I.
A bezieht seit Oktober 2002 Sozialhilfe. Zwecks Anpassung
an die neuen Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe in der
Fassung vom Dezember 2004 setzte die zuständige Stellenleitung der Sozialen
Dienste der Stadt Zürich am 11. Juli 2005 den monatlichen Grundbedarf neu
auf Fr. 549.- (Kopfquotenanteil des Grundbedarfs für einen
Dreipersonenhaushalt von Fr. 1'786.-) fest. Die dagegen erhobene
Einsprache, womit A die Ausrichtung von Sozialhilfe in der bisherigen Höhe
verlangte, wies die Einspracheinstanz der städtischen Sozialbehörde am 24. Januar
2006 ab.
II.
Dagegen erhob A mit Fax vom 21. März 2006 Rekurs bei
der Sozialbehörde, welche die Eingabe am 22. März 2006 dem Bezirksrat
Zürich weiterleitete. Dieser forderte den Rekurrenten am 7. April 2006 auf,
binnen 10 Tagen eine verbesserte Eingabe mit Antrag, Begründung,
Originalunterschrift unter Beilage des angefochtenen Entscheids einzureichen,
ansonsten auf den Rekurs nicht eingetreten werde. Nachdem A diese
prozessleitende Anordnung nach deren ersten Zustellung nicht abgeholt hatte,
reichte er am 29. April 2006 eine neue Rekursschrift, versehen mit der
Originalunterschrift, ein.
Der Bezirksrat Zürich beschloss am 24. Mai 2006, auf
den Rekurs nicht einzutreten. Er erwog, die dreissigtägige Rekursfrist habe
nach Ablauf der postalischen Abholfrist spätestens am 21. Februar 2006 zu
laufen begonnen und am 22. März 2006 geendet. Die Faxeingabe vom 21. März
2006 sei somit innert Frist erfolgt; dass sie fälschlicherweise an die
Einsprachebehörde statt an den Bezirksrat gerichtet worden sei, lasse für sich
allein nicht auf einen ungültigen Rekurs schliessen. Ein solcher Schluss ergebe
sich jedoch aus einem anderen Grund: Nach der (näher dargelegten) Praxis müsse
eine fristgerecht per Fax übermittelte Rechtsschrift noch innert Frist
handschriftlich unterzeichnet oder durch ein eigenhändig unterzeichnetes
Exemplar ersetzt werden, ansonsten das Rechtsmittel ungültig sei. Zur
Verbesserung dieses Mangels brauche keine Nachfrist angesetzt zu werden. Daraus,
dass der Bezirksrat im vorliegenden Fall gleichwohl eine solche Nachfrist
angesetzt habe, könne der Rekurrent nichts zu seinen Gunsten ableiten; im
Zeitpunkt dieser prozessleitenden Anordnung habe die Rekursbehörde noch keine
Kenntnis davon gehabt, dass die Rechtsmittelfrist bereits
abgelaufen sei. Auf den Rekurs sei demnach nicht einzutreten, weil er nicht
binnen der Rekursfrist in rechtsgültiger Form erhoben worden sei.
III.
Gegen diesen Beschluss erhob A mit vom 16. Juli
2006 datierter Eingabe am 2. August 2006 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht mit dem Antrag, es sei ihm Sozialhilfe im bisherigen Umfang
zu gewähren. Mit Präsidialverfügung vom 8. August 2006 wurden die Akten
des Bezirksrats beigezogen. In seinem Übermittlungsschreiben beantragte dieser
Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Aufgrund
des geringen Streitwerts läge die Entscheidungskompetenz an sich beim
Einzelrichter (§ 38 Abs. 2 VRG). Weil sich jedoch eine Frage von
grundsätzlicher Bedeutung stellt, ist der Fall von der Kammer zu behandeln (§ 38
Abs. 3 VRG). Auch die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt, weshalb
auf die Beschwerde einzutreten ist.
2.
Zu beurteilen ist einzig, ob der Bezirksrat auf den Rekurs
zu Recht nicht eingetreten ist. Wäre der Nichteintretensbeschluss aufzuheben,
so obläge die materielle Überprüfung des Einspracheentscheids bzw. der darin
bestätigten Herabsetzung der Sozialhilfe an den Beschwerdeführer dem
Bezirksrat, an den diesfalls die Angelegenheit zurückzuweisen wäre.
3.
3.1 Gemäss § 22
Abs. 1 VRG ist der Rekurs innert dreissig Tagen seit der Mitteilung (Zustellung)
einzureichen. Die Rekursschrift muss gemäss § 23 VRG einen Antrag und
dessen Begründung enthalten; der angefochtene Entscheid ist beizulegen oder
genau zu bezeichnen (Abs. 1). Genügt die Rekursschrift diesen
Anforderungen nicht, wird dem Rekurrenten eine kurze Frist zur Behebung des Mangels
angesetzt, unter der Androhung, dass sonst auf das Rechtsmittel nicht
eingetreten werde (Abs. 2).
3.2 Die
Rekursfrist begann hier spätestens am 21. Februar 2006 zu laufen und
endete demzufolge spätestens am 22. März 2006. Es kann diesbezüglich auf
die zutreffende Erwägung des Bezirksrats verwiesen werden (§ 70 in
Verbindung mit § 28 Abs. 2 Satz 2 VRG).
3.3 Nach
ständiger Praxis wird aus dem für Rechtsmitteleingaben geltenden Erfordernis
der Schriftform (§ 22 VRG; vgl. bezüglich der Beschwerde § 53 VRG)
abgeleitet, dass die Rekurs- bzw. Beschwerdeschrift handschriftlich
unterzeichnet sein muss. Um Manipulationen und Fälschungen möglichst
auszuschliessen, muss die Unterschrift im Original vorliegen. Dies ist bei der
Übermittlung per Fax nicht möglich, weshalb auf diesem Weg übermittelte Rechtsmitteleingaben
regelmässig mit einem formellen Fehler behaftet sind (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 11 N. 10, § 22 N. 13, § 23
N. 6, § 53 N. 8, § 56 N. 8).
3.4 Formelle
Mängel in Rechtsschriften sind grundsätzlich verbesserungsfähig. Nach der
Praxis ist daher zu deren Verbesserung gestützt auf § 23 Abs. 2 VRG
in der Regel eine Nachfrist anzusetzen, und zwar nicht nur bezüglich der in § 23
Abs. 1 VRG ausdrücklich erwähnten formellen Mängel. § 23 Abs. 2
VRG bezweckt die Vermeidung eines überspitzten Formalismus; die Vorschrift wird
daher nach ständiger Praxis differenziert in dem Sinn angewendet, dass eine
Nachfristansetzung nur dann als geboten erscheint, wenn im Einzelfall
anzunehmen ist, dass der Formfehler auf ein blosses Versehen oder prozessuale
Unbeholfenheit zurückzuführen ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 27 mit
zahlreichen Hinweisen). Wird etwa ein Rekurs per Post ohne Unterschrift (sei es
durch den Rekurrenten selber oder dessen Vertreter) eingereicht, so kann
angenommen werden, der Mangel beruhe auf einem Versehen, weshalb eine Nachfrist
anzusetzen ist. Prozessuale Unbeholfenheit ist in der Regel dann anzunehmen,
wenn ein nicht rechtskundiger Rekurrent die Rekursschrift ohne Antrag und/oder
ohne Begründung einreicht; auf eine Nachfristansetzung bei solchen Mängeln ist
dagegen zu verzichten, wenn die mangelhafte Rechtschrift von einem rechtskundigen
Vertreter eingereicht worden ist; denn es geht nicht an, dass die rekurrierende
Partei sich mittels einer bewusst mangelhaften Rekursschrift eine Verlängerung
der Rekursfrist durch Ansetzung einer Nachfrist im Sinn von § 23 Abs. 2
VRG verschafft.
3.5 In
Anknüpfung an diese Grundsätze wird in der Praxis bei per Fax eingereichten Rekursschriften
nicht nur davon ausgegangen, dass sie wegen der fehlenden Originalunterschrift mit
einem formellen Mangel behaftet sind, sondern auch davon, dass dieser Mangel
nach Ablauf der Rekursfrist nicht mehr verbessert werden könne, weshalb von der
Ansetzung einer Nachfrist (welche die Verbesserung nach Ablauf der Rekursfrist
ermöglichen würde) regelmässig abzusehen ist. Eine Nachfristansetzung hätte in
solchen Fällen eine ungerechtfertigte Fristerstreckung zugunsten des
Rekurrenten zur Folge; denn wer zur Übermittlung der Rechtschrift ein Faxgerät
benützt, muss sich bewusst sein, dass bei dieser Art der Übermittlung eine
Originalunterschrift von vornherein nicht möglich ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 11
N. 10 mit Hinweisen; letztmals bestätigt in VGr, 30. Juni 2006,
VB.2006.00260). Anders als bei per Post übermittelten Rechtschriften mit
fehlender Originalunterschrift, bei denen ohne konkrete gegenteilige
Anhaltspunkte auf ein blosses Versehen geschlossen werde kann, rechtfertigt
sich bei Fax-Eingaben eine Verlängerung der Rekursfrist mittels Nachfristansetzung
nicht.
Diese Praxis
schliesst es nicht aus, dass die Rechtsmittelbehörde den Absender einer per Fax
übermittelten Rechtsmitteleingabe innerhalb der laufenden Rekursfrist
auf den Mangel aufmerksam macht, sofern dies nach den zeitlichen Umständen noch
als möglich und sinnvoll erscheint (was jedenfalls bei kurz vor Ablauf der
Rechtsmittelfrist eingehenden Telekopien nicht zutrifft). Dabei handelt es sich
indessen nicht um eine Nachfristansetzung im Sinn von § 23 Abs. 2
VRG; vielmehr wird der Betroffene damit auf die Möglichkeit hingewiesen, den
Formmangel noch innerhalb der Rechtsmittelfrist zu heilen. Die dargelegte
Praxis gilt mit Bezug auf Rechtsmitteleingaben (Rekurse und Beschwerden).
Die ihr zugrunde liegende strenge Betrachtungsweise rechtfertigt sich, weil es
bei Rechtsmitteleingaben um die Einhaltung gesetzlicher, und damit
grundsätzlich nicht erstreckbarer Fristen (§ 12 Abs. 1 Satz 1
VRG) geht und weil solche Rechtsmittel von Gesetzes wegen (§ 22 Abs. 1,
§ 23 VRG) bestimmte Formerfordernisse erfüllen müssen. Anders verhält es
sich mit Rechtsschriften, deren Einreichung an die Einhaltung grundsätzlich
erstreckbarer, „behördlicher“ Fristen (§ 12 Abs. 1 Satz 2 VRG)
gebunden sind. Anders verhält es sich auch mit prozessualen Parteihandlungen,
für welche die schriftliche Form gesetzlich nicht ausdrücklich vorgesehen ist;
insbesondere akzeptiert das Verwaltungsgericht per Fax übermittelte Gesuche um
Erstreckung (behördlicher) Fristen.
Diese Praxis steht
denn auch im Einklang mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Verwaltungsrechtspflege
im Bund (Art. 52 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember
1968 und Art. 30 Abs. 2 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember
1943/4. Oktober 1991; BGE 121 II 252 = Pra 85/1996 Nr. 147), desgleichen
mit der zivilprozessualen Praxis der Zürcher Gerichte (§ 131 Abs. 2
des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976; Obergericht, 2. August
1994 = ZR 95/1996 Nr. 38). In einem neueren Urteil vom 30. August
2005 (IP.254/2005, www.bger.ch) hat das Bundesgericht allerdings das Vorgehen
einer kantonalen Rechtsmittelinstanz, welche davon absah, einen Einsprecher auf
den Formmangel der per E-Mail erhobenen Einsprache aufmerksam zu machen, als
überspitzt formalistisch gewürdigt. Sodann wird die dargelegte Praxis in einem
Teil der Lehre als zu streng kritisiert (Alfred Kölz/Isabelle Häner,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich
1998, Rz. 608 und 937; Peter Schmid, Die Verwaltungsbeschwerde an den
Bundesrat, Bern 1997, S. 190 f.; Robert Hauser/Erhard Schweri, Kommentar
zum zürcherischen Gerichtsverfassungsgesetz, Zürich 2002, § 131 N. 17).
3.6 Der
vorliegende Fall bietet indessen keinen Anlass, von der dargelegten Praxis
abzurücken. In Unterschied zum vorliegenden Sachverhalt hatte das Bundesgericht
im Entscheid vom 30. August 2005 nicht eine Faxeingabe, sondern eine per
E-Mail erhobene Einsprache zu beurteilen; zudem wäre dort eine Verbesserung der
Einsprache innerhalb der Einsprachefrist noch ohne weiteres möglich gewesen,
während hier der Rekurs wie dargelegt (E. 3.2) am zweitletzten Tag der Rekursfrist
und zudem entgegen der klaren Rechtsmittelbelehrung bei der unrichtigen Instanz
eingereicht wurde, welche die Eingabe dem Bezirksrat als der zuständigen
Rekursbehörde überwies. Dieser war es nicht möglich, den Rekurrenten zu einer
Heilung des Mangels innerhalb der Rekursfrist zu veranlassen (vgl. Rekursentscheid
E. 3.2). Daraus, dass sie ihm hiefür zunächst am 7. April 2006 (in
Unkenntnis des Ablaufs der Rekursfrist am 22. März 2006) eine Frist von 10
Tagen zur Verbesserung angesetzt hat, kann der Beschwerdeführer nichts zu
seinen Gunsten ableiten, denn auf diese Anordnung durfte die Rekursbehörde vor
Erledigung des Verfahrens zurückkommen. Anders wäre nach Treu und Glauben dann
zu entscheiden, wenn der Beschwerdeführer durch diese Fristansetzung von einer
Heilung des Mangels innerhalb der Rekursfrist abgehalten worden wäre. Das
trifft indessen nach dem dargelegten zeitlichen Ablauf nicht zu. Schliesslich
ist zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführer die prozessleitende Anordnung
des Bezirksrats vom 7. April 2006 nicht abholte und erst am 29. April
2006 – nach Ablauf der siebentägigen Abholfrist und einer zweiten
Zustellung – mit einer formgültigen Eingabe an den Bezirksrat gelangte. Unter
all diesen Umständen erscheint es weder als überspitzt formalistisch noch sonst
wie als rechtswidrig, wenn der Bezirksrat auf den Rekurs nicht eingetreten ist.
3.7 Demnach
ist die Beschwerde abzuweisen. Die Gerichtskosten sind dem unterliegenden
Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1. Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 560.-- Total der Kosten.
3. Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4. Mitteilung an …
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