I.  

Dr. med. A ersuchte die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich am 31. Oktober 2005 um Bewilligung zur Beschäftigung der Psychotherapierenden Dr. phil. C, lic. phil. D, dipl. psych. IAP E und lic. phil. F. Die Gesundheitsdirektion erteilte die beantragten Bewilligungen zur Beschäftigung der Genannten am 3. November 2005, allerdings befristet bis am 1. Juni 2008. Mit beigelegtem Schreiben teilte sie Dr. med. A mit, gemäss § 17 Abs. 3 der Verordnung über die nichtärztlichen Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten vom 1. Dezember 2004 (PsyV, LS 811.61) dürfe er zwar maximal sechs Psychotherapierende anstellen. Davon dürften aber höchstens deren drei die Voraussetzungen für die Zulassung zur selbstständigen Berufsausübung erfüllen. Er habe wohl nur vier Personen beschäftigt; diese seien jedoch alle im Besitz einer Berufsausübungsbewilligung. In Analogie zu den Übergangsbestimmungen von § 26 PsyV könne er nun während dreier Jahre den Besitzstand wahren; innerhalb dieser Zeit habe er den rechtmässigen Zustand herzustellen. In der Folge ersuchte Dr. med. A um Erlass einer rekursfähigen Verfügung. Eine solche erging am 26. Juni 2006. Dr. med. A wurde verpflichtet, die Beschäftigung der unselbstständig tätigen Psychotherapeutinnen und -therapeuten mit selbstständiger Berufsausübungsbewilligung per 1. Juni 2008 auf drei Personen zu reduzieren. Die Bewilligungen vom 3. November 2005 zur Beschäftigung von Dr. phil. C, lic. phil D, dipl. psych. E und lic. phil. F würden bis zum 31. Mai 2008 befristet. Als Rechtsmittel wurde die Beschwerde an das Verwaltungsgericht angegeben.

II.  

Am 5. September 2006 gelangte Dr. med. A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er ersuchte um Aufhebung der Verfügung vom 26. Juni 2006 und um Erteilung einer zeitlich nicht limitierten Bewilligung zur Beschäftigung von vier Psychotherapeuten/innen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdegegnerin. Mit Präsidialverfügung vom 8. September 2006 wurde der Gesundheitsdirektion Frist für die Beschwerdeantwort sowie zur Stellungnahme bezüglich der funktionellen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts angesetzt. Mit Beschwerdeantwort vom 12. Oktober 2006 beantragte die Beschwerdegegnerin die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Beschwerdeführers. Auf die Frage der funktionellen Zuständigkeit ging sie nicht weiter ein.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtpflegegesetzes vom 8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde sachlich zuständig. Gleichwohl bleibt die Zulässigkeit dieser Beschwerde im Hinblick auf die Regelung des funktionellen Instanzenzuges fraglich. Gemäss § 19a Abs. 1 Satz 1 VRG können erstinstanzliche Anordnungen der Direktionen zunächst mit Rekurs beim Regierungsrat angefochten werden, was dem Grundsatz des mehrstufigen Rechtsmittelweges (vgl. § 19 in Verbindung mit § 41 Abs. 1 VRG) entspricht. § 19a Abs. 2 VRG nennt verschiedene Arten von erstinstanzlichen Anordnungen von Direktionen und Ämtern, die ausnahmsweise unmittelbar beim Verwaltungsgericht angefochten werden können, so laut Ziffer 2 Bewilligungen zur Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege sowie Zulassungsbeschränkungen gemäss Art. 55a des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10). Beim in den Fällen von § 19a Abs. 2 VRG offen stehenden Rechtsmittel an das Verwaltungsgericht handelt es sich nicht um den Rekurs, sondern um die Beschwerde; das Verwaltungsgericht behandelt solche Rechtsmittel nach den Bestimmungen von §§ 54 ff. VRG. In derartigen Fällen ist allerdings gemäss § 50 Abs. 3 VRG auch die Rüge der Unangemessenheit zulässig (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19a N. 4). Es fragt sich, ob hier die Direktbeschwerde an das Verwaltungsgericht im Sinn von § 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG zulässig sei oder ob zunächst Rekurs an den Regierungsrat gemäss Absatz 1 der genannten Bestimmung zu erheben wäre.

Die hier streitigen Anordnungen beinhalten die zeitliche Limitierung der dem Beschwerdeführer früher erteilten Bewilligungen für die Beschäftigung der vier Psychotherapierenden mit Berufsausübungsbewilligung bis 31. Mai 2008 bzw. dessen Verpflichtung, spätestens per 1. Juni 2008 nur noch drei Psychotherapierende mit eigener Berufsausübungsbewilligung zu beschäftigen. Es geht bei diesen Anordnungen nicht um eine bundesrechtliche Einschränkung der Zulassung zur Tätigkeit zu Lasten der Krankenversicherung nach Art. 55a KVG. Vielmehr gründet die Einschränkung auf kantonalem Recht (§ 17 Abs. 3 PsyV). Somit kommt es für die Zulässigkeit der Direktbeschwerde nach § 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG allein darauf an, ob es sich bei den streitbetroffenen Anordnungen um solche betreffend "Bewilligungen zur Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege" im Sinn von § 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG handelt.

1.2 Primär werden unter der Formulierung "Bewilligungen zur Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege" nach § 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG die von der Gesundheitsdirektion zu erteilenden kantonalen polizeilichen Erlaubnisse zur berufsmässigen oder entgeltlichen Ausübung von Tätigkeiten im Bereich des Gesundheitswesens gemäss den §§ 7 ff. des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG, LS 810.1) verstanden. Dabei ist die selbstständige Berufsausübung stets bewilligungspflichtig (vgl. Tomas Poledna/Brigitte Berger, Öffentliches Gesundheitsrecht, Bern 2002, N. 64, 67). Gemäss Gesundheitsgesetz gilt eine solche Bewilligungspflicht für folgende Fachkräfte: Ärzte (§§ 16 f.), Zahnärzte (§ 18), Chiropraktoren (§ 19), Zahnprothetiker (§§ 20 f.), Psychotherapeuten (§§ 22 ff.), Apotheker (§§ 23 ff.) und Drogisten (§§ 27 ff.). Weil Fähigkeit und Vertrauenswürdigkeit Hauptvoraussetzungen der Berufsausübung sind, hat der Bewilligungsinhaber seine Tätigkeit persönlich auszuüben (§ 10 Abs. 1 GesundheitsG). Das Gebot persönlicher Berufsausübung verbietet jedoch nicht, dass der Bewilligungsinhaber unter seiner direkten Kontrolle eigenes, unselbstständiges Hilfspersonal einsetzt. Für bestimmte medizinische Berufe ist aufgrund verschiedener kantonaler Verordnungen auch die unselbstständige Berufsausübung bewilligungspflichtig (vgl. dazu Thomas Spoerri, Medizinalpersonen, in: Tomas Poledna/Ueli Kieser [Hrsg.], Gesundheitsrecht, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Bd. VIII, Basel 2005, S. 105).

Mit den in § 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG erwähnten Bewilligungen zur Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege hatte der Gesetzgeber offenbar in erster Linie Streitigkeiten betreffend die persönlichen (fachlichen, moralischen und gesundheitlichen) Voraussetzungen im Sinn von § 8 GesundheitsG im Auge. Bei der hier im Streit liegenden Bewilligung an den Inhaber einer ärztlichen Praxis zur Beschäftigung unselbstständig tätiger Psychotherapeuten/innen im Sinn von § 17 PsyV geht es nicht um die persönlich-fachlichen Voraussetzungen, die gemäss § 17 Abs. 2 lit. a und lit. b PsyV auf Seiten des Anstellenden bzw. der Angestellten erfüllt sein müssen. Im Streit liegt wie erwähnt die Beschränkung der Zahl der Angestellten gemäss § 17 Abs. 3 PsyV. Wie das Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Anfechtung von Auflagen für die Betriebsführung von Apotheken erkannt hat, lässt der Gesetzeswortlaut von § 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG nicht ohne weiteres eine Differenzierung zwischen Streitigkeiten betreffend die persönlichen Bewilligungsvoraussetzungen und (nicht der Direktbeschwerde unterliegenden) Streitigkeiten betreffend die betrieblichen Voraussetzungen zu (VGr, 13. Juli 2001, VB.2001.00085; 18. März 2004, VB.2003.00325; 13. Juli 2006, VB.2006.00140; alle unter www.vgrzh.ch). In diesen Fällen ist das Gericht daher auf die direkt gegen die diesbezüglichen Anordnungen der Direktion erhobenen Beschwerden eingetreten. Sodann hat es die Zulässigkeit der Direktbeschwerde auch in einer anderen vergleichbaren Konstellation – wenn auch nur stillschweigend – bejaht (VGr, 23. März 2006, VB.2005.00599, www.vgrzh.ch betreffend Bewilligung zur Beschäftigung eines Assistenzzahnarztes im Sinn von § 10 der Zahnärzteverordnung vom 10. Juni 1998, LS 811.21). Aufgrund dieser Rechtsprechung ist die Direktbeschwerde auch im vorliegenden Fall zuzulassen.

1.3 Es ist freilich zu bedenken, dass sich auch eine restriktivere Auslegung von § 19a Abs. 2 VRG rechtfertigen würde, zumal diese Bestimmung eine systemwidrige Ausnahme vom Grundsatz des mehrstufigen Rechtsmittelweges in der zürcherischen Verwaltungsrechtspflege darstellt. Die in § 19a Abs. 2 Ziff. 1 - 4 VRG verbliebenen Ausnahmefälle muten denn auch eher zufällig an (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19a N. 3). Namentlich muss hier offen bleiben, wie es sich mit der Zulässigkeit der Direktbeschwerde in Fällen verhält, in denen es in grundsätzlicher Weise – im Hinblick auf das Aufkommen komplexer ärztlich geleiteter Unternehmen – um die Zulassung neuer Betriebs- und Unternehmensformen für die ärztliche Tätigkeit geht (vgl. zu dieser Thematik Hanspeter Kuhn, Die Arztpraxis zwischen Staat und Markt, in: Barbara Hürlimann/Thomas Poledna/Martin Rübel [Hrsg], Privatisierung und Wettbewerb im Gesundheitsrecht, Zürich 2000, S. 203; VGr, 13. Juli 2006, VB.2005.00359, E. 3.3.3, www.vgrzh.ch).

1.4 Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Die zürcherische Gesundheitsgesetzgebung regelt in §§ 22 ff. GesundheitsG (Fassung vom 21. August 2000, in Kraft seit 1. Januar 2002) und §§ 1 - 9 PsyV die Zulassung zur selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit (zur Entstehungsgeschichte dieser Ordnung vgl. RB 1991 Nr. 81 = ZBl 93/1992, S. 74; RB 1998 Nr. 79 = ZBl 100/1999, S. 592; BGE 128 I 92). Sodann wird in §§ 17- 20 PsyV die unselbstständige psychotherapeutische Berufsausübung geregelt, wobei diese Regelung zumindest teilweise auf die praktische Ausbildung und Tätigkeit von Personen ausgerichtet ist, welche die Zulassung zur selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufsausübung erlangen wollen.

Wer unselbstständige Psychotherapeuten/innen anstellen will, bedarf gemäss § 17 Abs. 1 PsyV einer Bewilligung der Gesundheitsdirektion. Die Bewilligung wird gemäss § 17 Abs. 2 lit. a PsyV nur solchen Personen erteilt, welche gemäss § 22a lit. a - c GesundheitsG auch zur praktischen Ausbildung für die selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit (das heisst für Selbsterfahrung, Supervision und klinische Tätigkeit) befugt sind, nämlich:

- Psychotherapeuten/innen, welche die Zulassungsvoraussetzungen zur selbstständigen psychotherapeutischen Tätigkeit gemäss § 22 Abs. 1 lit. a - c GesundheitsG in Verbindung mit §§ 2 - 8 PsyV erfüllen (abgeschlossenes Psychologiestudium, integrale Spezialausbildung, mindestens zweijährige klinische psychotherapeutische Tätigkeit in unselbstständiger Stellung) sowie eine mindestens fünfjährige hauptberufliche psychotherapeutische Tätigkeit nachweisen (§ 22a lit. a GesundheitsG);

 

- Ärzten, welche eine Spezialausbildung in Psychotherapie gemäss § 22 Abs. 1 lit. b GesundheitsG absolviert haben sowie eine mindestens fünfjährige hauptberufliche psychotherapeutische Tätigkeit nachweisen (§ 22a lit. b GesundheitsG);

 

- Ärzten mit Facharzttitel Psychiatrie und Psychotherapie FMH (§ 22a lit. c GesundheitsG).

 

Die anzustellende Person muss (sofern sie nicht ohnehin die Zulassungsvoraussetzungen zur selbstständigen psychotherapeutischen Tätigkeit erfüllt) über eine Ausbildung gemäss § 17 Abs. 2 lit. b PsyV verfügen. Die beschäftigende Person darf gemäss § 17 Abs. 3 PsyV höchstens sechs Psychotherapeuten/innen anstellen, wovon höchstens drei die Voraussetzungen zur selbstständigen Berufsausübung erfüllen dürfen. Die beschäftigende Person ist gemäss § 18 PsyV als Bewilligungsinhaber bzw. -inhaberin für die Tätigkeit der unselbstständig tätigen Person verantwortlich.

Keiner Bewilligung für die Beschäftigung unselbstständig tätiger Psychotherapeuten/innen bedürfen laut § 20 Abs. 1 PsyV die in lit. a - d PsyV genannten Institutionen (Spitäler, Pflegeheime, teilstationäre Institutionen, Polikliniken) sowie laut § 20 Abs. 2 PsyV psychotherapeutische Ambulatorien, welche als Ausbildungsinstitut im Sinn von § 7 PsyV für die integrale Spezialausbildung im Sinn von § 22 Abs. 1 lit. b GesundheitsG anerkannt sind.

2.2 Nach seinem klaren Wortlaut ist § 17 Abs. 3 PsyV dahin zu verstehen, dass mit der Begrenzung auf drei zur selbstständigen Berufsausübung zugelassene Angestellte nicht Stellenprozente, sondern Personen gemeint sind. Zu keinem anderen Auslegungsergebnis führen die Entstehungsgeschichte der Bestimmung, deren Zweck sowie deren Bedeutung innerhalb der gesamten Regelung betreffend die nichtärztliche Psychotherapie in § 17 ff. PsyV. Damit wollte der Regierungsrat als Verordnungsgeber einerseits die Zahl der in einer Praxis möglichen Anstellungen im Interesse der Qualitätssicherung bzw. im Hinblick auf die bei der delegierten Psychotherapie sicherzustellende Verantwortung des Praxisinhabers begrenzen (Beschränkung auf insgesamt höchstens sechs Stellen); anderseits soll mit der Beschränkung auf höchstens drei Angestellte, die bereits über die Zulassung zur selbstständigen Berufsausübung verfügen, sichergestellt werden, dass eine hinreichende Anzahl Stellen für Personen zur Verfügung steht, die noch die zweijährige klinische Tätigkeit nach § 22 Abs. 1 lit. c GesundheitsG – als Voraussetzung für die Zulassung zur selbstständigen Tätigkeit – zu absolvieren haben (vgl. Antrag des Regierungsrats vom 1. Dezember 2004 an den Kantonsrat betreffend Genehmigung der Verordnung, ABl 2004, 1491 ff., insbesondere 1499 f.). Damit ist § 17 Abs. 3 PsyV – wie auch die übrige Regelung der unselbstständigen Berufsausübung in § 17 PsyV – auf die praktische Ausbildung und Tätigkeit von Personen ausgerichtet, welche die Zulassung zur selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufsausübung erlangen wollen.

Angesichts dieses eindeutigen Auslegungsergebnisses lässt sich eine andere Norminterpretation auch nicht unter Berufung auf den Grundsatz der verfassungskonformen Auslegung gewinnen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl § 50 N. 26). Der Beschwerdeführer selber geht denn auch davon aus, dass mit den Begrenzungen auf höchstens sechs bzw. höchstens drei zur selbstständigen Berufsausübung zugelassenen Angestellten Personen und nicht Stellenprozente gemeint sind. Er hält jedoch dafür, dass die Bestimmung (jedenfalls mit dieser Auslegung nach Köpfen) gegen die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 der Bundesverfassung vom 18. April 1999, BV) verstosse.

3.  

3.1 Unter dem Schutz der Wirtschaftsfreiheit steht auch die selbstständige Tätigkeit als Arzt und als Psychotherapeut (BGE 125 I 322 E. 2a; 128 I 92 E. 2a). Wie andere Grundrechte kann die Wirtschaftsfreiheit auf gesetzlicher Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV), im öffentlichen Interesse (Art. 36 Abs. 2 BV) und unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit (Art. 36 Abs. 3 BV) eingeschränkt werden.

3.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, § 17 Abs. 3 PsyV enthalte eine Regelung mit derart schwerwiegenden Einschränkungen, dass hierfür eine Grundlage im formellen Gesetz erforderlich wäre; an einer solchen formell-gesetzlichen Grundlage fehle es hier (Beschwerdeschrift Ziff. 9.3). Der Einwand ist unbegründet.

Wer einen Beruf der Gesundheitspflege im Sinn von §§ 7 ff. GesundheitsG (wozu auch Ärzte und Psychotherapeuten gehören) ausüben will, bedarf dazu gemäss § 7 Abs. 1 GesundheitsG einer Bewilligung. Der Bewilligungsinhaber hat laut § 10 Abs. 1 GesundheitsG die bewilligte Tätigkeit persönlich auszuüben, wobei eine Vertretung bei Abwesenheit, Krankheit oder Todesfall zulässig ist. Das Gebot persönlicher Berufsausübung schliesst zwar nicht aus, dass der Bewilligungsinhaber unter seiner direkten Kontrolle eigenes, unselbstständiges Hilfspersonal einsetzt. Dazu gehören beim Arzt beispielsweise Arztgehilfinnen (neu: medizinische Praxisassistentinnen) sowie Psychotherapeuten/innen – ärztliche und nichtärztliche – und Psychologen/innen. Vorausgesetzt wird aber dabei immer, dass der Arzt bei der Durchführung der (delegierten) Massnahmen zum Patienten persönlichen Kontakt hat oder jederzeit zu ihm in persönlichen Kontakt treten kann (vgl. Hans Ott, Ärztliches Berufsrecht, in: Heinrich Honsell [Hrsg.], Handbuch des Arztrechts, Zürich 1994, S. 229; bezüglich delegierter Psychotherapie BGE 107 V 46 E. 4b/c). – Aus der dargelegten Ordnung ergibt sich, dass § 7 Abs. 1 in Verbindung mit § 10 Abs. 1 GesundheitsG eine hinreichende formell-gesetzliche Grundlage für die in § 17 Abs. 3 PsyV statuierten Einschränkungen hinsichtlich der Beschäftigung von Psychotherapeuten/innen in unselbstständiger Stellung bildet.

3.3 Im Lichte von § 10 Abs. 1 GesundheitsG und § 18 PsyV, deren Verfassungsmässigkeit der Beschwerdeführer nicht bestreitet, besteht offenkundig ein öffentliches Interesse daran, die Zahl der in einer Praxis unselbstständig tätigen Psychotherapeuten/innen zu beschränken, damit der Praxisinhaber seiner Aufsichtspflicht und Verantwortung gemäss § 18 PsyV nachkommen kann (vgl. vorstehend E. 2.2). Der Beschwerdeführer rügt denn auch nicht, die Beschränkung auf insgesamt sechs Psychotherapeuten/innen sei verfassungswidrig (vgl. Beschwerdeschrift Ziff. 12).

3.4 Der Beschwerdeführer macht geltend, § 17 Abs. 2 PsyV enthalte eine sachwidrige Regelung; denn es sei nicht einzusehen, weshalb der Praxisinhaber sechs in Ausbildung befindliche Therapeuten/innen anstellen dürfe, jedoch höchstens drei, welche ohnehin zur selbstständigen Tätigkeit zugelassen wären (Beschwerdeschrift Ziff. 9.3). Diese Regelung dient dem öffentlichen Interesse dadurch, dass genügend Ausbildungsplätze zur Verfügung stehen (vgl. vorstehend E. 2.2). Entgegen seiner Auffassung vermag auch dieses öffentliche Interesse (und nicht nur solche, die dem Schutz der öffentlichen Gesundheit im engeren Sinne dienen) nach Art. 36 Abs. 2 BV eine Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit zu rechtfertigen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn wie hier durch die fragliche Regelung nicht die Zulassung zur (selbstständigen) Berufsausübung als solcher in Frage gestellt wird.

3.5 Der Beschwerdeführer macht geltend, § 17 Abs. 3 PsyV sei jedenfalls insoweit sach- und verfassungswidrig, als die Regelung keine Rücksicht auf das Pensum nehme (Beschwerdeschrift Ziff. 9.3). Dem hat die Gesundheitsdirektion schon in der angefochtenen Verfügung (E. 3) entgegengehalten, dass in der Psychotherapie der konkrete Beschäftigungsgrad stark vom jeweils aktuellen Bedarf der Patientinnen und Patienten abhängt, weshalb es in vielen Fällen kaum praktikabel sein dürfte, eine Bewilligung nach Stellenprozenten zu beschränken. – Darin liegt ein sachliches Motiv für die streitbetroffene Regelung, weshalb sich nicht einwenden lässt, die Beschränkung nach Köpfen statt nach Stellenprozenten verstosse gegen die Rechtsgleichheit. Eine solche Verletzung wäre nur dann zu bejahen, wenn die Bestimmung Unterscheidungen träfe, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist (BGE 127 I 185 E. 5).

Es trifft zwar zu, dass zur selbstständigen Berufsausübung befugte Psychotherapeuten/innen – sowohl bei selbstständiger Tätigkeit als Inhaber einer Bewilligung nach § 17 PsyV wie auch bei unselbstständiger Tätigkeit als von einer solchen Bewilligung Betroffene – in ihrer wirtschaftlichen Entfaltungsfreiheit erheblich stärker eingeschränkt sind, wenn in einer Praxis für die Anstellung von (an sich zur selbstständigen Berufsausübung zugelassenen) Psychotherapeuten/innen höchstens drei Stellen (statt dreihundert Stellenprozente) zur Verfügung stehen. Indessen würden bei einer Beschränkung auf dreihundert Stellenprozente (statt drei Anstellungen) auch die mit § 17 Abs. 3 PsyV verfolgten öffentlichen Interessen erheblich stärker tangiert: Würde dabei die Gesamtbeschränkung auf sechs Stellen ebenfalls nach Stellenprozenten (statt nach Anstellungen) vorgenommen, widerspräche dies dem Ziel, die Zahl der Anstellungen im Interesse der bei der delegierten Therapie erforderlichen Aufsicht in einem für den Praxisinhaber überschaubaren Rahmen zu halten. Würde aber die Gesamtbeschränkung auf sechs Stellen entsprechend der geltenden Fassung nach Anstellungen (nicht nach Stellenprozenten) vorgenommen, würde dies etwa bei Anstellung von sechs zur selbstständigen Berufsausübung zugelassenen Psychotherapeuten/innen mit je einem Pensum von 50 % die Beschäftigung von weiteren Personen, welche die erforderliche zweijährige klinische Tätigkeit im Sinn von § 22 Abs. 1 lit. c GesundheitsG und § 8 PsyV absolvieren wollen, ausschliessen, was dem öffentlichen Interesse an der Sicherstellung von Ausbildungsplätzen zuwiderliefe. Insofern lässt sich die zwei verschiedenen öffentlichen Interessen dienende Regelung von § 17 Abs. 2 PsyV auch nicht mit der vom Beschwerdeführer angerufenen Regelung in § 10 Abs. 1 der Ärzteverordnung vom 6. Mai 1998 (ÄrzteV, LS 811.11) vergleichen. Es lässt sich daher nicht einwenden, die Beschränkung der Anstellung von zur selbstständigen Berufsausübung zugelassenen Psychotherapeuten/innen auf drei Personen (statt dreihundert Stellenprozente) verstosse gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit.

3.6 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Verweigerung der nachgesuchten Bewilligung führe dazu, dass er seine Praxis umgestalten müsse, was er offenbar insbesondere deswegen für stossend hält, weil die bei ihm angestellten Psychotherapeuten/innen dort schon seit vielen Jahren und teilweise seit Jahrzehnten tätig seien (Beschwerdeschrift Ziff. 3). Soweit er sich damit sinngemäss ebenfalls auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beruft (Art. 36 Abs. 3 BV), ist dem entgegenzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin dieser Situation dadurch Rechnung getragen hat, dass sie in analoger Anwendung der Übergangsbestimmung von § 26 PsyV die nachgesuchten Bewilligungen befristet bis 31. Mai 2008 erteilt hat.

4.  

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Mitteilung an …

 

 

Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer sowie des Gerichtssekretärs:

(vgl. § 138 Abs. 4 des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976, GVG)

 

Die rein wörtliche Auslegung von § 17 Abs. 3 PsyV, wonach sich in einer Praxis die Anzahl der anzustellenden Psychotherapeuten/innen mit Zulassung zur selbstständigen Berufsausübung nach Köpfen und nicht nach Stellenprozenten zu richten habe, führt zu einem verfassungswidrigen Ergebnis. Stehen für die Anstellung von höher qualifizierten Psychotherapeuten/innen höchstens drei Stellen anstatt dreihundert Stellenprozenten zur Verfügung, wird dadurch nicht nur die wirtschaftliche Entfaltungsfreiheit sowohl der beschäftigenden als auch der anzustellenden (bzw. bereits angestellten) Personen, welche zu dieser Berufsgruppe gehören, erheblich stärker eingeschränkt, wie dies im Urteil unter Erwägung 3.5 eingeräumt wird, sondern wird damit einhergehend auch die Rechtsgleichheit verletzt. So ist gerade die Ausübung von Funktionen, welche eine höhere Ausbildung erfordern, in einer Teilzeit-Anstellung nicht selbstverständlich. Angesichts der gesellschaftlichen Entwicklung ist aber zwecks Realisierung der Rechtsgleichheit auch im Sinn des Gleichstellungsgesetzes vom 24. März 1995 (SR 151.1) insbesondere die Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben zu fördern, was in Art. 107 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) ausdrücklich statuiert ist. Demnach führt die Beschränkung der Anstellung von Psychotherapeuten/innen mit Zulassung zur selbstständigen Berufsausübung nach Anzahl der anzustellenden Personen, nämlich maximal deren drei, und zwar unabhängig vom Beschäftigungsgrad, zu einer Verletzung der Rechtsgleichheit, welche sich auch nicht unter Heranziehung des bildungspolitischen Aspekts rechtfertigen lässt. Eine solche Regelung zieht eine indirekte Diskriminierung der Frauen nach sich (vgl. Georg Müller, Rechtsgleichheit, Kommentar zu Art. 4 aBV, Basel/Frankfurt a.M. 1995, N. 137a, mit weiteren Hinweisen), was mit Art. 8 Abs. 2 und 3 BV sowie Art. 11 Abs. 2 und 3 der KV nicht vereinbar ist. Es kann nicht angehen, die Förderung von Ausbildungsplätzen ausgerechnet auf Kosten von Stellensuchenden, welche aus privaten Gründen, namentlich auch in Berücksichtigung der Vereinbarkeit von Berufsleben und Betreuungsaufgaben, auf eine Teilzeitanstellung besonders angewiesen wären, zu bewerkstelligen, andernfalls – sozusagen durch die Hintertür – entsprechende Förderungsbestrebungen wieder zunichte gemacht würden. Daran ändert auch nichts, dass sich die Beschränkung der Anstellung auf höchstens drei Psychotherapeuten/innen auf Personen beschränkt, welche selber über die Voraussetzungen für die Zulassung zur selbstständigen Berufsausübung verfügen. Das Betreiben einer eigenen Praxis bedarf entsprechender finanzieller und organisatorischer Aufwendungen, welche Personen, die nebst der Berufstätigkeit beispielsweise noch Betreuungsaufgaben zu erfüllen haben und daher auf eine Teilzeit-Anstellung besonders angewiesen wären, kaum oder nur erschwert aufbringen können.

Im systematischen Zusammenhang mit Art. 11 Abs. 2 und 3 sowie Art. 107 Abs. 2 der KV, welche Bestimmungen ihrerseits Art. 8 Abs. 2 und 3 BV konkretisieren, muss § 17 Abs. 3 PsyV in Analogie zur Regelung in § 10 Abs. 1 ÄrzteV dahingehend ausgelegt werden, dass sich die Beschränkung der Anstellung von Psychotherapeuten/innen mit Zulassung zur selbstständigen Berufsausübung nach Stellenprozenten und nicht nach Personen zu richten hat. Zu berücksichtigen ist auch, dass im für das kantonale Personal geltenden Personalgesetz vom 27. September 1998 (LS 177.10) der Regierungsrat explizit dazu angehalten wird, seine Personalpolitik nach den Grundsätzen der Berücksichtigung der Erfüllung von Familienpflichten, der Förderung flexibler Arbeitsmodelle sowie der Verwirklichung der Chancengleichheit für Frauen und Männer zu bestimmen (§ 5 lit. f-h). Das Argument, wonach in der Psychotherapie der konkrete Beschäftigungsgrad stark vom jeweils aktuellen Bedarf der Patientinnen und Patienten abhange, weshalb es in vielen Fällen kaum praktikabel sein dürfte, eine Bewilligung nach Stellenprozenten zu beschränken, ist nicht stichhaltig. Im Rahmen der verfassungsmässig garantierten Wirtschaftsfreiheit muss es der beschäftigenden Person selber überlassen bleiben, solche Schwankungen über drei Anstellungen zu höchstens 100 Stellenprozenten zu bewältigen oder aber entsprechend auf Teilzeitstellen zu verteilen. Die Erteilung einer Bewilligung nach § 17 PsyV in einem nach oben limitierten Beschäftigungsgrad erscheint auch in Berücksichtigung der Wahrung der Aufsichtspflichten seitens der beschäftigenden Person durchaus als möglich, wie dies denn auch bei der Beschäftigung von Assistenzärztinnen und Assistenzärzten in Teilzeitbeschäftigung gehandhabt wird. Bei einem reduzierten Pensum der angestellten Person reduziert sich der Aufsichtsumfang des Praxisinhabers entsprechend, weshalb er in der Lage ist, weitere teilzeitbeschäftigte Personen im genannten Umfang zu beaufsichtigen.

Unter diesen Umständen erweist sich die Abweisung der Beschwerde unter Ausserachtlassung der Teilzeitpensen der angestellten Psychotherapeuten/innen als verfassungswidrig. Die Beschwerde ist im Umfang von gesamthaft maximal 300 Stellenprozenten der angestellten Psychotherapeuten/innen gutzuheissen.