Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

 

VB.2006.00377

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 28. März 2007

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Robert Wolf, Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen, Gerichtssekretär Stephan Hördegen.  

 

 

 

In Sachen

 

A AG, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

1.    Interessengemeinschaft C, nämlich:

 

1.1     D und 20 weitere (1.2 bis 1.21)

 

2.    E,

 

3.    Erbengemeinschaft F, nämlich:

 

3.1     G,

 

3.2     H,

vertreten durch I AG,

 

alle vertreten durch RA J,

Beschwerdegegnerschaft,

 

und

 

Bausektion der Stadt Zürich,

Mitbeteiligte,

 

 

 

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

I.  

Die Bausektion der Stadt Zürich bewilligte der A AG mit Beschluss vom 6. Juli 2005 die Erstellung einer Mobilfunk-Antennenanlage auf dem Gebäude N-Strasse 01 in Zürich. Dagegen rekurrierten die 21 Personen umfassende "Interessengemeinschaft C" sowie Bewohner bzw. Eigentümer von zwei weiteren Nachbargrundstücken an die Bau­re­kurs­kom­mis­si­on I des Kantons Zürich. Diese hiess den Rekurs mit Ent­scheid vom 14. Juli 2006 teilweise gut, indem sie die Durchführung einer zusätzlichen Abnahmemessung im obersten Wohngeschoss des Gebäudes N-Strasse 02 anordnete; im Übrigen wies sie den Rekurs ab. Die Verfahrenskosten auferlegte sie zu 23/25 den Rekurrierenden und zu 2/25 der A AG. Ferner verpflichtete sie die Rekurrierenden zur Zahlung einer Par­tei­ent­schä­di­gung an die A AG von je Fr. 65.- (insgesamt Fr. 1'495.-).

II.  

Mit Eingabe vom 18. September 2006 erhob die A AG beim Ver­wal­tungs­ge­richt Be­schwer­de gegen den Ent­scheid der Bau­re­kurs­kom­mis­si­on und beantragte, dieser sei aufzuheben, soweit die Be­schwer­de­füh­re­rin zur Durchführung einer zusätzlichen Abnahmemessung verpflichtet wurde und ihr demgemäss die Kosten des Rekursverfahrens teilweise überbunden und lediglich eine reduzierte Umtriebsentschädigung zugesprochen wurden; alles unter Ko­sten- und Ent­schä­di­gungs­fol­gen zu Lasten der Be­schwer­de­geg­nerschaft.

Mit Präsidialverfügung vom 22. September 2006 wurde der Be­schwer­de die aufschiebende Wirkung auf Gesuch der Be­schwer­de­füh­re­rin teilweise entzogen, indem dieser gestattet wurde, die strittige Anlage unter Vorbehalt der Baufreigabe durch die zuständige Behörde bereits zu erstellen, jedoch noch nicht in Betrieb zu nehmen.

Die Bausektion der Stadt Zürich stellte in ihrer Be­schwer­de­ant­wort vom 24. Oktober 2006 den Antrag, die Be­schwer­de sei gutzuheissen. Die Vor­in­stanz beantragte am 25. Oktober 2006 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Be­schwer­de. Die private Be­schwer­de­geg­nerschaft beantragte mit Be­schwer­de­ant­wort vom 15. November 2006, die Be­schwer­de sei abzuweisen, eventuell sei die Be­schwer­de­füh­re­rin zu verpflichten, eine genaue Berechnung des Anlagegrenzwertes für die Orte mit empfindlicher Nutzung N-Strasse 02 und O-Strasse durchzuführen, unter Ko­sten- und Ent­schä­di­gungs­fol­gen zu Lasten der Be­schwer­de­füh­re­rin.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide der Baurekurskommissionen zuständig.

2.  

Die Be­schwer­de­füh­re­rin ist durch die von der Vor­in­stanz in die Baubewilligung eingefügte Auflage und die entsprechende Ko­sten- und Ent­schä­di­gungs­regelung des Rekursverfahrens unmittelbar betroffen und damit zur Be­schwer­de legitimiert (§ 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975). Auf die form- und fristgerechte Beschwerde ist einzutreten.

3.  

3.1 Vor der Vor­in­stanz hatten die damaligen Rekurrierenden u.a. beanstandet, dass bei den Liegenschaften N-Strasse 02 (rekurrentisches Wohngebäude) und O-Strasse (Kinderkrippe) keine Berechnung des Anlagegrenzwertes durchgeführt worden sei. Die Vor­in­stanz nahm darauf entsprechende Berechnungen vor und stellte fest, dass der Anlagegrenzwert an beiden Orten deutlich eingehalten werde (Rekursentscheid, E. 17.3). Für den Ort mit empfindlicher Nutzung im obersten Wohngeschoss des Gebäudes N-Strasse 02 ordnete sie jedoch "wegen der relativ engen räumlichen Verhältnisse, des rekurrentischen Rechtsschutzinteresses sowie des Umstandes, dass die von der Bauherrschaft ausgewiesenen OMEN ausschliesslich Büro- oder Gewerbeflächen betreffen", die Durchführung einer zusätzlichen Abnahmemessung an (Rekursentscheid E. 18.1 sowie Dispositiv I).

Die Be­schwer­de­füh­re­rin wendet ein, dass die geltend gemachten Gründe die Anordnung einer Abnahmemessung nicht zu rechtfertigen vermöchten. Die Bausektion der Stadt Zürich pflichtet dieser Auffassung bei und hält die Anordnung ebenfalls für unbegründet. Demgegenüber geht die private Be­schwer­de­geg­nerschaft davon aus, dass die von der Vor­in­stanz angeführten Gründe durchaus nachvollziehbar und stichhaltig seien. Überdies beruhe die Berechnung des Anlagegrenzwertes bei der Liegenschaft N-Strasse 02 auf ungenügenden Angaben, sodass eine Abnahmemessung auch aus diesem Grund erforderlich sei. 

3.2 In Ausführung von Art. 11 Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 über die vorsorgliche Begrenzung von Emissionen legt die Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) für Mobilfunkstationen Anlagegrenzwerte fest, die an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN, Art. 3 Abs. 3 NISV) einzuhalten sind (Anhang 1 Ziff. 65 NISV) und nur für die von einer einzelnen Anlage erzeugte Strahlung gelten (Art. 3 Abs. 6 NISV). Zur Ermittlung der Immissionen reicht der Inhaber einer Mobilfunkanlage der Bewilligungsbehörde ein Standortdatenblatt ein, das die notwendigen technischen und betrieblichen Daten sowie die Berechnung der an den massgeblichen Immissionsorten erzeugten Strahlung enthält (Art. 11 NISV).

Für die Bewilligung einer neuen Anlage ist in erster Linie diese rechnerische Strahlungsprognose massgeblich. Abnahmemessungen werden nach der Praxis lediglich im Sinne einer zusätzlichen Kontrolle angeordnet, wenn die rechnerische Prognose an einem Ort mit empfindlicher Nutzung 80 % des Anlagegrenzwertes erreicht oder überschreitet. Dies entspricht der Vollzugsempfehlung des Bundesamtes für Umwelt (BAFU; Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, Vollzugsempfehlung zur NISV, Bern 2002, Ziff. 2.1.8 und 2.3.1) und wird auch von der Recht­spre­chung anerkannt (vgl. BGr, 12. Dezember 2005, 1A.118/2005, E. 5, www.bger.ch).

3.3 Vorliegend wurden im Stand­ort­da­ten­blatt die Immissionen für vier OMEN ermittelt. Die Werte der Belastung lagen bei allen vier Orten über 80 % des massgeblichen Anlagegrenzwerts; dementsprechend wurde mit der Baubewilligung auch für alle vier Punkte eine Abnahmemessung vorgesehen.

Für die OMEN N-Strasse 02 und O-Strasse nahm die Vor­in­stanz auf Veranlassung der damaligen Rekurrierenden und heutigen Be­schwer­de­geg­nerschaft ergänzende Immissionsberechnungen vor. Sie ermittelte für das oberste Wohngeschoss des Gebäudes N-Strasse 02 eine maximale elektrische Gesamtfeldstärke von rund 2,30 V/m und für die Kinderkrippe im Gebäude O-Strasse sowie den zugehörigen Spielplatz Werte von 1,18 V/m bzw. 1,38 V/m. Diese Belastungen liegen weit unter 80 % des hier massgeblichen Anlagegrenzwerts von 6,0 V/m.

Die Be­schwer­de­geg­nerschaft wendet ein, die Berechnung der Vor­in­stanz für den OMEN N-Strasse 02 sei zu ungenau, da insbesondere die genaue Lage und die Höhe des Ortes nicht bekannt seien. Für die genaue Ermittlung der Belastung sei die Kenntnis von Höhenunterschied, Azimut und Elevation des OMEN gegenüber der Antenne erforderlich; der horizontale und vertikale Winkel des OMEN zur Senderichtung sowie die horizontale und vertikale Richtungsabschwächung müssten ermittelt werden.

3.4 Die Vor­in­stanz hat in ihren Erwägungen dargelegt, welche Masse sie ihren Berechnungen zugrunde legte (Rekursentscheid, E. 17.3): eine horizontale Distanz von 35 m und einen Höhenunterschied von rund 12 m, woraus sich eine direkte Distanz von 37 m ergab. Aus diesen Angaben lässt sich auch die Elevation des OMEN gegenüber der Antenne ohne weiteres berechnen, und der Azimut des OMEN lässt sich aus den Plänen herauslesen. Zur Berechnung der Immission verwendete die Vor­in­stanz das "NIS-Berechnungsmodell", womit sie sich offensichtlich auf die vom BAFU empfohlene Berechnungsmethode gemäss dessen Vollzugsempfehlung zur NISV (Ziff. 2.3) bezog. Diese liegt auch der im Stand­ort­da­ten­blatt enthaltenen tabellarischen Berechnung zugrunde.

Bereits die Bausektion hatte in ihrer Vernehmlassung vom 20. September 2005 entsprechende Berechnungen für den OMEN N-Strasse 02 vorgelegt (Ziff. 3b). Sie ging von einem horizontalen Abstand von 34,50 m und einem Höhenunterschied von 12,60 m aus und ermittelte daraus eine Elevation des OMEN zu den Antennen von -20.1°. Angesichts des für die Hauptstrahlrichtung der Antennen vorgesehenen Neigungswinkels von -2° bis -8° lag damit der höchstbelastete Ort 12° unter dem Hauptstrahl der Antennen 3G und 1G. Gemäss der Abstrahlcharakteristik der verwendeten Antennen (vgl. die Antennendiagramme im Anhang zum Stand­ort­da­ten­blatt) ergab sich nach den Ausführungen der Baubehörde eine Richtungsabschwächung von über 15 dB und eine resultierende Immission von 2,14 V/m. Dabei liess sie offenbar die horizontale Abweichung von der Hauptstrahlrichtung ausser Betracht, weil eine noch weiter gehende Abschwächung nicht mehr von Bedeutung war.

Auf diese detaillierten Ausführungen von Vorinstanz und Baubehörde geht die Beschwerdegegnerschaft nicht ein, obschon sie aufgrund ihrer Ortskenntnis zweifellos in der Lage wäre, die genannten Zahlen konkret zu beanstanden, wenn diese tatsächlich nicht zutreffen sollten. Auf den nicht weiter substanziierten Einwand, die erforderlichen Angaben seien nicht bekannt, ist daher nicht weiter einzugehen. Dass Vorinstanz und Baubehörde zum Teil mit nur ungefähren Werten gerechnet haben, ist angesichts der weit unterhalb des Anlagegrenzwerts liegenden Belastung nicht von Belang.

3.5 Eine Abnahmemessung wird nach dem Gesagten in der Regel dann angeordnet, wenn an einem OMEN aufgrund der rechnerischen Prognose eine Belastung von mindestens 80 % des Anlagegrenzwerts zu erwarten ist. Diese Schwelle kann jedoch von der Behörde in begründeten Fällen auch tiefer angesetzt werden (vgl. Vollzugsempfehlung zur NISV, Ziff. 2.1.8).

Die Vor­in­stanz ermittelte für den OMEN N-Strasse 02 eine maximale elektrische Gesamtfeldstärke von rund 2,30 V/m bzw. 38 % des hier geltenden Anlagegrenzwerts von 6,0 V/m. Die von der Bausektion berechnete Belastung ist noch etwas geringer. Dennoch ordnete die Vor­in­stanz für diesen Ort eine zusätzliche Abnahmemessung an. Sie begründete dies mit den relativ engen räumlichen Verhältnissen, dem rekurrentischen Rechtsschutzinteresse sowie dem Umstand, dass die von der Bauherrschaft ausgewiesenen OMEN ausschliesslich Büro- oder Gewerbeflächen beträfen (Rekursentscheid, E. 18.1).

Die Vollzugsempfehlung des BAFU besitzt für die mit dem Vollzug der NISV betrauten Behörden zwar keine Rechtsverbindlichkeit. Sie wurde aber bei der Anordnung von Abnahmemessungen stets als Leitlinie herangezogen und hat sich offenbar bewährt. Für eine generelle Verschärfung dieser Praxis besteht, soweit ersichtlich, zurzeit kein Anlass; eine solche Praxisänderung wird denn auch von der Vor­in­stanz offenbar nicht beabsichtigt. Im Einzelfall können Abnahmemessungen auch unterhalb der Grenze von 80 % des Anlagegrenzwerts angeordnet werden, doch müssen triftige Gründe vorliegen, um das Vorgehen unter den Gesichtspunkten der Gleichbehandlung und der Verhältnismässigkeit zu rechtfertigen. Diese Gründe müssen umso schwerer wiegen, je weiter die errechnete Belastung unterhalb der 80 %-Grenze liegt.

Die von der Vor­in­stanz genannten Gründe vermögen diesen Anforderungen nicht zu genügen. Enge räumliche Verhältnisse bestehen in der Zürcher Innenstadt an zahlreichen Orten und sprechen nicht von vornherein für die Anordnung zusätzlicher Abnahmemessungen; worin im vor­lie­genden Fall die Besonderheit der Situation bestehen sollte, wird von der Vor­in­stanz nicht begründet und ist auch nicht ersichtlich. Auch das "rekurrentische Rechtschutzinteresse" vermag die Anordnung nicht zu begründen; inwiefern dieses hier höher zu gewichten wäre als in andern Rechtsmittelverfahren, ist nicht nachvollziehbar. Das dritte von der Vor­in­stanz genannte Argument, dass die von der Bauherrschaft ausgewiesenen OMEN ausschliesslich Büro- oder Gewerbeflächen beträfen, ist schon deswegen nicht stichhaltig, weil die NISV keine unterschiedlichen Anlagegrenzwerte für Wohn- und Gewerbenutzungen festlegt. Überdies wird die Sachdarstellung bestritten, denn nach den Angaben der Bausektion in der Be­schwer­de­ant­wort handelt es sich bei dem im Stand­ort­da­ten­blatt berücksichtigten OMEN Nr. 5 um eine Wohnnutzung.

3.6 Die Be­schwer­de­geg­nerschaft weist schliesslich darauf hin, dass der Be­schwer­de­füh­re­rin aus dem bis Ende 2006 implementierten Qualitätssicherungs-System ohnehin zusätzliche Kosten erwachsen würden. Zusätzliche Abnahmemessungen seien daher unter dem Kostenaspekt kaum mehr relevant.

Die beiden genannten Kostenfaktoren kommen jedoch unabhängig voneinander zum Tragen. Inwiefern die Kosten zusätzlicher Abnahmemessungen deswegen unbedeutend werden sollten, ist nicht ersichtlich.

3.7 Für die Anordnung der zusätzlichen Abnahmemessung beim OMEN N-Strasse 02 besteht somit keine Grundlage. Die Be­schwer­de ist daher gutzuheissen und die von der Vor­in­stanz angeordnete Ergänzung der Baubewilligung aufzuheben.

4.  

Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird die Be­schwer­de­geg­nerschaft kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG). Sie ist ferner zu verpflichten, der Be­schwer­de­füh­re­rin eine angemessene Par­tei­ent­schä­di­gung zu entrichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Die Verfahrenskosten der Vor­in­stanz sind unter diesen Umständen in vollem Umfang der Be­schwer­de­geg­nerschaft zu auferlegen, und die von der Vor­in­stanz aufgrund des Verfahrensausganges reduzierte Par­tei­ent­schä­di­gung ist auf eine volle zu erhöhen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    In Gutheissung der Be­schwer­de wird der Ent­scheid der Baurekurskommission I vom 14. Juli 2006 aufgehoben, soweit er den Beschluss der Bausektion der Stadt Zürich vom 6. Juli 2005 mit einer zusätzlichen Anordnung ergänzt.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'090.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Be­schwer­de­geg­nerschaft (Nrn. 1.1–1.21, 2 und 3) zu je 1/23, unter solidarischer Haftung für den gesamten Betrag, auferlegt.

4.    Die Be­schwer­de­geg­nerschaft wird verpflichtet, der Be­schwer­de­füh­re­rin eine Par­tei­ent­schä­di­gung von je Fr. 40.-, unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag von Fr. 920.-, auszurichten, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids.

5.    Die Verfahrenskosten der Vor­in­stanz werden der Be­schwer­de­geg­nerschaft zu je 1/23, unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag von Fr. 5'950.-, auferlegt.

6.    Die der Be­schwer­de­füh­re­rin von der Vor­in­stanz zugesprochene Par­tei­ent­schä­di­gung wird auf Fr. 70.- pro Person, unter solidarischer Haftung der Be­schwer­de­geg­nerschaft für den Gesamtbetrag von Fr. 1'610.-, erhöht, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids.

7.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

8.    Mitteilung an …