführten Produkte L und allenfalls weitere Lebensmittel mit Hagebuttenpulver ab sofort nur noch ohne derartige medizinische und therapeutische Hinweise abgegeben werden.

Eine gegen diese Verfügung erhobene Einsprache wies das Labor am 6. Februar 2006 ab.

II.  

Die A AG erhob gegen den Einspracheentscheid Rekurs an die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich; Letztere wies den Rekurs am 24. April 2006 ab.

III.  

Die A AG gelangte am 26. Mai 2006 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragt die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Die Gesundheitsdirektion und das Labor beantragen in ihren Stellungnahmen vom 19. resp. 30. Juni 2006 die Abweisung der Beschwerde.

 

Die Kammer zieht in Erwägung:

 

1.  

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19b Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Das Lebensmittelgesetz vom 9. Oktober 1992 (LMG) bezweckt unter anderem die Konsumenten im Zusammenhang mit Lebensmitteln vor Täuschungen zu schützen (Art. 1 lit. c LMG). Unter anderem erfasst das Gesetz das Kennzeichnen und Anpreisen von Lebensmitteln (Art. 2 Abs. 1 lit. b LMG). Gemäss Art. 3 Abs. 1 LMG sind Lebensmittel Nahrungs- und Genussmittel. Nahrungsmittel sind Erzeugnisse, die dem Aufbau oder Unterhalt des menschlichen Körpers dienen und nicht als Heilmittel angepriesen werden (Art. 3 Abs. 2 LMG). Anpreisung, Aufmachung und Verpackung des Lebensmittels dürfen den Konsumenten nicht täuschen (Art. 18 Abs. 2 LMG). Täuschend sind namentlich Angaben und Aufmachungen, die geeignet sind, beim Konsumenten falsche Vorstellungen über Herstellung, Zusammensetzung, Beschaffenheit, Produktionsart, Haltbarkeit, Herkunft, besondere Wirkungen und Wert des Lebensmittels zu wecken. Gemäss Art. 10 Abs. 2 lit. c der Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung vom 23. November 2005 (LGV) sind insbesondere Hinweise irgendwelcher Art verboten, die einem Lebensmittel Eigenschaften der Vorbeugung, Behandlung oder Heilung einer menschlichen Krankheit oder als Schlankheitsmittel zuschreiben oder die den Eindruck entstehen lassen, dass solche Eigenschaften vorhanden sind. Ebenfalls sind Aufmachungen irgendwelcher Art verboten, die einem Lebensmittel den Anschein eines Heilmittels geben (Art. 10 Abs. 2 lit. d LGV).

3.  

3.1 Vorweg ist festzuhalten, dass die Produkte L Kapseln und Pulver selbst und deren packungsmässige Aufmachung sowie deren Abbildung auf der Homepage www.L.ch vom Labor am 14. Dezember 2005 nicht beanstandet wurde. Streitgegen­stand bildet einzig die Frage, ob die Beschwerdeführerin den Prospekt und den Flyer weiter abgeben darf und ob sie die Homepage www.H.ch löschen bzw. überarbeiten muss.

3.1.1 Der Prospekt schildert auf Seite 4 die Entdeckung der Wilden Hagebutte. Ein Bauer pflückte anfangs der 1990er-Jahre die Früchte der wilden Hagebutte, die an den Stränden Dänemarks wächst, um zu untersuchen, ob ein Pulver aus den getrockneten Früchten dieser speziellen Hagebutte schmerzlindernd wirkt. Er trocknete die gesammelten Früchte sorgfältig und verarbeitete sie zu einem Pulver. Durch die eigenen positiven Erfahrungen bestärkt, begann er, sein Hagebuttenpulver Nachbarn und Freunden zu schenken und diese berichteten ihm alsbald von der schmerzlindernden Wirkung. Auf Seite 5 des Prospekts (Neue Hoffnung für Arthrose-Patienten?) wird die Wirkung von Hagebuttenpulver geschildert. Laborversuche belegten einen eindrücklichen antientzündlichen und antioxidativen Effekt des Hagebuttenpulvers. Das Pulver verhindere, dass die Leukozyten in das Entzündungsgebiet einwanderten und das Knorpelgewebe weiter schädigten. Es verhindere auch, dass freie Radikale gebildet würden. Es schwäche daher die Entzündungsreaktion in den Gelenken ab oder unterdrücke sie sogar ganz. Dadurch werde die Schädigung und die Zerstörung des Knorpels gestoppt und sowohl die Schmerzen gelindert als auch die Beweglichkeit verbessert. Auf Seite 9 des Prospekts lässt sich entnehmen, dass sich eine spezielle Unterart der wilden Rose, die Rosa canina, für die Therapie eigne. Ebenfalls wird geschildert, wie die Rosa canina verarbeitet wird.

3.1.2 Der Flyer enthält eine Einnahmeempfehlung: Nimmt man Kapseln, soll man zum Starten morgens und abends je 4 Kapseln nehmen. Ist der Erfolg zufrieden stellend, kann auf morgens und abends je 2 Kapseln reduziert werden. Nimmt man Pulver, soll man zum Starten morgens und abends je 1 Messlöffel nehmen. Ist der Erfolg zufrieden stellend, kann man auf 1 Messlöffel täglich reduzieren. Weiter wird ausgeführt, dass sich die Hagebutte zur Dauertherapie eigne. Nach 4-6 Wochen beginne sich der Therapieerfolg zu zeigen, nach 3 Monaten seien die Schmerzen stark gesunken und die Beweglichkeit habe sich wesentlich verbessert. Die Wirkung der Hagebutte sei durch zwei Studien belegt. Für eine Behandlung von Arthroseschmerzen mit der Hagebutte eigne sich nur Pulver, die aus einer speziellen Unterart der wilden Hagebutte, der so genannten Rosa canina gewonnen werde.

3.1.3 Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass Prospekt und Flyer in allgemeiner Art über eine gesundheitsfördernde Wirkung der Hagebutte auf Arthrose-Patienten informiert. Sie stellt aber in Abrede, dass zwischen Prospekt/Flyer und dem Produkt L ein Zusammenhang besteht, insbesondere werde im Prospekt/Flyer nicht auf L verwiesen. Ebenfalls verneint sie, dass der Prospekt/Flyer und das Produkt L die gleiche formale und farbliche Gestaltung aufweisen würden. Die Farbe der Lverpackung leite sich nicht vom Prospekt/Flyer ab, sondern stelle einen Bezug zum Inhalt der Dose oder der Kapseln her, nämlich zur orange-roten Farbe des Hagebuttenpulvers. Schliesslich läge es auch ausserhalb ihres Machtbereichs, wie und wo die Drogerien das Material auflegten. Sie habe keinerlei Anweisungen gegeben, dass Prospekt/Flyer in enger räumlicher Nähe zum Produkt L ausgestellt werden sollten.

3.1.4 Den Ausführungen der Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden. Es wurde nicht beanstandet und ist auch vom Verwaltungsgericht nicht zu beanstanden, dass die Lverpackung orange ist. Zu prüfen ist einzig, ob zwischen dem Prospekt/Flyer und dem Produkt L eine derartige Nähe besteht, dass der Konsument im Sinne von Art. 18 Abs. 2 LMG und Art. 10 Abs. 2 lit. c LGV getäuscht wird und er dem Produkt L die Wirkung zuschreibt, dass damit Arthrosebeschwerden behandelt und geheilt werden können. Diese Frage ist zu bejahen.

Zunächst einmal ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin sowohl das Produkt L als auch den Prospekt/Flyer vertreibt und damit (zumindest teilweise) die gleichen Drogerien beliefert. Die Vorder- und Rückseite des Prospekts sind wie die Verpackung des Produkts L in orange gehalten. Auch im übrigen Prospekt dominiert neben der Farbe weiss die Farbe orange. Die Aufmachung der Vorderseite entspricht der Einstiegsseite der Homepage www.L.ch. Die Verarbeitung der Rosa canina wird im Prospekt so geschildert, wie sie auch auf der Homepage www.L.ch geschildert wird. Wie auf der Lverpackung schildert auch der Prospekt, dass zur Herstellung von Hagebuttenpulver, Kerne und Fruchtfleisch sorgfältig von den stark reizenden Haaren getrennt werden. Der Flyer ist zwar – wie die Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht– in blau gehalten. Aber auch hier findet sich wie im Prospekt und auf der Homepage www.L.ch der Hinweis auf die Rosa canina und eine ähnliche Schilderung des Herstellungsprozesses des Hagebuttenpulvers. Insbesondere enthält der Flyer aber auch Einnahmeempfehlungen für Kapseln und Pulver, welche nur dann einen Sinn ergeben, wenn diese Empfehlungen sich auf ein Produkt beziehen, dass sowohl in Kapsel- als auch in Pulverform vertrieben wird, wie es beim Produkt L der Fall ist. Da es keine standardisierte Kapsel- und Messlöffelgrösse gibt, machen die Einnahmeempfehlungen (8 resp. 4 Kapseln pro Tag, 2 resp. 1 Messlöffel pro Tag) nur dann Sinn, wenn der Flyer in der Nähe eines bestimmten Produkts, nämlich des Produkts L, aufgelegt werden. Damit erweist sich der Einwand der Beschwerdeführerin, es läge ausserhalb ihres Machtbereichs, wie und wo die Drogerien das Prospektmaterial auflegen würden, als unglaubwürdig. Prospekt/Flyer schreiben der Hagebutte die Wirkung zu, dass damit Arthrosebeschwerden behandelt und geheilt werden können. Aus der grafischen Gestaltung und aus dem Umstand, dass Prospekt/Flyer in der Nähe des Produkts L aufgelegt werden müssen, ergibt sich aber implizit, dass dem Produkt L diese Wirkung zugeschrieben wird. Damit verstösst die Beschwerdeführerin mit dem beanstandeten Prospekt/Flyer gegen das in Art. 18 Abs. 2 LMG und Art. 10 Abs. 2 lit. c LGV enthaltene Täuschungsverbot. Bei der beanstandeten Ware im Sinn von Art. 28 LMG handelt es sich um das Produkt L. Diese "Ware" darf nicht auf eine solche Art und Weise angepriesen werden, dass der Konsument getäuscht wird. Die Auflage, L in Zukunft nicht mehr mit dem beanstandeten Prospekt/Flyer zu bewerben, ist deshalb – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin – ohne weiteres durch den Wortlaut von Art. 28 LMG gedeckt.

3.2 In Bezug auf die Homepage www.H.ch macht die Beschwerdeführerin geltend, dass zum Zeitpunkt des vorinstanzlichen Entscheids (24. April 2006) auf der fraglichen Homepage kein Hinweis auf L mehr enthalten gewesen sei, womit die Anordnung in der Verfügung vom 14. Dezember 2004, die fragliche Homepage zu löschen bzw. zu überarbeiten bereits zum Zeitpunkt des vorinstanzlichen Entscheids erfüllt gewesen sei. Diesen Umstand habe die Vorinstanz nicht hinreichend berücksichtigt. Hieraus kann die Beschwerdeführerin aber nichts zu ihren Gunsten ableiten. Der Zusammenhang zwischen dem Produkt L und der Homepage www.H.ch ergibt sich nämlich – wie die Gesundheitsdirektion zu Recht geltend macht – nicht nur daraus, dass die Homepage einen Hinweis auf das Produkt L enthalten hatte, sondern es gelten hierfür die gleichen Erwägungen, mit welchen bereits der Prospekt/Flyer beanstandet wurden. Die Homepage www.H.ch verweist auf die gesundheitsfördernde Wirkung der Hagebutte bei der Behandlung und Heilung von Arthrosebeschwerden. Die Homepage www.H.ch und www.L.ch werden beide von der Beschwerdeführerin unterhalten. Die grafische Gestaltung ist gleich. Die Einstiegsseite beider Homepages ist beinahe identisch. Zur Therapie wird auch auf der Homepage www.H.ch die Rosa canina empfohlen und deren besondere Produktion beschrieben. Damit wird wiederum beim Konsumenten der Eindruck erweckt, dass nicht der Hagebutten als solcher, sondern dem Produkt L die Wirkung zukommt, Arthrosebeschwerden zu behandeln oder zu heilen. Damit verstosst auch die Homepage www.H.ch gegen das in Art. 18 Abs. 2 LMG und Art. 10 Abs. 2 lit. c LGV statuierte Täuschungsverbot, weshalb die Beschwerde auch in diesem Punkt abzuweisen ist. Das Verwaltungsgericht hat zur Kenntnis genommen, dass die Homepage www.H.ch zum Zeitpunkt des Entscheids überarbeitet wird. Es wird der Beschwerdegegnerin obliegen zu prüfen, ob mit der ausstehenden neuen Homepage die Bedenken, die zur Anordnung der damaligen Löschung resp. Überarbeitung der Homepage geführt haben, ausgeräumt sind.

3.3 Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der in Art. 27 der Bundesverfassung statuierten Wirtschaftsfreiheit. Wie alle Freiheitsrechte darf auch die Wirtschaftsfreiheit eingeschränkt werden, wenn hierfür eine gesetzliche Grundlage und ein öffentliches Interesse besteht und sich die Einschränkung als verhältnismässig erweist (vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. A., Zürich etc. 2005, Rz. 667 ff.). Der Beschwerdeführerin wird der Verkauf des Produkts L nicht verboten. Auch wurde weder die Verpackung noch die Kapsel- oder Pulverform des Produkts verboten. Verboten wurden nur der Prospekt/Flyer und die Homepage www.H.ch, mit welchen beim Konsumenten der Eindruck erweckt wird, dass mit dem Lebensmittel L Arthrosebeschwerden behandelt und geheilt werden können. Für diese Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit besteht in Art. 18 Abs. 2 LMG und Art. 10 Abs. 2 lit. c LGV eine hinreichende gesetzliche Grundlage; das öffentliche Interesse liegt in der öffentlichen Gesundheit und in Treu und Glauben im Geschäftsverkehr (vgl. Häfelin/Haller, Rz. 673 und 677), nämlich dass der Konsument nicht getäuscht werden soll und verhindert werden soll, dass er dem Produkt L die Wirkung zuschreibt, dass damit Arthrosebeschwerden geheilt und behandelt werden können. Zur Umsetzung des Täuschungsverbots und der Wahrung der öffentlichen Gesundheit erweisen sich die vom Labor am 14. Dezember 2005 angeordneten Massnahmen als geeignet. Diese Massnahmen sind auch erforderlich. Insbesondere kann auch nicht auf den Rückruf des Prospektmaterials verzichtet werden, würde dies im Ergebnis bedeuten, dass noch während eines längeren, nicht feststellbaren Zeitraums das beanstandete Prospektmaterial aufliegen und damit das Publikum getäuscht und die öffentliche Gesundheit gefährdet würde. Im vorliegenden Fall überwiegen die vorgenannten öffentlichen Interessen auch die Interessen der Beschwerdeführerin, welche durch den Rückruf des Prospektmaterials einen finanziellen Schaden hinzunehmen hat. 

4.  

Die Beschwerde ist demnach vollumfänglich abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang sind die Verfahrenskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

6.    Mitteilung an …