Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00469

Die A AG ist Eigentümerin eines Werkgebäudes an der M-Strasse in X. Aufgrund eines von der Mieterschaft vorgenommenen Umbaus erfuhr dieses Gebäude nach der Schätzung der Gebäudeversicherung des Kantons Zürich vom 11. Juli 2005 eine bauliche Wertvermehrung von Fr. 711'000.-. Am 18. August 2005 stellten die Technischen Betriebe X der A AG für den Umbau des Werkgebäudes Wasser- und Kanalisationsanschlussgebühren von je Fr. 10'665.- in Rechnung, entsprechend 1.5 % des Versicherungsmehrwerts zuzüglich Mehrwertsteuer. Eine dagegen erhobene Einsprache wies der Gemeinderat X am 10. April 2006 ab und auferlegte der Einsprecherin eine Behandlungsgebühr von Fr. 500.-.

II.

Gegen diesen Beschluss erhob die A AG am 15. Mai 2006 Rekurs beim Bezirksrat Y. Sie beantragte, die angefochtene Rechnung sei ersatzlos aufzuheben, eventuell seien die darin veranlagten Gebühren deutlich zu reduzieren; die Behandlungsgebühr von Fr. 500.- sei aufzuheben. Der Bezirksrat Y hiess den Rekurs mit Beschluss vom 2. Oktober 2006 im Sinne der Erwägungen teilweise gut. Dabei bestätigte er die erhobenen Anschlussgebühren vollumfänglich, reduzierte jedoch die Behandlungsgebühr des Gemeinderates auf Fr. 200.-. Die Kosten des Rekursverfahrens wurden der Rekurrentin auferlegt.

III.

Gegen den Rekursentscheid erhob die A AG am 2. November 2006 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und erneuerte ihre Rekursanträge, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gegenpartei.

Der Bezirksrat Y beantwortete die Beschwerde am 15. November 2006 und beantragte deren Abweisung. Der Gemeinderat X stellte am 20. November 2006 den gleichen Antrag unter Kostenfolge für die Beschwerdeführerin. Weiter verlangte er, der Gemeinde sei für den grossen Aufwand im Verfahren eine Entschädigung zu gewähren.

Die Kammer zieht in Erwägung:

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.1 Kommunalrechtliche Grundlage der Wasseranschlussgebühren bilden die Verordnung über die Wasserversorgung, die Verordnung über die Gebühren der Wasserversorgung (WVO und WVOGE, je vom 9. Dezember 2002) und das dazu vom Gemeinderat am 14. Juli 2003 erlassenen Tarifblatt (TBWVO). Nach Art. 8 Abs. 1 WVOGE wird für den Anschluss an das Netz der Wasserversorgung eine einmalige Anschlussgebühr erhoben, die sich nach der Gebäudeversicherungssumme (Schätzung der kantonalen Gebäudeversicherung) im Anschlussjahr, Zeitpunkt des Anschlusses bzw. der Schlussschätzung, bemisst. Bei baulichen Veränderungen (An-, Auf-, Erweiterungs- oder Umbauten, energetischen Sanierungen etc.), die eine Steigerung der Gebäudeversicherungssumme zur Folge haben, hat nach Abs. 2 der Bestimmung eine Gebührennachzahlung zu erfolgen. Für deren Berechnung ist die Differenz zwischen der Gebäudeversicherungssumme der letztmaligen Schätzung durch die Gebäudeversicherung und der auf Kosten der Eigentümer erfolgten Neuschätzung massgebend (Abs. 3). Nach Art. 10 Abs. 2 WVOGE beträgt die Anschlussgebühr für Um- und Erweiterungsbauten einen Prozentanteil des Gebäudeversicherungsmehrwertes, festgesetzt durch den Gemeinderat im besonderen Tarifblatt. Ziff. 2 TB legt die Anschlussgebühr für Um- und Erweiterungsbauten auf 1.5 % des Gebäudeversicherungsmehrwertes fest.

Neben der einmaligen Anschlussgebühr fallen jährlich wiederkehrende Benutzungsgebühren an. Diese bestehen aus einer Bereitstellungsgebühr, die aufgrund der Nenngrösse des Wasserzählers bemessen wird und die festen Kosten der Wasserversorgung deckt, und einer Verbrauchsgebühr, die sich nach der bezogenen Wassermenge richtet und die Arbeits- bzw. variablen Kosten der Wasserversorgung deckt (Art. 9 Abs. 1 bis 3 WVOGE). Zahlungspflichtig für beide Gebührenarten ist der Grundeigentümer, der Baurechtsnehmer oder die Gemeinschaft der Grund- oder Stockwerkeigentümer zum Zeitpunkt der Rechnungsstellung (Art. 19 Satz 1 WVOGE).

2.2 Die Kanalisationsanschlussgebühren sind auf kommunaler Stufe in der Verordnung über die Siedlungsentwässerungsanlagen und die Verordnung über die Gebühren an Siedlungsentwässerungsanlagen (SEVO, SEVOGE, je vom 3. April 2000) geregelt. Nach Art. 11 SEVOGE haben die Grundeigentümer für den Anschluss von Grundstücken (Liegenschaften, Bauten und Anlagen etc.) an die öffentlichen Siedlungsentwässerungsanlagen eine Anschlussgebühr zu entrichten, auch wenn der Anschluss unter Mitbenützung privater Leitungen erfolgt. Die Anschlussabgabe für Grundstücke mit normalem Abwasseranfall beträgt nach Art. 12 SEVOGE 1.5 % der Gebäudeversicherungssumme der angeschlossenen Gebäude (Zeitwert). Art. 15 SEVOGE regelt die Gebührennachzahlung. Eine solche hat gemäss Abs. 1 der Bestimmung unter anderem zu erfolgen bei baulichen Veränderungen (An-, Auf-, Erweiterungs- oder Umbauten, energetischen Sanierungen etc.), die eine Steigerung der Gebäudeversicherungssumme zur Folge haben. Für die Berechnung der Nachzahlung ist die Erhöhung der Gebäudeversicherungssumme zwischen der letztmaligen Schätzung und der auf Kosten der Eigentümer erfolgten Neuschätzung massgebend (Abs. 2).

Neben der einmaligen Anschlussgebühr wird eine jährliche Benutzungsgebühr erhoben, die sich aus einer nach der gewichteten Grundstücksfläche bemessenen Grundgebühr und einem nach der bezogenen Frischwassermenge erhobenen Mengenpreis zusammensetzt (Art. 4 und 5 SEVOGE). Gebührenpflichtig ist der Eigentümer, der Baurechtsnehmer oder die Gemeinschaft der Grund- oder Stockwerkeigentümer zum Zeitpunkt der Rechnungsstellung (Art. 22 Satz 1 SEVOGE).

3.1 Die Beschwerdeführerin bestreitet zu Recht nicht, dass die genannten kommunalen Verordnungen eine genügende gesetzliche Grundlage für die Anschlussgebühren bilden und selber auch auf einer genügenden kantonalen Gesetzesgrundlage beruhen. Auch anerkennt sie, dass der Gebäudeversicherungswert grundsätzlich ein zulässiges Kriterium für die Bemessung von Wasser- und Kanalisationsanschlussgebühren bildet (vgl. Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003, S. 505 ff., 524 mit Hinweisen; siehe auch BGE 125 I 1 E. 2b/bb). Sie ist jedoch der Meinung, ausgehend vom Zweck der Anschlussgebühren müsse zwingend ein Zusammenhang zwischen einem Umbau und einem möglichen Mehrverbrauch bestehen. Heute würden immer mehr sehr teure Ausbauten erstellt, die keinerlei Bezug zum Werkzweig hätten. Eine Regelung, die insbesondere bei Industriebauten nicht zwischen den verschiedenen Gebäudenutzungen unterscheide, halte vor dem Äquivalenzprinzip nicht stand. Es bestehe der Verdacht, dass die Erhöhung der Anschlussgebühr nicht für den Netzausbau verwendet, sondern zu den allgemeinen Einnahmen genommen werde. Es sei sachgerechter, statt auf den undifferenzierten Gebäudeversicherungswert auf den umbauten Raum und die Belastungswerte abzustellen. Die Gebührenverordnungen der Gemeinde seien nicht nach sachlich haltbaren Gesichtspunkten ausgestaltet und würden keine rechtsgleiche Behandlung sicherstellen.

3.2 Das Äquivalenzprinzip verlangt in Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes insbesondere, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss (BGE 132 II 371 E. 2.1, 132 II 47 E. 4.1 je mit Hinweisen). Nicht zu beanstanden ist aber, wenn ein Rechtssatz die Berechnungsweise entsprechend den Grundsätzen des Äquivalenzprinzips vorgibt, dabei aber einen gewissen Schematismus aufweist, der auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruht. Eine Gebühr muss nicht in jedem Fall genau dem Verwaltungsaufwand bzw. dem individuellen Nutzen entsprechen, den die staatliche Leistung dem Pflichtigen bringt. Demzufolge kann eine entsprechende Abgabenorm im Anwendungsfall nicht ohne weiteres unter Berufung auf das Äquivalenzprinzip beiseite geschoben werden. So sind zum Beispiel gesetzeskonform berechnete Abwasser- oder Kanalisationsgebühren auch dann zulässig, wenn sie im Einzelfall ungewöhnlich hoch sind. Immerhin ist eine gesetzeskonforme Gebühr aus Gründen der Verhältnismässigkeit bzw. Äquivalenz dann zu reduzieren, wenn die Anwendung der gesetzlichen Regelung zu einer nicht mehr vertretbaren Abgabenhöhe führt (vgl. BGr, 1. Juni 2005, 1P.645/2004, E. 3.5, www.bger.ch).

Der Gebäudeversicherungswert und damit auch der Gebäudeversicherungsmehrwert gelten nach der Praxis als zuverlässiger Massstab zur Bemessung des Sondervorteils, der einem Grundeigentümer aus der Erstellung der Wasseraufbereitungs- und Abwasserreinigungsanlagen und damit aus dem Anschluss seines Gebäudes an diese Anlagen erwächst (vgl. BGE 109 Ia 325, E. 6a, 93 I 106 E. 5b). Dieser Vorteil bemisst sich gerade nicht nach dem tatsächlichen Wasserverbrauch bzw. der Abwasserproduktion, sondern nach dem rein hypothetischen Nutzen, den ein Eigentümer aus den Anschlüssen ziehen könnte. Demgemäss trifft es entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht zu, dass zwischen einem wertvermehrenden Umbau und dem Wassermehrverbrauch ein zwingender Zusammenhang bestehen muss. Solches wird auch von den Art. 12 bzw. Art. 15 SEVOGE und Art. 10 WVOGE nicht vorgesehen. Voraussetzung einer Ergänzungsgebühr ist daher allein die Erhöhung der Versicherungssumme, ohne dass die wertvermehrende Massnahme zu einer zusätzlichen Beanspruchung der Leitungsnetze führen muss (vgl. VGr, 12. Oktober 2004, VB.2004.00190 E. 3.2, www.vgrzh.ch). Es liegt im System von einmaligen Anschluss- und wiederkehrenden Benutzungsgebühren, dass der unterschiedliche tatsächliche Wasserverbrauch nur bei den Benutzungsgebühren berücksichtigt wird.

Als Massstab zur Bemessung von Anschlussgebühren vermag der Gebäudeversicherungswert bzw. -mehrwert allerdings nicht in allen Fällen den potentiellen Nutzen eines Wasser- und Kanalisationsanschlusses zuverlässig wiederzugeben. Wegen der grossen Verschiedenheit der möglichen Nutzungen kann dies insbesondere bei Industriebauten zu einem unverhältnismässigen Resultat führen. Als Beispiele hierfür werden jeweils raumintensive Nutzungen wie Kirchen und Kapellen oder auch stillgelegte Fabrikanlagen angeführt, die nur sehr wenig Wasser benötigen bzw. Abwasser produzieren (Hungerbühler a.a.O. S. 524; BGr, 30. Juni 2005, 2P.45/2005 E. 3.5, www.bger.ch). Im vorliegenden Fall bestehen indessen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Gebührenhöhe in einem offensichtlichen Missverhältnis zum Nutzungspotenzial des Wasser- und Kanalisationsanschlusses stünde. Die in das Gebäude getätigten Investitionen haben dessen Wert massiv erhöht und damit auch die Gebäudenutzbarkeit offensichtlich stark verbessert. Wären die baulichen Massnahmen bereits im Rahmen des Neubaus erfolgt, so hätte sich dies ohne Einschränkung direkt in der Höhe der erstmaligen Anschlussgebühren niedergeschlagen. Ob die Investitionen durch die Eigentümerin oder die Mieter vorgenommen wurden und wofür sie im Einzelnen erfolgten, ist für die Frage des Nutzungspotentials ohne Belang.

3.3 Nach dem Kostendeckungsprinzip sollen die Gesamteingänge der Gebühren den Gesamtaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht oder nur geringfügig überschreiten (BGE 132 II 47 E. 4.1, 132 II 371 E. 2.1).

Inwiefern die von der Beschwerdegegnerin vereinnahmten Anschlussgebühren zusammen mit den wiederkehrenden Benutzungsgebühren insgesamt den Aufwand der Beschwerdegegnerin für die Wasseraufbereitung und die Abwasserreinigung überschreiten sollten, wird von der Beschwerdeführerin nicht dargelegt und ist auch nicht ersichtlich. Soweit die Beschwerdeführerin beanstandet, dass die Gebührennachforderungen für Umbauten zur Entlastung der übrigen Gebührenzahler führe, wird damit offensichtlich nicht das Kostendeckungsprinzip angesprochen. Auch der Hinweis darauf, dass in anderen Gemeinden teilweise tiefere Prozentansätze für die Anschlussgebühren bestünden, ist kein Indiz für eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips. Bei einer Gebührenregelung, welche zwischen einmaligen Anschlussgebühren und wiederkehrenden Benutzungsgebühren unterscheidet, darf im Gemeindevergleich nicht nur der Gebührenansatz der Anschlussgebühren miteinander verglichen werden.

Im Übrigen hat der Bezirksrat im angefochtenen Entscheid zutreffend darauf hingewiesen, dass sich die Schranke des Kostendeckungsprinzips auf eine lange Zeitdauer beziehe, dass der Gemeinde bei der Schätzung künftiger Einnahmen und Ausgaben ein gewisser Spielraum zustehe, dass entsprechende Reserven gebildet werden dürfen und müssen und dass auch Überlegungen der Rechtsgleichheit für eine möglichst kontinuierliche Abgabenregelung sprächen (vgl. BGr, 28. August 2003, 2P.45/2003 E. 5.1, www.bger.ch).

3.4 Erweist sich die Gebührenauflage im konkreten Fall als gesetzeskonform und verfassungsmässig, so braucht nicht weiter untersucht zu werden, ob es neben dem Gebäudeversicherungswert auch andere Ansatzpunkte für eine verfassungskonforme Gebührenregelung gäbe. Ebenso wenig sind die massgebenden Verordnungen in ihrer generell abstrakten Ausgestaltung und ohne Bezug zur konkreten Gebührenauflage auf ihre Verfassungsmässigkeit hin zu überprüfen. Die von der Beschwerdeführerin aufgeworfenen Fragen etwa, wann ein normaler (Art. 12 SEVOGE) oder wann ein besonders hoher Abwasseranfall (Art. 13 SEVOGE) vorliege, wie der Wasserverbrauch zu messen sei, ob eine generelle Ausnahmeregelung bei sehr geringem Wasserverbrauch nötig wäre und ob nicht auch die WVOGE eine Differenzierung nach dem Wasserverbrauch treffen müsste, brauchen hier nicht entschieden zu werden.

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr damit von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Aber auch die Beschwerdegegnerin kann mangels besonderer Umtriebe keine solche für sich in Anspruch nehmen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 17 N. 19).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Mitteilung an …