Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2007.00076

 

 

 

Entscheid

 

 

 

des Einzelrichters

 

 

 

vom 21. März 2007

 

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Jürg Bosshart, Gerichtssekretär Markus Heer.

 

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    A,

 

2.    B,

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

 

Gemeinde X,

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.  

C bewohnte seit April 2004 als Mieterin eine Wohnung in der A und B gehörenden Liegenschaft L-Strasse in X zu einem Mietzins von monatlich Fr. 1'640.-. Seit September 2005 bezog sie wirtschaftliche Hilfe. Bis Juli 2006 bezahlte das Sozialamt X die Miete direkt den Vermietern. Am 26. Juli 2006 teilte das Sozialamt C mit, dass sie ab August 2006 den Mietzins wieder selber den Vermietern zu zahlen habe; ferner wies es auf eine frühere Anordnung hin, wonach sie eine günstigere Wohnung zu suchen habe, ansonsten ihr nur noch ein Betrag von Fr. 1'000.- an die Mietkosten vergütet werde (act. 5/7).

Mit Schreiben vom 8. September 2006 wandten sich A und B an das Sozialamt X; sie wiesen darauf hin, dass sie sich mit einer kurzfristigen ausserterminlichen Auflösung des Mietvertrags mit C auf Ende September 2006 einverstanden erklärt hätten; anderseits erwarteten sie, dass sich das Sozialamt um die Begleichung eines noch ausstehenden Gesamtbetrags von Fr. 2'994.45 bemühe, wovon Fr. 634.25 auf die nur teilweise bezahlte Miete für den August, Fr. 1'634.25 auf die noch gänzlich ausstehende Miete für den September und Fr. 725.95 auf die Heizkosten-Abrechnung 2005/2006 entfielen (act. 5/11). Mit Schreiben vom 10. Oktober 2006 beschwerten sie sich beim Sozialamt darüber, noch nichts gehört zu haben; sofern ihrem Anliegen nicht bis 31. Oktober 2006 entsprochen werde, würden sie sich beim Bezirksstatthalteramt beschweren (act. 5/12). Der Sekretär der Sozialbehörde antwortete ihnen am 12. Oktober 2006, ihr Anliegen werde der Sozialbehörde an der Sitzung vom 7. November 2006 zur Beschlussfassung unterbreitet; eine schriftliche Antwort werde bis spätestens 10. November 2006 erteilt (act. 5/13).

II.  

Mit "Verwaltungsbeschwerde" vom 16. Oktober 2006 ersuchten A und B das Bezirksstatthalteramt Y, die Sozialbehörde X "anzuweisen, die den Beschwerdeführern gegenüber eingegangenen Verpflichtungen nachzukommen und bei einer allfälligen Weigerung die Form der rekursfähigen Verfügung mit genauer Begründung und einer Rechtsmittelbelehrung einzuhalten" (act. 5/14). Der Bezirksrat Y antwortete ihnen am 20. Oktober 2006, aus den vorliegenden Akten sei nicht ersichtlich, welche Rechtsbeziehung zwischen ihnen und der Sozialbehörde X bestehe; deswegen sei auch ihre Legitimation zur Erhebung eines Rechtsmittels nicht erkennbar. Falls sie einen Rekurs gegen die Sozialbehörde X anstrebten, müsse der mit einem Antrag und einer Begründung versehenen Rechtsmittelschrift auch der angefochtene Entscheid beigelegt werden. Dafür laufe ihnen eine Nachfrist von sieben Tagen; werde binnen dieser Frist kein verbesserter Rekurs eingereicht, betrachte der Bezirksrat die Angelegenheit als erledigt (act. 5/15). Mit Schreiben vom 24. Oktober 2006 an den Bezirksrat Y hielten A und B an ihrem am 16. Oktober 2006 gestellten Antrag fest (act. 5/16). Mit Präsidialverfügung vom 26. Oktober 2006 eröffnete der Bezirksrat ein Verfahren. In ihrer Stellungnahme vom 21. November 2006 beantragte die Sozialbehörde Abweisung des Begehrens von A und B, soweit darauf eingetreten werde.

Der Bezirksrat Y beschloss am 8. Februar 2007, der mit Eingaben vom 16. und 24. Oktober 2006 erhobenen Aufsichtsbeschwerde von A und B werde keine Folge gegeben; im Übrigen werde auf die Eingaben nicht eingetreten. Die Verfahrenskosten wurden auf die Staatskasse genommen und als zulässiges Rechtsmittel wurde die Beschwerde an das Verwaltungsgericht angegeben.

III.  

Hiergegen wandten sich A und B am 14. Februar 2007 an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen, der Beschluss des Bezirksrats Y sei aufzuheben und "die Aufsichtsbeschwerde der Beschwerdeführer gegen den Vollzug der Sozialbehörde X vollumfänglich gutzuheissen"; die Sozialbehörde X sei anzuweisen, den Beschwerdeführern die noch ausstehenden Mieten sowie das noch offene Guthaben aus der Heizkostenabrechnung 2005/2006 im Gesamtbetrag von Fr. 2'994.45 zu zahlen (2); alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegner. Der Bezirksrat Y sowie die Sozialbehörde X verzichteten auf Vernehmlassung.

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

1.  

Gemäss § 41 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden, soweit nicht dieses oder ein anderes Gesetz eine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet.

1.1 Aufsichtsrechtliche Entscheide, mit denen einer Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben wird, gelten nicht als Anordnungen im Sinn dieser Bestimmung; denn das Verwaltungsgericht ist nicht Oberaufsichtsbehörde über die Verwaltungsbehörden, deren Verhalten mit einer Aufsichtsbeschwerde beanstandet wird oder die selber über eine solche Beschwerde als Aufsichtsbehörde entschieden haben (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 43, § 19 N. 42, § 41 N. 16, je mit Hinweisen; bezüglich der Anfechtbarkeit von Anordnungen, die aus Anlass einer Aufsichtsbeschwerde ergangen sind, vgl. RB 2002 Nr. 14).

Mit ihrer Eingabe vom 14. Februar 2002 an das Verwaltungsgericht rügen die Beschwerdeführenden in erster Linie, dass der Bezirksrat in Dispositiv Ziffer I Satz 1 seines Beschlusses ihrer (mit Eingaben vom 16. und 24. Oktober 2006 erhobenen) Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben hat; sie ersuchen das Gericht darum, ihre Aufsichtsbeschwerde gutzuheissen. Auf dieses Begehren kann nach dem Gesagten nicht eingetreten werden.

1.2 In den Eingaben vom 16. und 24. Oktober 2006 an den Bezirksrat beanstandeten die Beschwerdeführenden unter anderem, dass die Sozialbehörde über ihr Begehren betreffend Vergütung der Ausstände von insgesamt Fr. 2'994.45 aus dem Mietverhältnis mit C nicht durch förmliche Verfügung entschieden habe. Mit dieser Rüge machten sie eine Rechtsverweigerung seitens der Sozialbehörde X geltend. Vor Verwaltungsgericht werfen sie nunmehr auch dem Bezirksrat eine Rechtsverweigerung vor, indem sie rügen, dass der Bezirksrat in Dispositiv Ziffer I Satz 2 seines Beschlusses auf ihre Eingaben vom 16. und 24. Oktober 2006 "im Übrigen" (das heisst insoweit, als sie damit Rekurs erhoben hätten) nicht eingetreten sei.

Formelle Rechtsverweigerung im engeren Sinn begeht eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde, wenn sie es ausdrücklich oder stillschweigend unterlässt, eine Entscheidung zu treffen, zu der sie verpflichtet wäre. Rechtsverzögerung ist einer Gerichts- oder Verwaltungsbehörde dann vorzuwerfen, wenn sie einen Entscheid nicht binnen der im Gesetz vorgesehenen oder nach den Umständen angemessenen Frist (vgl. Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 8. April 1999; BV) erlässt. Anders als das Bundesrecht, das im unrechtmässigen Verweigern oder Verzögern einer Anordnung eine Verfügung fingiert (Art. 97 Abs. 2 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943, OG, in Kraft stehend bis 31. Dezember 2006; Art. 94 des am 1. Januar 2007 in Kraft getretenen Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005, BGG), sieht die zürcherische Verfahrensgesetzgebung ein Rechtsmittel gegen Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung nicht ausdrücklich vor. Die zürcherische Praxis anerkennt jedoch die Zulässigkeit von Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden. Sie wurden früher als besondere Formen der Aufsichtsbeschwerde betrachtet, womit der Weiterzug an das Verwaltungsgericht verwehrt blieb. Seit Inkrafttreten der bundesrechtlichen Vorgaben an den kantonalen Rechtsschutz (Art. 98a OG in der Fassung vom 4. Oktober 1991) mussten jedoch in Angelegenheiten, in denen die verwaltungsgerichtliche Beschwerde an das Bundesgericht offen stand, Beschwerden an das Verwaltungsgericht wegen Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung zugelassen werden. Die neuere Rechtsprechung liess noch während der Geltung des Bundesrechtspflegegesetzes auch ausserhalb des Anwendungsbereichs von Art. 98a OG Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden an das Verwaltungsgericht zu (RB 2005 Nr. 15; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 48 f., § 41 N. 19). An dieser Praxis ist auch nach Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes, das im Verfahren vor Bundesgericht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde durch die Einheitsbeschwerde ersetzt, festzuhalten.

Demnach ist auf die vorliegende Beschwerde insoweit einzutreten, als die Beschwerdeführenden der Sozialbehörde Verweigerung einer Verfügung und dem Bezirksrat Nichteintreten auf den dagegen erhobenen Rekurs vorwerfen.

2.  

Aus dem Gesagten ergibt sich zugleich, dass der Bezirksrat auf die Eingaben vom 16. und 24. Oktober 2006 zu Unrecht nicht eingetreten ist, soweit die Beschwerdeführenden damit Rechtsverweigerungsbeschwerde erhoben haben; insoweit hätte er die Eingaben als Rekurs behandeln sollen. Es fragt sich, ob deswegen der vorinstanzliche Beschluss aufzuheben und die Sache zum Erlass einer Verfügung an die Sozialbehörde X oder zur Behandlung als Rekurs an den Bezirksrat zurückzuweisen sei. Von einer solchen Rückweisung kann abgesehen werden.

Auf eine Rückweisung an die Sozialbehörde deswegen, weil sich dies angesichts des bisherigen Vefahrensablaufs erübrigt: Nachdem die Beschwerdeführenden dem Sozialamt am 10. Oktober 2006 eine Aufsichtsbeschwerde beim Bezirksstatthalteramt angedroht hatten, sofern auf ihr Anliegen nicht bis 31. Oktober 2006 eingegangen werde, dann aber bereits am 16. Oktober 2006 eine solche Beschwerde beim Statthalteramt eingereicht hatten, ohne dem Antwortschreiben der Sozialbehörde vom 12. Oktober 2006 Rechnung tragen, durfte Letztere aufgrund der verfahrensleitenden Anordnungen des Bezirksrats vom 20. und 26. Oktober 2006 (act. 8/14 und 8/17) davon ausgehen, dass nunmehr die Angelegenheit von der oberen Instanz behandelt werde.

Sodann kann aber auch von einer Rückweisung der Sache an den Bezirksrat verzichtet werden. Im Rahmen der aufsichtsrechtlichen Prüfung hat sich dieser eingehend mit der Frage befasst, ob für den von den Beschwerdeführenden geltend gemachten Ersatzanspruch im öffentlichen Recht eine Grundlage gegeben sei, wobei er zutreffend davon ausgegangen ist, dass zivilrechtliche Ansprüche vom Zivilrichter zu beurteilen wären (§ 1 VRG). Es liefe auf einen prozessualen Leerlauf hinaus, dem Bezirksrat mit einem Rückweisungsentscheid aufzugeben, die in der Funktion als Aufsichtsbehörde geprüfte Angelegenheit nochmals als Rechtsmittelbehörde zu behandeln. Anders würde es sich dann verhalten, wenn sich der Bezirksrat überhaupt nicht mit der Angelegenheit befasst hätte. (In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass ein Anzeigeerstatter – abgesehen vom erläuterten und hier gegebenen Sonderfall einer Rechtsverweigerungsbeschwerde – keinen Anspruch auf Behandlung seiner Aufsichtsbeschwerde hat.).

3.  

Demnach hat das Verwaltungsgericht im jetzigen Beschwerdeverfahren zu prüfen, ob für den von den Beschwerdeführenden geltenden Ersatzanspruch im öffentlichen Recht eine Grundlage besteht, was der Bezirksrat wie erwähnt im Rahmen der aufsichtsrechtlichen Prüfung verneint hat.

3.1 Die Beschwerdeführenden verlangen von der Beschwerdegegnerin Ersatz für Forderungen, die ihnen zivilrechtlich aus dem früheren Mietverhältnis mit C zustehen, die ihrerseits mit der Beschwerdegegnerin in einem sozialhilferechtlichen Rechtsverhältnis betreffend die Leistung wirtschaftlicher Hilfe nach §§ 14 ff. des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) sowie §§ 16 ff. der Sozialhilfeverordnung vom 21. Oktober 1981 (SHV) steht. Aus einem solchen Rechtsverhältnis können Drittpersonen grundsätzlich keine Rechtsansprüche ableiten, es sei denn, dafür bestehe ein spezifischer Anknüpfungspunkt. Selbst Kostengutsprachen im Sinn von § 16 Abs. 3 SHG und § 19 SHV (primäre gemäss Abs. 1 wie sekundäre nach Abs. 2), welche die Sicherstellung von Leistungen Dritter bezwecken, werden in aller Regel lediglich der die wirtschaftliche Hilfe beanspruchenden Person erteilt. In der Praxis wird allerdings unter bestimmten Voraussetzungen auch die Berechtigung von Drittinstitutionen wie Spitäler, Ärzte, Heime, Therapieeinrichtungen und Rettungsorganisationen anerkannt, im eigenen Namen subsidiäre Kostengutsprache zu verlangen (VGr, 23. Juni 2005, VB.05.00027 betreffend einen Spital sowie VGr, 11. Januar 2006, VB.2005.00512 betreffend eine Rettungsorganisation, beide unter www.vgrzh.ch). In solchen Fällen stützt sich aber die Berechtigung der fraglichen Institution auf eine ausdrückliche öffentlichrechtliche Grundlage, so im Fall von Spitälern auf deren Verpflichtung zur Aufnahme von Patienten gemäss § 41 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG), im Falle von Rettungsorganisationen entweder unmittelbar auf die Beistandspflicht gemäss § 12 Abs. 2 GesundheitsG oder allenfalls auf einen öffentlichrechtlichen Vertrag zwischen dieser Organisation und der Gemeinde, welche gemäss § 60 GesundheitsG den Transport von Kranken und Verunfallten zu organisieren hat. Im vorliegenden Fall können sich die Beschwerdeführenden als ehemalige Vermieter der von der Sozialhilfeempfängerin gemieteten Wohnung nicht auf eine solche spezielle Rechtsgrundlage berufen.

3.2 Vor Bezirksrat machten die Beschwerdeführenden geltend, "durch die mehrfach von Sozialberatern mündlich und indirekt schriftlich zugesicherte Mietzinszahlung" sei zwischen ihnen und der Sozialbehörde X "eine Rechtsbeziehung gemäss OR" entstanden. Dem hat der Bezirksrat zu Recht entgegengehalten, dass sie sich damit auf eine privatrechtliche Grundlage beriefen, weshalb ein so motivierter Anspruch durch den Zivilrichter zu beurteilen sei.

3.3 Sodann prüfte der Bezirksrat das weitere Argument der Beschwerdeführenden, das Verhalten der Sozialhilfebehörde im Zusammenhang mit Mietzinszahlungen zugunsten von C habe ihnen gegenüber Treu und Glauben verletzt. Dazu erwog der Bezirksrat, die Beschwerdeführenden könnten sich bezüglich ihrer Ersatzforderung allenfalls dann auf eine öffentlichrechtliche Grundlage, nämlich den Schutz berechtigten Vertrauens berufen, wenn die Behörde mittels Zusicherungen bei ihnen berechtigtes Vertrauen erweckt habe und sie gestützt darauf nicht wieder rückgängig zu machende nachteilige Dispositionen getroffen hätten. Der Bezirksrat verneinte einen solchen Vertrauensschutz. Aus dem Umstand, dass die Sozialbehörde während einer gewissen Zeit die Direktzahlung der Mietzinse (und damit eine vertragliche Verpflichtung der Mieterin) übernommen habe, könne noch nicht auf ein berechtigtes Vertrauen der Beschwerdeführenden geschlossen werden. Diese hätten zudem nicht substanziiert dargetan, inwiefern sie durch ein konkretes Verhalten eines Organs der Sozialbehörde zu Vermögensdispositionen veranlasst worden seien, aus denen ihnen Schaden erwachsen sei.

Vor Verwaltungsgericht machen die Beschwerdeführenden geltend, ihnen sei erst am 26. Juli 2006 völlig überraschend mitgeteilt worden, dass der Mietzins ab August 2006 nicht mehr direkt von der Sozialbehörde beglichen werde. In der Folge hätten sie sich mit einer vorzeitigen Auflösung des Mietverhältnisses auf 30. September 2006 sowie damit einverstanden erklärt, dass die Mieterin selber lediglich monatlich eine Akontozahlung von Fr. 1'000.- leiste; dies aber erst auf Zusicherung der Sozialbehörde hin, für das Guthaben aus der Heizkostenabrechnung sowie für die "Differenz zum ordentlichen Mietzins" (offenbar Differenz zwischen effektivem Mietzins von Fr. 1'640.- und dem Anteil von Fr. 1'000.-, auf den die Sozialbehörde die Leistungen an C entsprechend den früheren Androhungen kürzen wollte) aufzukommen.

Die mit der Beschwerde in diesem Zusammenhang eingereichten Unterlagen (act. 5/7 - 5/9) belegen jedoch den behaupteten Ablauf nicht in allen Punkten. Danach erklärten sich die Beschwerdeführenden bereits am 27. Juli 2006 telefonisch gegenüber der Mieterin zu einer vorzeitigen Vertragsauflösung bereit (act. 5/7). Sie fragten das Sozialamt per Mail am 2. August 2006 an, ob dieses bereit sei, die Mietzinsdifferenz nachzuzahlen (act. 5/8). Mit Brief vom 8. August 2006 an C bestätigten sie dieser schriftlich die vorzeitige Kündigung auf 30. September 2006, mit welcher sie sich wie erwähnt bereits am 27. Juli 2006 einverstanden erklärt hatten. Laut ihrer Darstellung haben sie sodann am 9. August 2006 einen telefonischen Anruf eines Mitarbeiters des Sozialamts erhalten, wonach das Amt die Mietzinsdifferenz nachzahle, falls C vorzeitig kündige (act. 5/8). Selbst wenn diese telefonische Auskunft vom 9. August 2006 tatsächlich so ausgefallen ist, ergibt sich hieraus nicht, dass dies kausal für die Beschwerdeführenden war, der vorzeitigen Kündigung von C zuzustimmen. Vor allem aber kann unter den aufgezeigten Umständen die Zustimmung der Beschwerdeführenden zur vorzeitigen Kündigung kaum als nachteilige Disposition im Zusammenhang mit dem geltend gemachten Vertrauensschutz gewürdigt werden. Zum einen steht ihnen nach wie vor die Möglichkeit offen, die streitbetroffenen Ausstände bei der damaligen Mieterin als der eigentlichen Schuldnerin einzufordern. Zum andern ist nicht auszuschliessen, dass die Beschwerdeführenden bei Fortsetzung des Mietverhältnisses mit C angesichts deren angespannten finanziellen Verhältnisse mit weitern Ausfällen hätten rechnen müssen. Unabhängig von der Bedeutung, die der Zustimmung zur vorzeitigen Kündigung als nachteiliger Disposition beizumessen ist, erscheint es schliesslich zweifelhaft, ob die von einem Mitarbeiter des Sozialamtes am 9. August 2006 abgegebene Erklärung (act. 5/8) berechtigtes Vertrauen bei den Beschwerdeführern erwecken konnte, da hierüber letztlich die Sozialbehörde zu entscheiden hatte.

3.4 Mit Bezug auf das streitbetroffene Guthaben von Fr. 725.95 aus der Heizkostenabrechnung (vgl. act. 8/12) ist anzumerken, dass das Sozialamt den entsprechenden Betrag bereits am 4. Juli 2006 direkt C überwiesen hat (vgl. act. 8/18 und 8/19).

4.  

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Die Gerichtskosten sind den unterliegenden Beschwerdeführenden je zur Hälfte, unter solidarischer Haftung eines jeden für den ganzen Betrag, aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG steht ihnen von vornherein nicht zu.   

Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    800.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr.    860.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte, unter solidarischer Haftung eines jeden für den ganzen Betrag, auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.    Mitteilung an …