Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2007.00118

 

 

Entscheid

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 12. Juli 2007

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretär Andreas Conne.

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

Gemeinderat X, vertreten durch RA C,

Beschwerdegegner,

 

 

 

betreffend Umadressierung einer Liegenschaft,

hat sich ergeben:

I.  

A ist Eigentümerin des von ihr bewohnten Doppeleinfamilienhauses Kat.Nr. 01 in X. Die Liegenschaft ist Bestandteil der insgesamt 19 Häuser umfassenden Überbauung "L", welche 1998 auf dem so genannten Areal D erstellt wurde. Dieses Areal wird im Norden durch die M-Strasse, im Südwesten durch die N-Strasse bzw. die diese fortsetzende O-Strasse und im Südosten durch die P-Strasse begrenzt. Letztere wurde zur Erschliessung der genannten Überbauung als Stichstrasse mit Einmündung in die O-Strasse (Notzufahrt auch von der M-Strasse her) erstellt und erhielt ihren Namen im Gedenken an den Gründer der D. Das Haus von A trägt die offizielle Adresse P-Strasse 02. Bei der M-Strasse handelt es sich um einen dem kantonalen Landwirtschaftsgesetz unterstehenden Flurweg, an welchem auch die Liegenschaft Kat.Nr. 01 beteiligt ist.

Bereits im Jahr 2000 bemühte sich A ohne Erfolg um eine Umbenennung der P-Strasse in einen "neutralen" Namen. Im Jahre 2001 forderte das Bauamt X A auf, eine zusätzlich bei der Einmündung der Notzufahrt in die M-Strasse erstellte Briefkastenanlage mit der Adresse M-Strasse 03 zu entfernen. Am 4. Juli 2006 ersuchte A den Gemeinderat X um Änderung der Gebäudeadressierung "P-Strasse 02" in "M-Strasse 03". Der Gemeinderat lehnte dieses Gesuch am 22. August 2006 ab; zugleich hielt er fest, dass es sich dabei nicht um eine anfechtbare Verfügung handle, weshalb dem Begehren von A um Erlass einer solchen Verfügung nicht entsprochen werde.

II.  

Dagegen erhob A am 4. Oktober 2006 gleichwohl Rekurs an den Bezirksrat Y, welcher mit Beschluss vom 12. Februar 2007 auf das Rechtsmittel nicht eintrat.

III.  

Mit Beschwerde vom 15. März 2007 beantragte A dem Verwaltungsgericht, den Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats aufzuheben, an welchen die Sache zur materiellen Beurteilung zurückzuweisen sei; eventuell habe das Gericht aufgrund eigener materieller Beurteilung den Beschluss des Gemeinderats X vom 22. August 2006 aufzuheben und das Grundbuchamt Küsnacht anzuweisen, die bestehende Gebäudeadressierung "P-Strasse 02" in "M-Strasse 03" abzuändern; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners.

Der Bezirksrat Y sowie der Gemeinderat X ersuchten am 26. März 2007 bzw. 24. Mai 2007 um Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Der Gemeinderat X lehnte mit Beschluss vom 22. August 2006 das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 4. Juli 2006 um Neuadressierung ihrer Liegenschaft ab, wobei er hierfür eine Begründung anfügte: Er erwog, bei der von der Beschwerdeführerin als Adresse bevorzugten M-Strasse handle es sich nicht um eine öffentliche Strasse, sondern um einen Flurweg, dessen Nutzung als Zufahrt die Zustimmung der übrigen Flurweggenossen bedinge, die von der Beschwerdeführerin bis heute nicht beigebracht worden sei. Zudem müsste die Beschwerdeführerin angesichts dessen, dass die M-Strasse im fraglichen Bereich lediglich 3,5 m breit sei, einen rechtlich gesicherten Besucherplatz auf Privatgrund nachweisen können. Trotz der förmlichen, mit Begründung versehenen Abweisung des Gesuches lehnte es der Gemeinderat dabei ab, eine "anfechtbare" Verfügung zu treffen, und sah dementsprechend von einer Rechtsmittelbelehrung ab.

Es fragt sich daher vorweg, ob der Bezirksrat im Hinblick auf die Weigerung des Gemeinderats, eine anfechtbare Verfügung zu treffen, nicht ohnehin auf den Rekurs – im Sinn einer Rechtsverweigerungsbeschwerde (vgl. RB 2005 Nr. 13) – hätte eintreten müssen. Dies ist indessen nicht entscheidungswesentlich. Eigentlicher Streitgegenstand bildet die (vom Bezirksrat einlässlich behandelte) Frage, ob die Adressierung der Liegenschaft (bzw. der Ablehnung einer Umadressierung) Gegenstand einer eigentlichen Verfügung und damit auch Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens bilden könne. Der Bezirksrat hat diese Frage verneint. Da die Beschwerdeführerin mit ihrem Rekurs nicht die Rückweisung an den Gemeinderat zwecks Erlass einer anfechtbaren Verfügung beantragte, sondern die Rekursbehörde darum ersuchte, durch eine entsprechende Anweisung des Grundbuchamtes die Umadressierung der Liegenschaft zu veranlassen, hat der Bezirksrat – aufgrund der von ihm verneinten Verfügungsqualität der streitbetroffenen Adressierung – das Rekursverfahren zu Recht mit einem formellen Nichteintretensentscheid abgeschlossen.

2.  

2.1 Gegenstand von Rekurs und Beschwerde bilden gemäss § 19 Abs. 1 und § 41 VRG Anordnungen von Verwaltungs- und Verwaltungsrechtspflegebehörden. Der Begriff der Anordnung entspricht im Wesentlichen jenem der Verfügung in der Bundesverwaltungsrechtspflege (Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren, VwVG). Der Verfügung bzw. Anordnung kommt eine Doppelfunktion zu, indem sie zum einen als Handlungsform der Verwaltung dient und zum andern das Anfechtungsobjekt im Verwaltungsprozess bildet. Anfechtbar sind demnach grundsätzlich nur individuelle, an den Einzelnen gerichtete Hoheitsakte, durch die in verbindlicher und erzwingbarer Weise eine verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung geregelt sowie Rechte und Pflichten einseitig begründet werden (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, Rz. 854 ff.).

Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis werden Beschlüsse betreffend Umbenennung von Strassen und (damit verbunden) Umadressierung von Liegenschaften den so genannten Realakten zugeordnet, mithin einer Kategorie von staatlichen Akten, denen grundsätzlich kein Verfügungscharakter zukommt (RB 1999 Nr. 14 = ZBl 101/2000, S. 80 = BEZ 1999 Nr. 24). Nach neuerer Lehre und Rechtsprechung muss allerdings auch gegenüber Realakten ein Rechtsschutz geboten werden, sofern solche Akte bezüglich ihrer Intensität oder Dauer sich nicht mehr bloss in untergeordnetem Umfang auf die Rechtsstellung der Betroffenen auswirken (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 10; zu dem in diesem Zusammenhang verwendeten Begriff des "objektiven" Anfechtungsinteresses vgl. Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 11, § 21 N. 8). Deswegen ist auch in der erwähnten Rechtsprechung betreffend Strassenumbenennungen (RB 1999 Nr. 14) die Anfechtbarkeit solcher Akte vorbehalten worden, sofern sie für die Betroffenen mit schwerwiegenden Nachteilen verbunden sind.

2.2 Im Zusammenhang mit der Bundesjustizreform (Art. 29a der Bundesverfassung vom 8. Oktober 1999, BV; Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005, BGG; beide in Kraft seit 1. Januar 2007) sieht denn auch Art. 25a VwVG (in Kraft seit 1. Januar 2007) einen Rechtsschutz gegenüber Realakten ausdrücklich vor. "Wer ein schutzwürdiges Interesse hat", kann gemäss dieser Bestimmung von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und "Rechte oder Pflichten berühren", verlangen, dass sie widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft, die Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt oder die Widerrechtlichkeit der Handlungen feststellt (Abs. 1). Die Behörde entscheidet hierüber durch Verfügung (Abs. 2). Markus Müller (Rechtsschutz gegen Verwaltungsrealakte, in: Neue Bundesrechtspflege, Auswirkungen der Totalrevision auf den kantonalen und eidgenössischen Rechtsschutz, Bern 2007) zählt zu den Eintretensvoraussetzungen für solche Begehren nicht nur das "schutzwürdige Interesse" (welcher Begriff dem gleichlautenden in Art. 25 VwVG betreffend Feststellungsverfügung sowie in Art. 48 VwVG betreffend Beschwerdelegitimation entsprechen soll), sondern auch die weitergehende Voraussetzung, dass die fragliche Handlung "Rechte oder Pflichten (des Betroffenen) berühren" muss (a.a.O., S. 351 ff.). Im Sinne der früheren Legitimationsvorschrift für die (altrechtliche) staatsrechtliche Beschwerde (Art. 88 des bis Ende 2006 geltenden Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943, OG), die auf der Konzeption des subjektiven öffentlichen Rechts beruht (dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 2), genügen danach für den Rechtsschutz nach Art. 25a VwVG bloss tatsächliche Interessen am Erlass einer diesbezüglichen Verfügung nicht; erforderlich sind rechtlich geschützte Interessen. Das kann allenfalls auch bezüglich der Benennung einer Strasse bzw. der damit verbundenen Adressierung der Fall sein, etwa wenn die Persönlichkeitsrechte des betreffenden Anwohners tangiert sind (Beispiel bei Müller, S. 353).

Ob damit inskünftig Realakte in einem weiteren Umfang anfechtbar sein werden, als dies in der bisherigen Rechtsprechung anerkannt worden ist, muss hier an sich nicht abschliessend geprüft werden. Denn zum einem ist Art. 25a VwVG für die kantonalen Behörden bei der Anwendung von kantonalem Recht ohnehin nicht anwendbar, bei der Anwendung von Bundesrecht sodann nur unter der (ungesicherten) Annahme, ein solches Anwendungsgebot ergebe sich aus dem Verbot der Vereitelung von Bundesrecht (zur Trageweite des Vereitelungsverbotes vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 11, § 4 N. 12 und 16). Zum andern steht den Kantonen zur Umsetzung dieser Bundesjustizreform eine bis Ende 2008 laufende Übergangsfrist zu (Art. 130 Abs. 1 BGG in der Fassung vom 23. Juni 2006).

3.  

3.1 Der Bezirksrat ist im vorliegenden Fall im Wesentlichen von der dargelegten Rechtsprechung (E. 2.1) ausgegangen. Er erwog sodann, die Verweigerung der verlangten Umadressierung ihrer Liegenschaft habe für die Rekurrentin nicht derart gravierende Auswirkungen, dass gleichwohl (trotz fehlendem Verfügungscharakter des angefochtenen Beschlusses) ein objektives Anfechtungsinteresse zu bejahen und deswegen auf den Rekurs einzutreten sei. Der Name der Zufahrtstrasse sei weder herabwürdigend noch persönlichkeitsverletzend. Es treffe ferner nicht zu, dass die Rettungsdienste von der P-Strasse aus keine Zufahrt zum Haus der Rekurrentin hätten. Vielmehr zweige von dieser Erschliessungsstrasse her bei der Einfahrt zur Tiefgarage eine Notzufahrt ab, welche bis zum Haus der Rekurrentin führe. Die geltend gemachten Probleme bei der Postzustellung könne die Rekurrentin sehr einfach beheben, indem sie all ihren Bekannten und Klienten die korrekte Postadresse mitteile. Zu Unrecht berufe sie sich auf Vertrauensschutz. Wenn ihr der damalige Gemeindepräsident tatsächlich im Gespräch vom 13. Juli 2000 in Aussicht gestellt habe, dass sie bei Miteigentum ihrer Liegenschaft an der M-Strasse diese Strasse als Adresse führen dürfe, habe dies schon deswegen nicht schützenswertes Vertrauen bewirken können, weil das Bauamt X kurz nach diesem Gespräch noch vor dem Einzug der Rekurrentin in das Haus deren entsprechendes Gesuch zweimal – am 31. Juli und am 2. Oktober 2000 – abgelehnt habe.

3.2 Die Beschwerdeführerin beruft sich erneut auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes, indem sie geltend macht, sie habe einen früher – am 10. Juni 2000 – erhobenen Rekurs gegen die Benennung der Zufahrtstrasse mit "P-Strasse" wieder zurückgezogen, nachdem ihr der damalige Gemeindepräsident zugesichert habe, für ihre Liegenschaft die Adresse "M-Strasse 03" führen zu können. Es fragt sich, ob diese Rüge den Bezirksrat hätte veranlassen müssen, auf den späteren Rekurs vom 4. Oktober 2006 (betreffend die vom Gemeinderat am 22. August 2006 beschlossene Ablehnung des Gesuchs vom 4. Juli 2006 um Neuadressierung) einzutreten. Das ist zu verneinen. Der frühere Rekurs bezog sich auf die Benennung der Strasse als solche, und die für einen Vertrauensschutz erforderliche nachteilige Disposition lag laut eigener Argumentation der Beschwerdeführerin lediglich darin, dass sie den damaligen Rekurs zurückzog. Auch wenn sie dies nicht getan hätte, wäre nach dem damaligen Stand der Rechtsprechung (E. 2.1) auf das Rechtsmittel nicht einzutreten gewesen, was ihr denn auch während des Rekursverfahrens mitgeteilt worden war.

3.3 Die Beschwerdeführerin hält daran fest, dass der Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats rechtsverletzend sei. Es gehe ihr nicht um die Umbenennung der Strasse, sondern einzig um die Adressierung ihrer Liegenschaft. Diese befinde sich nicht einmal in Sichtweite der P-Strasse, sondern liege direkt an der M-Strasse. Gemäss den Empfehlungen des Amtes für Raumordnung und Vermessung (ARV) müsse jedes dem Wohnen oder Arbeiten dienende Gebäude eine eigene unverwechselbare Bezeichnung haben, welche auch ortsunkundigen Personen das Auffinden erlaube. Die heute geltende Adressierung erfülle diese Anforderung nicht. Zudem sei der rasche Zugang der Rettungsdienste mit der vom Bezirksrat erwähnten Notzufahrt nicht gewährleistet; es handle sich dabei um einen 2,5 m breiten Weg, der am Anfang, im Bereich der Tiefgarageneinfahrt, durch einen fest mit dem Boden verschraubten Pfosten versperrt sei und zudem in einem rechten Winkel abknicke, bevor er zur Liegenschaft der Beschwerdeführerin führe; demgegenüber sei die Zufahrt von der M-Strasse her problemlos möglich.

Der Bezirksrat erwog zu Recht, die Verweigerung der Umadressierung habe für die Rekurrentin (heute: Beschwerdeführerin) nicht derart gravierende Auswirkungen, dass sich ein Eintreten auf den Rekurs rechtfertigen würde. Es kann diesbezüglich auf dessen zutreffenden Erwägungen verwiesen werden (§ 28 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 VRG). Zum Einwand der fehlenden oder ungenügenden Notzufahrt ist ergänzend auszuführen, dass sich Rettungsdienste bei der Zufahrt zu einer Liegenschaft weniger an der Adresse orientieren als vielmehr an der aus praktischer Sicht einfachsten bzw. nächsten Zufahrtsmöglichkeit. Die Beschwerdeführerin macht somit keine Nachteile geltend, welche ein objektives Anfechtungsinteresse (im Sinn der dargelegten bisherigen kantonalen Rechtsprechung) zu begründen vermögen.

4.  

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70 VRG), und eine Parteientschädigung steht ihr nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Auch dem Beschwerdegegner ist für das vorliegende Beschwerdeverfahren keine Parteientschädigung zuzusprechen. Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zum angestammten Aufgabenbereich eines Gemeinwesens, was eine Parteientschädigung zu dessen Gunsten zwar nicht von vornherein ausschliesst, jedoch nur dann als gerechtfertigt erscheinen lässt, wenn die Beschwerdevernehmlassung mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19, mit Hinweisen). Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) an das Bundesgericht erhoben werden, sofern die Voraussetzungen von Art. 93 BGG erfüllt sind. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne, einzureichen.

6.    Mitteilung an …