Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2006.00552

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 10. Mai 2007

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretär Markus Heer.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

 

1.    Baudirektion Kanton Zürich,

 

2.    Gemeinderat Horgen,

 

3.    C AG, vertreten durch RA D,

Beschwerdegegnerschaft,

 

und

 

 

Schweizerische Bundesbahnen SBB,

Mitbeteiligte,

 

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

I.  

Die C AG plant auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 in Horgen die Erstellung einer Mobilfunkanlage mit der Besonderheit, dass der 18 m hohe Antennenmast mit Sende- und Empfangsanlagen in die Bauzone, der dazu gehörende Gerätekasten wenige Meter daneben jedoch in die Landwirtschaftszone unter eine Strassenbrücke zu liegen käme. Mit Verfügung vom 4. Mai 2004 erteilte die Baudirektion des Kantons Zürich (Amt für Raumplanung und Vermessung) der C AG die Bau- sowie eine Ausnahmebewilligung für die Erstellung der erwähnten Mobilfunkanlage unter Auflagen und Bedingungen. Die Gemeinde Horgen erteilte der C AG mit Beschluss vom 13. September 2004 die baurechtliche Bewilligung für das geplante Vorhaben ebenfalls unter Auflagen und Bedingungen.

II.  

Gegen beide Entscheide liess A, Eigentümerin des unmittelbar angrenzenden Grundstücks Kat.-Nr. 02 und des etwa 200 m davon entfernt liegenden Grundstücks Kat.-Nr. 02, Rekurs an die Baurekurskommission II erheben, die darauf mit Beschluss vom 2. November 2004 nicht eintrat und die Verfahren an den Regierungsrat überwies. Dieser vereinigte die Verfahren und wies die Rekurse mit Beschluss vom 15. November 2006 ab, soweit er darauf eintrat und sie nicht gegenstandslos geworden waren.

III.  

Dagegen liess A am 21. Dezember 2006 Beschwerde beim Verwaltungsgericht einlegen und die Aufhebung des angefochtenen Entscheides verlangen. Die baurechtliche Bewilligung für das Erstellen der in Frage stehenden Antennenanlage sei zu verweigern. Die Baudirektion liess sich vernehmen und beantragte Abweisung der Beschwerde, ebenso der Regierungsrat; der Gemeinderat Horgen verzichtete auf Beschwerdeantwort. Die C AG erstattete eine ausführliche Beschwerdeantwort und beantragte ebenfalls Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Die Zuständigkeit des Regierungsrates als Vorinstanz wird von keiner Seite in Frage gestellt, auch wenn seit dem 1. Januar 2006 die Baurekurskommission anstelle des Regierungsrates zuständig gewesen wäre. Es kann dazu auf die entsprechenden Ausführungen im angefochtenen Entscheid verwiesen werden. Unbestritten ist weiter die Legitimation der nicht ortsansässigen Beschwerdeführerin.

2.  

2.1 Zu beurteilen ist in erster Linie, ob dem Bauvorhaben der Beschwerdegegnerin 3 – bezüglich des Geräteschranks – die Bewilligung zu verweigern ist, weil es nach Ansicht der Beschwerdeführerin ausserhalb der Bauzone nicht standortgebunden im Sinn von Art. 24 lit. a RPG sei. Nach dieser Bestimmung können abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert. Darüber hinaus dürfen gemäss Art. 24 lit. b RPG einer solchen Ausnahmebewilligung keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.

2.2 Die Standortgebundenheit ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu bejahen, wenn eine Anlage aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist (positive Standortgebundenheit), oder wenn ein Werk aus bestimmten Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen ist (negative Standortgebundenheit). Dabei beurteilen sich die Voraussetzungen nach objektiven Massstäben, und es kann weder auf die subjektiven Wünsche und Vorstellungen des Einzelnen noch auf die persönliche Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit ankommen. Generell ist bei der Beurteilung der Voraussetzungen ein strenger Massstab anzulegen (vgl. z.B. BGE 129 II 63 E. 3.1, 124 II 252 E. 4a, 123 II 256 E. 5a). Allerdings genügt eine relative Standortgebundenheit: Es ist nicht erforderlich, dass überhaupt kein anderer Standort in Betracht fällt; es müssen jedoch besonders wichtige und objektive Gründe vorliegen, die den vorgesehenen Standort als erheblich vorteilhafter erscheinen lassen (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 209; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanung-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Band I, Rz. 711, je mit weiteren Hinweisen auf die Praxis). Dabei sind nicht allein nur funktechnische Aspekte, sondern auch Interessen des Natur-, Landschafts- und des Ortsbildschutzes zu berücksichtigen (BGE 129 II 63 E. 3.3; BGr, 12. Februar 2007, 1A.120/2006, E. 3.4.1, www.bger.ch).

2.3 Mobilfunkantennen sind Teil eines Netzes, welches der Versorgung mit Mobiltelefonie dient; neue Antennen bezwecken in der Regel die Beseitigung einer Abdeckungslücke des Netzes oder eine Verbesserung von dessen Kapazität. Die Versorgung mit Mobilfunkdiensten kann in den meisten Fällen mittels Mobilfunkanlagen innerhalb des Siedlungsgebietes hergestellt werden. Für eine vollständige Abdeckung oder zur Beseitigung von Kapazitätsengpässen benötigt das Netz aber auch Standorte ausserhalb der Bauzonen (Peter K. Geiger, Standortwahl für Mobilfunkanlagen, URP 2003, S. 141 ff.; Benjamin Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, Diss. Zürich 2006, S. 101 f.). Anhand ihres Zwecks ist zu prüfen, ob eine bestimmte Antenne – bzw. vorliegend der dazugehörende Geräteschrank – auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist. Dies ist grundsätzlich zu bejahen, wenn eine Versorgungslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzone nicht in genügender Weise beseitigt werden kann oder es bei einem Standort innerhalb der Bauzone zu einer nicht vertretbaren Störung der in anderen Funkzellen des Netzes verwendeten Frequenzen kommen würde. Der ausserhalb der Bauzonen erzielbare Abdeckungsvorteil muss derart wichtig sein, dass er den vorgesehenen Standort gegenüber Standorten innerhalb der Bauzonen als viel vorteilhafter erscheinen lässt (BGr, 23. Mai 2003, 1A.186+187/2002, E. 3.4, in: ZBl 2004, S. 103 ff.; Wittwer, S. 102). Die Standortgebundenheit ist auch zu bejahen, wenn sich ein Standort ausserhalb der Bauzone deshalb als erheblich günstiger erweist, weil damit der Versorgungszweck erwiesenermassen mit einer einzigen statt mit mehreren Anlagen erreicht werden kann (VGr BE, 18. Dezember 2001, BVR 2002, S. 263 ff. E. 3c). Die Anzahl der Antennenstandorte ausserhalb der Bauzonen ist aber möglichst niedrig zu halten, und die Anlagen sind optimal in die Landschaft einzupassen (Wittwer, S. 103; BGr, 18. März 2004, 1A.140/2003, E. 3.2, www.bger.ch).

2.4 Bezüglich des Antennenmastes beruft sich die Beschwerdeführerin darauf, dass dieser das Ortsbild und die Landschaft beeinträchtige. Nach § 238 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für Materialien und Farben. Die kommunale Baubehörde verfügt bei der Anwendung der Einordnungs- und Gestaltungsvorschriften über einen erheblichen Ermessensspielraum. Der Baurekurskommission – bzw. vorliegend dem Regierungsrat als Rekursbehörde – steht die Überprüfung dieses Ermessens grundsätzlich ebenfalls zu, wenngleich dabei mit Zurückhaltung vorzugehen ist, wenn die Beurteilung der Einordnung durch die örtliche Baubehörde auf einer vertretbaren Würdigung der massgeblichen Sachumstände beruht. Demgegenüber prüft das Verwaltungsgericht nur die Rechtmässigkeit des vorinstanzlichen Entscheids. Es schreitet nur ein, wo ein Ermessensmissbrauch oder eine Ermessensüberschreitung vorliegt (§ 50 Abs. 2 lit. c VRG).

3.  

3.1 Vorauszuschicken ist, dass die geplante Antennenanlage gemäss dem Bericht der Baudirektion vom 1. März 2004 sowohl den Immissionsgrenzwert als auch den Anlagegrenzwert an allen Orten mit empfindlicher Nutzung einhält und die Anforderungen der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) erfüllt. Weiter dient die geplante Antennenanlage nach Angaben der Beschwerdegegnerin 3 zur Abdeckung einer Versorgungslücke im Bereich der querenden Eisenbahnlinie Zürich-Zug, was einen Standort unmittelbar bei den Gleisanlagen erfordere. Ein Verzicht auf die streitbetroffene Anlage hätte dagegen zur Folge, dass die ausgewiesene Versorgungs- und Kapazitätslücke wegen des stark coupierten Geländes mit mindestens zwei Alternativstandorten geschlossen werden müsste. Das alles wird von der Beschwerdeführerin nicht bestritten.

3.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Geräteschrank sei in der Landwirtschaftszone nicht standortgebunden. Er könnte aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen auch direkt angrenzend an den Antennenmast in der Bauzone erstellt werden. Ob die Nichtbauzone für landwirtschaftliche Bewirtschaftung geeignet sei oder nicht, sei dabei nicht entscheidend. Demgegenüber hält die Beschwerdegegnerin 3 fest, die Situierung des Geräteschranks in der Landwirtschaftszone sei aus Gründen des Orts- und Landschaftsschutzes viel vorteilhafter als in der lediglich rund einen Meter vom vorgesehenen Standort entfernten Bauzone. Die vorgesehene Lösung sei zwar kostenintensiver, ermögliche es dafür, den Geräteschrank so zu erstellen, dass er kaum wahrnehmbar sei. Ferner sei eine landwirtschaftliche Nutzung am vorgesehenen Standort gar nicht möglich. Die Vorinstanz hatte ihren Entscheid im Wesentlichen damit begründet, dass das in Frage stehende Grundstück in erster Linie den Interessen des öffentlichen Verkehrs diene und eine landwirtschaftliche Nutzung faktisch ausgeschlossen sei. Unter dem Gesichtspunkt von § 238 Abs. 1 PBG erscheine der ins Auge gefasste Standort sodann weit vorteilhafter als ein anderer in der Bauzone.

3.2.1 Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, der Geräteschrank müsste in der Bauzone unmittelbar neben dem Antennenmast erstellt werden, ist vorab auf die zutreffenden Erwägungen im angefochtenen Entscheid zu verweisen (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Anlagen ausserhalb der Bauzonen optimal in die Landschaft einzupassen sind (vorn E. 2.3 am Ende). Gerade das wird mit der Unterbringung des Geräteschranks am vorgesehenen Standort beabsichtigt. Dabei handelt es sich um ein Bahngrundstück in steiler Hanglage. Fünf Meter südlich des geplanten Geräteschranks verläuft das Bahngeleis der Bahnlinie Zürich-Zug. Ausserdem käme der geplante Geräteschrank unter die das Bahntrassee überführende Strassenbrücke des Hangweges in Horgen zu liegen. Einsehbar wäre er nicht bzw. nur vom Bahntrassee aus; dies im Unterschied zum Standort in der Bauzone unmittelbar beim Antennenmast, wo der immerhin etwa 6 m² beanspruchende, rund 2.60 m hohe Geräteschrank optisch weit mehr auffallen würde. Der ins Auge gefasste Standort erweist sich unter dem Gesichtspunkt von § 238 Abs. 1 PBG daher als nahezu ideal.

3.2.2 Grundsätzlich ist der Beschwerdeführerin zwar darin zuzustimmen, dass die Frage, ob die Nichtbauzone für die landwirtschaftliche Nutzung tatsächlich geeignet ist oder nicht, allein nicht entscheidend sein kann für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung. Indessen kommt der Geräteschrank vorliegend unter eine Strassenbrücke in Steilhanglage zu liegen, in ein von den Bahnbetrieben genutztes Grundstück, wenige Meter neben einer viel befahrenen Doppelspurstrecke der SBB und in unmittelbarer Nähe der Bauzone. Daraus darf ohne weiteres geschlossen werden, dass auf diesem – formell in der Landwirtschaftszone liegenden – Grundstück eine landwirtschaftliche Nutzung faktisch ausgeschlossen sei (ähnlich auch schon VGr, 7. Dezember 2006, VB.2006.00240, E. 4.2, www.vgrzh.ch), was den Aspekt der Zonenwidrigkeit doch erheblich relativiert.

3.2.3 Wie dargelegt, sind nicht allein funktechnische Aspekte, sondern auch Interessen des Natur-, Landschafts- und des Ortsbildschutzes zu berücksichtigen (vorn E. 2.2). Es ist daher nicht von vornherein ausgeschlossen, dass im Einzelfall ein neuer Standort ausserhalb der Bauzone als vorteilhafter bewilligt werden kann, beispielsweise dann, wenn die neue Anlage den Abbau bereits bestehender, die Landschaft stärker beeinträchtigender Installationen erlaubt (BGr in ZBl 105/2004 S. 103 ff., E. 3.2). Solche Verhältnisse liegen hier zwar nicht vor. Indessen ist doch massgebend zu berücksichtigen, dass der neu zu erstellende Geräteschrank am vorgesehenen Standort optisch nicht in Erscheinung tritt, sich nahezu optimal in die Landschaft einfügt und sich sein Standort damit als weit vorteilhafter erweist als ein solcher innerhalb der Bauzone unmittelbar neben dem geplanten Antennenmast. Insofern erweist er sich zweifellos als (relativ) standortgebunden.

3.3 Die Beschwerdegegnerin macht weiter geltend, die Mobilfunkantenne (Antennenmast) liege zwar am Südostrand des Siedlungsgebietes, wo sich heute kaum Wohnhäuser befänden. Doch sei geplant, die Landwirtschaftszone in eine Wohnzone umzuwandeln. Der Schaden, der durch die Antenne für diese Wohnzone angerichtet werde, sei unermesslich gross. Die Antenne wäre weithin sichtbar und als Mobilfunkanlage erkennbar. Es gäbe gewiss Standorte, die das Landschafts- und Ortsbild weniger beeinträchtigten. Demgegenüber lässt die Beschwerdegegnerin 3 auf den Entscheid der Beschwerdegegnerin 2 vom 13. September 2004 verweisen, worin geradezu vorbildlich begründet worden sei, weshalb sich der Antennenmast als schlichte technische Einrichtung rechtsgenügend in die Umgebung einordne. Im Übrigen sei mit der von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Umzonung in absehbarer Zeit kaum zu rechnen. Die Vorinstanz wies darauf hin, dass sich der Antennenmast in der Bauzone als zonenkonform erweise und damit ein Rechtsanspruch auf Erteilung der Baubewilligung bestehe. Zudem rage er bloss etwa 13.50 m über die Bahnböschung hinaus, dies neben Laternen- und Bahnleitungsmasten in einem Gebiet, wo sich kaum Wohnhäuser befänden. Der Antennenmast erziele damit eine befriedigende Gesamtwirkung im Sinne von § 238 Abs. 1 PBG.

3.3.1 Auf die zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz ist vorweg zu verweisen. Nach dem Beschluss des Gemeinderates Horgen vom 13. September 2004 liegt der vorgesehene Antennenstandort am Rande der Wohnzone W. 1.6 im Bereich der Gleisanlagen der SBB-Strecke Zürich-Zug. Das Bahntrassee sowie der geplante Antennenstandort liegen etwa 4.5 m tiefer als das umliegende Gebiet. Im rechtsrelevanten Umkreis finden sich lediglich ein freistehendes Gebäude sowie eine dreiteilige Häusergruppe. Alle übrigen Bauten verfügen über unterschiedlich grosse und sehr unterschiedlich gestaltete Kubaturen. Diese Angaben sind vorliegend nicht bestritten.

3.3.2 Worin der unermesslich grosse Schaden besteht, den die Antenne am vorgesehenen Standort bei Umwandlung der Landwirtschafts- in eine Wohnzone verursachen soll, legt die Beschwerdeführerin nicht dar. Sollte sie damit Befürchtungen künftiger Mieter oder Hauseigentümer wegen der Strahlenbelastung der Antennenanlage ansprechen, ist immerhin darauf hinzuweisen, dass gemäss der Baubewilligung der Gemeinde Horgen vom 13. September 2004 die Grenzwerte gegenüber künftigen Bauprojekten oder Bauänderungen, die bis zu einem Abstand von rund 100 m ausgeführt werden können, einzuhalten sind. Inwiefern dennoch ein "unermesslich" grosser Schaden entstehen soll, geht aus der Beschwerde nicht hervor. Die geplanten Umzonungen von der Landwirtschafts- in die Bauzone konkretisiert sie nicht weiter, ebenso wenig, in welchem Stadium sich diese Umzonungspläne befinden. Ob, wo und wie eingezont wird, steht daher einstweilen nicht fest. Aufgrund solch vager Angaben kann eine baurechtliche Bewilligung jedenfalls nicht verweigert werden. Weiter ist darauf nicht einzugehen.

3.3.3 Schliesslich ist nicht einzusehen, inwiefern die Antennenanlage am vorgesehenen Standort das Ortsbild massgebend beeinträchtigen könnte. Die Bahnlinie Zürich-Zug verläuft etwa parallel zur L-Strasse am oberen (der Seeseite abgewandten) Rand von Horgen. Das "Dorf" liegt demnach unterhalb der geplanten Antennenanlage; diese würde das Ortsbild nur von einem Standpunkt von der L-Strasse her oder darüber hinaus beeinträchtigen. In umgekehrter Richtung – vom Ortskern gegen M gesehen – dürfte der Antennenmast angesichts der Distanz zum Ortskern, seines Durchmessers von bloss 0.50 m und des Umstands, dass er lediglich etwa 13.50 m über das Bahntrassee hinausragt, optisch kaum ins Gewicht fallen. Eine Beeinträchtigung des Landschaftsbildes in dieser Blickrichtung machte die Beschwerdeführerin auch nicht geltend. Angesichts der Umgebung, in die der Antennenmast zu stehen kommt, kann von einer mangelhaften Einfügung in das Orts- und Landschaftsbild zudem nicht gesprochen werden.

3.3.4 Die geplante Anlage erzielt demnach eine befriedigende Gesamtwirkung (kaum sichtbarer Gerätekasten, unauffälliger Antennenmast). Ferner ist zu berücksichtigen, dass bei Verweigerung der baurechtlichen Bewilligung für die in Frage stehende Anlage zwei Alternativstandorte benutzt werden müssten, um die Abdeckung der bestehenden Versorgungslücke zu erreichen (vorn E. 3.1), was zu vermeiden ist (vorn E. 2.3). Der geplante Standort ist daher nicht zu beanstanden. Eine Rechtsverletzung kann der Vorinstanz sodann nicht vorgeworfen werden.

Die Beschwerde ist daher abzuweisen.

4.  

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Als einzige liess sich die Beschwerdegegnerin 3 einlässlich vernehmen. Für ihren Aufwand ist eine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    150.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'150.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der privaten Beschwerdegegnerin 3 eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu entrichten, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht einzureichen.

6.    Mitteilung an …