Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

 

VB.2006.00504

 

 

Entscheid

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 14. Februar 2007

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen, Gerichtssekretärin Karin Hauser.

 

 

 

 

In Sachen

 

 

Stadt Winterthur,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

I.  

Mit Verfügung vom 16. Dezember 2005 verweigerte die Stadt Winterthur der A die baurechtliche Bewilligung für vier Plakatwerbestellen im Format 284 x 128 x 5 cm beidseits der Einfahrt (bzw. Ausfahrt) zum Grundstück L-Strasse 01 in Winterthur.

II.  

Der von der A am 17. Januar 2006 hiergegen erhobene Rekurs wurde von der Baurekurskommission IV nach Durchführung eines Kommissionsaugenscheins am 26. Oktober 2006 teilweise gutgeheissen. Demgemäss wurde die Verfügung des Baupolizeiamts vom 16. Dezember 2005 insofern aufgehoben, als sie sich auf die zwei stadteinwärts gelegenen Plakatwerbestellen 1a und 1b bezog. Zugleich wurde das Baupolizeiamt eingeladen, die nachgesuchte Baubewilligung für diese zwei Plakatwerbestellen zu erteilen, soweit die übrigen Voraussetzungen erfüllt seien.

III.  

Mit Beschwerde vom 27. November 2006 beantragte die Stadt Winterthur den angefochtenen Entscheid aufzuheben, insoweit der Rekurs gutgeheissen worden sei, und die Verfügung des Baupolizeiamts vom 16. Dezember 2005 vollumfänglich zu bestätigen, unter den üblichen Kostenfolgen bzw. der Auferlegung der Kosten des Rekursverfahrens zulasten der A.

Die Baurekurskommission IV beantragte am 7. Dezember 2006 die Beschwerde abzuweisen. Mit Beschwerdeantwort vom 16. Januar 2007 liess die A ebenfalls Abweisung beantragen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig zur Behandlung der Beschwerde gegen den angefochtenen Entscheid der Baurekurskommission IV.

1.2 Gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 lit. b VRG ist die Gemeinde zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde berechtigt. Das trifft nach der Praxis unter anderem dann zu, wenn sie einen Eingriff in ihre qualifizierte Entscheidungs- oder Ermessensfreiheit geltend macht (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 62).

Die Gemeinden sind gestützt auf § 26 lit. b der kantonalen Signalisationsverordnung vom 21. November 2001 (LS 741.2) für den Vollzug von Bundesrecht über die Strassenreklamen zuständig. Die bundesrechtliche Regelung sieht dabei vor, dass Strassenreklamen, welche die Verkehrssicherheit beeinträchtigen, grundsätzlich zu untersagen sind (vgl. Art. 96 der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 [SSV, SR 741.21]). Bei der Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs "Verkehrssicherheit" kommt der kommunalen Baubewilligungsbehörde ein mit der Kenntnis der örtlichen und technischen Verhältnisse zu rechtfertigender Ermessensspielraum zu (vgl. Pra 90/2001 Nr. 130 E. 3b).

Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe in unzulässigerweise in ihren Ermessensspielraum eingegriffen, weil die Beurteilung der Verkehrssicherheit von örtlichen, der Baubehörde besser vertrauten Gegebenheiten abhängig sei. Damit ist sie ohne weiteres zur Beschwerde legitimiert. Auf das frist- und formgerecht erhobene Rechtsmittel ist einzutreten.

2.  

Nachdem die Beschwerdegegnerin die von der Vorinstanz bestätigte Verweigerung der Plakatwerbestellen 2a und 2b akzeptiert hat, liegen nunmehr noch die beiden Plakatwerbestellen 1a und 1b im Streit.

Diese sollen im grosszügig dimensionierten Zufahrtsbereich des Werkhofes des kantonalen Tiefbauamts platziert werden. Das Werkhofareal ist über die L-Strasse, eine Hauptstrasse mit täglich rund 20'000 Fahrbewegungen, erschlossen. Entlang der L-Strasse verläuft ein Fuss- und Fahrradweg, der von dieser zurückversetzt die Zufahrt überquert. Die beiden projektierten Werbestellen 1a und 1b sollen auf der Ausfahrtsseite, hinter dem stadteinwärts führenden Fuss- und Fahrradweg, direkt vor der Umzäunung des Werkhofs positioniert werden.

3.  

Die Baubewilligungsbehörde verweigerte am 16. Dezember 2005 die ursprünglich geplanten vier Reklameanlagen wegen Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit. Sie stützte sich dabei auf Art. 96 SSV, welcher am 17. August 2005 revidiert und auf den 1. März 2006 in Kraft gesetzt worden ist (vgl. AS 2005 4495). Da die diesem Verfahren zugrunde liegende Verfügung nach altem Bundesrecht erging, stellt sich die Frage, ob im Rechtsmittelverfahren das neue Recht zur Anwendung kommt.

Ist eine geänderte Norm intertemporalrechtlich unzweideutig auf den zur Beurteilung stehenden Streitgegenstand anwendbar, so ist prozessrechtlich ihre Berücksichtigung angezeigt, sofern dadurch nicht der Streitgegenstand verändert wird und nicht neue Ermessensfragen aufgeworfen werden; bei Überprüfung von Dauerverwaltungsakten ist daher in der Regel das neue Recht anwendbar (RB 1982 Nr. 7 = ZBl 84/1983, S. 41 = ZR 82 Nr. 18; 1985 Nr. 116; Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 18).

Vorliegend sind keine Gründe ersichtlich, welche gegen die Anwendung des neuen Rechts sprechen; es wird weder der Streitgegenstand verändert noch werden neue Ermessensfragen aufgeworfen.

4.  

Art. 6 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 untersagt Reklamen, welche namentlich durch Ablenkung der Strassenbenützer die Verkehrssicherheit beeinträchtigen könnten. In Art. 96 Abs. 1 lit. a-d SSV werden sodann Kriterien bezeichnet, welche die Verkehrssicherheit beeinträchtigen und daher zu einer Verweigerung von Strassenreklamen führen könnten. So sind unter anderem Strassenreklamen untersagt, "wenn sie das Erkennen anderer Verkehrsteilnehmer erschweren, wie im näheren Bereich von Fussgängerstreifen, Verzweigungen oder Ausfahrten;" (vgl. Art. 96 Abs. 1 lit. a SSV). – Schliesslich zählt Abs. 2 der erwähnten Bestimmung Fälle auf, bei denen Strassenreklamen prinzipiell zu untersagen sind.

4.1 Die Vorinstanz führte aus, dass das Aufstellen von Reklameanlagen in der Nähe von Verzweigungen oder Ausfahrten nicht absolut verboten sei. Sie könnten aber untersagt werden, wenn für die Sicherheit der Verkehrsteilnehmer aufgrund der konkreten örtlichen Verhältnisse Gefahr drohe. Sie stellte fest, dass im Einfahrtsbereich des Werkhofs, der zwar grossräumig gestaltet sei, verschiedenste Aktivitäten aufeinander treffen würden, die von allen Verkehrsteilnehmern ein hohes Mass an Aufmerksamkeit erfordere. Im Gegensatz zu den (im Beschwerdeverfahren nicht mehr strittigen) Plakatwerbestellen 2a und 2b sei bei den Plakatwerbestellen 1a und 1b eine Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit durch die Plakatwerbestellen praktisch ausgeschlossen. Die Werkhofeinfahrt sei für die von Y her kommenden, stadteinwärts fahrenden Fahrzeuglenker bedeutend einfacher zu befahren. Da sie keine Gegenfahrbahn überqueren müssten und keine Ablenkung durch zusätzliche Hinweistafeln erfahren würden, könnten sie sich voll auf das Geschehen im Bereich der eigentlichen Zufahrt konzentrieren. Zudem hätten Radfahrer bei den für sie besonders gut einsehbaren Plakatwerbestellen der Positionen 1a und 1b die Werkhofeinfahrt bereits überquert und die wesentlich langsameren Fussgänger würden sich zum kritischen Zeitpunkt bereits nicht mehr vor den Plakatwerbestellen befinden. Für Fahrzeuglenker, die aus dem Werkhof heraus fahren, würden die Plakatwerbestellen keine Ablenkung bedeuten, weil sie von dieser Seite her nicht einsehbar seien.

4.2 Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, in Art. 96 SSV seien Sachverhalte aufgeführt, welche die Verkehrssicherheit beeinträchtigen würden. Reklamen bildeten immer einen Blickfang und lenkten damit die Verkehrsteilnehmer ab. Bei Verzweigungen und Ausfahrten müssten sich diese grundsätzlich auf verschiedene Sachverhalte konzentrieren. Dies führe dazu, dass in diesem Bereich Reklameanlagen, welche die Aufmerksamkeit von den relevanten Objekten ablenkten, grundsätzlich nicht bewilligungsfähig seien. Dies gelte unabhängig davon, wie übersichtlich Verzweigungen seien und ergebe sich auch aus dem Wortlaut der Bestimmung; eine unterschiedliche Gesetzesauslegung sei im konkreten Fall bedeutungslos, da klarerweise eine Verkehrsgefährdung gegeben sei.

Des Weiteren bringt die Beschwerdeführerin vor, die Vorinstanz verkenne, dass der Blick eines Fahrzeuglenkers, welcher stadteinwärts fahre und ins Areal abbiegen möchte, automatisch auf die gegenüberliegenden Plakatstellen gezogen werde; damit werde seine Aufmerksamkeit von den vortrittsberechtigten Zweiradfahrern abgelenkt. Zudem könnte auch ein stadtauswärts fahrender Motorfahrzeuglenker, der in den Werkhof einbiege, beim Überqueren des Radwegs durch die Reklame abgelenkt werden. Die Einfahrt sei zwar grossräumig gestaltet, dennoch komme als zusätzliches Gefährdungspotential der parallel zur Strasse führende Radweg hinzu. Parallel zur Strasse führende Radwege stellten im Zusammenhang mit abbiegenden Fahrzeuglenkern immer Unfallschwerpunkte dar; bei diesen Querungen sei höchste Aufmerksamkeit aller Verkehrsteilnehmer erforderlich. Überdies habe die Stadtpolizei ausdrücklich darauf hingewiesen, dass in diesem Bereich auch Grosskontrollen stattfinden würden. Bei diesen Kontrollen stünden die einweisenden Polizeibeamten in der Einfahrt zum Werkhof oder bei der südlich angrenzenden Einfahrt zur "Lastwagen-Waage". Die zumeist ortsunkundigen Lenker müssten sich auf die Polizeiorgane sowie auf die Fahrradfahrer konzentrieren; genau in diesem Bereich würden dann auch noch die Plakatwerbestellen den Blick auf sich ziehen. Auch diese Situation zeige, dass es keineswegs zutreffe, dass Beeinträchtigungen der Verkehrssicherheit praktisch ausgeschlossen seien. Schliesslich wird angeführt, man habe die strittigen Standorte bewusst nicht ins städtische Plakatierungskonzept aufgenommen, da man sie als verkehrsgefährdend qualifiziert habe. Da es in unmittelbarer Nähe zum strittigen Standort bereits heute relativ viele Werbeflächen gebe, lasse sich eine weitere Ablenkung der Verkehrsteilnehmer bei der fraglichen Ausfahrt nicht verantworten.

4.3 Die Beschwerdeführerin verkennt, dass Art. 96 SSV zwischen Strassenreklamen unterscheidet, welche die Verkehrssicherheit beeinträchtigen könnten und deshalb zu untersagen sind (Abs. 1) und solchen, die prinzipiell untersagt sind (Abs. 2). Die systematische Auslegung der Bestimmung ergibt ohne weiteres, dass Strassenreklamen im näheren Bereich von Verzweigungen und Ausfahrten nicht von vornherein bzw. im Unterschied zu den Fällen, die in Abs. 2 geregelt sind, nicht prinzipiell verboten sind (vgl. Art. 96 Abs. 1 lit. a SSV). Die in Abs. 1 nicht abschliessend aufgezählten Kriterien lassen demzufolge lediglich eine im Bewilligungsverfahren zu prüfende verminderte Verkehrssicherheit vermuten. Wären Strassenreklamen im näheren Bereich von Ausfahrten grundsätzlich untersagt, hätte eine entsprechende Regelung explizit in Abs. 2 von Art. 96 SSV Eingang finden müssen. – Demzufolge hat die Vorinstanz zu Recht geprüft, ob die geplanten Reklameanlagen die Verkehrssicherheit im Sinn von Art. 96 Abs. 1 lit. a SSV beeinträchtigen könnten und daher zu verweigern sind.

Die Behauptung der Beschwerdeführerin, stadtauswärts fahrende Autolenker könnten beim Einbiegen in den Werkhof abgelenkt werden, überzeugt wenig; damit könnte praktisch jedes Verbot einer Plakatwerbestelle gerechtfertigt werden. Zweifellos bergen Abbiegmanöver auf parallel zur Strasse führenden Radwegen Unfallrisiken in sich. Inwiefern solche Manöver die Verkehrssicherheit im konkreten Zufahrtsbereich beeinträchtigen könnten, wird nicht weiter ausgeführt; so hat die Beschwerdeführerin denn auch nicht die an der Augenscheinsverhandlung in Aussicht gestellte Unfallstatistik beigebracht. Das Vorbringen betreffend die polizeilichen Grosskontrollen und die damit verbundenen Verkehrsrisiken ist neu und daher im Beschwerdeverfahren nicht zu beachten (§ 52 Abs. 2 VRG). Insgesamt vermag die Beschwerdeführerin nicht darzutun, inwiefern die Vorinstanz in ihren Ermessensspielraum eingegriffen haben soll.

Die Vorinstanz hat die örtlichen Verhältnisse aufgrund der Akten und eines Kommissionsaugenscheins eingehend erhoben und anschliessend gewürdigt. Sie ist im angefochtenen Entscheid (E. 4.2) nachvollziehbar zum Schluss gelangt, dass hinsichtlich der Plakatwerbestellen 1a und 1b eine Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit praktisch ausgeschlossen ist. Auf die zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz kann verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG). Ausschlaggebend ist vorliegend die – auch von der Beschwerdeführerin anerkannte – Übersichtlichkeit des grossräumig gestalteten Zufahrtsbereichs mit deutlich weniger Verkehrsbewegungen als auf der L-Strasse. Fussgänger und Fahrradlenker werden aufgrund der Wegführung gezwungen, den Zufahrtsbereich zurückversetzt von der Strasse in einem Bogen zu umrunden. Dies erlaubt es allen Verkehrsteilnehmern, allfällig kreuzende Verkehrsteilnehmer rechtzeitig wahrzunehmen; die Situation ist demzufolge nicht mit einer engmaschigen Abzweigung oder dicht befahrenen Kreuzung zu vergleichen.

5.  

Damit erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen. Die Kosten sind dem Verfahrensausgang entsprechend der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Sodann ist die Beschwerdeführerin zu einer angemessenen Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 1'000.- zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'560.--     Total der Kosten.

3.        Die Kosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.        Die Beschwerdeführerin wird zu einer Parteientschädigung von Fr. 1'000.- an die Beschwerdegegnerin verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Entscheids.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht einzureichen.

6.    Mitteilung an …